政府信息公开诉权滥用的司法规制

李 畅

一、政府信息公开诉权滥用规制的必要性分析

2014年修改后的《行政诉讼法》第51条改立案审查制为立案登记制，意图降低行政诉讼的立案门槛进而更好地保护公民的行政诉权。伴随行政诉讼受案数量的增加，行政诉讼滥诉的问题也日益凸显，这一问题在政府信息公开领域尤为突出，而政府信息公开是以保障公众知情权为核心，以加强民主监督，方便生产生活为重要功能的一项制度。

目前《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）和《行政诉讼法》均没有明确规定相应规制措施。《最高人民法院公报》在2015年第11期所公布的“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”（以下简称“陆红霞案”）试图通过个案形式对政府信息公开行政诉讼中诉权滥用的行为规制提供有益范本，这一公报案件也引发了学界和实务界对政府信息公开之诉中诉权滥用问题的广泛关注。

（一）政府信息公开诉权的学理分析

从逻辑角度而言，诉权与诉权滥用存有先后关系，诉权存在是诉权滥用的前提。但此处所言“诉权”并非诉讼过程中的程序性“诉讼权利”，而是作为诉讼法学逻辑起点的诉权。我国对于行政诉权的研究主要依托于民事诉讼诉权的研究，自19世纪以来，诉权学说逐步发展，并形成了私法诉权说、公法诉权说等学说。就理论层面而言，作为诉权的一种，行政诉权是指在行政活动中的权利主体依照法律预设的行政诉讼程序请求法院依据有关法律对其行政纠纷进行公正裁判的程序性权利。行政诉权是公民基本权利中一个不能缺失的部分，这也意味着行政诉权一般具有向法院起诉行政机关、得到法院居中裁判、获得裁判结果三个层次的内容。①参见李凌云：《行政诉讼立案制度的模式选择与规范运行》，载《西部法学评论》2017年第5期。关于诉权的构成，主要有“二要件说”和“三要件说”，其差别在于在当事人适格和诉的利益外，是否包含纠纷的可诉性。对此《行政诉讼法》已以正面列举和负面排除的形式对行政诉讼受案范围进行了明确规定，故行政争议的可诉性无需在此进行探讨。②参见章剑生：《现代行政法基本理论》（第二版），法律出版社2014年版，第774页。本文也将以“二要件说”对行政诉权展开分析。

所谓当事人适格，《行政诉讼法》第49条所设行政诉讼的四项起诉条件明确包括适格原告，其要求行政相对人与行政机关的行政行为有利害关系。而政府信息公开之诉中，是行政相对人的申请行为必然会引发行政机关答复或拒绝答复的行政行为，那我们不难发现，实际上行政相对人仅依靠单方面的申请行为，依靠一纸政府信息公开申请书即可与行政机关建立利害关系，进而获得原告主体资格，这一做法极大地冲击了原告资格理论中对利害关系的要求，也进一步为滥诉提供了“便利”。

而“诉的利益”这一概念，广义而言包括三方面：其一是设立行政诉讼制度的必要性与实效性；其二是具有对特定当事人之间的纠纷进行审理的必要性和实效性；其三则是对于当事人特定的诉讼请求进行裁判，形成本案判决的必要性和实效性。而狭义诉的利益即是原告请求法院以裁判的方式保护其权利的必要性或实效性。我国行政诉讼制度的设计，诉权行使的要件是具备诉讼的必要性与时效性，这也表示诉的利益已内含于法院对原告行政诉讼的起诉条件的审查内容。③参见高鸿：《行政诉讼起诉条件的制度与实践反思》，载《中国法律评论》2018年第1期。即行政相对人对政府信息公开有关的行政行为有通过行政诉讼解决的必要性与实效性。

综上，行政诉权需要包含适格当事人和诉的利益两个要件，政府信息公开之诉想要成立同样需要政府信息公开申请人与行政行为有利害关系，同时有通过诉讼解决的必要性和实效性。

（二）政府信息公开诉权滥用的内涵界定

诉权审查的意图在于防治诉权滥用，但不能就此将缺乏诉权与滥用诉权等同。因为滥诉认定极易对当事人的诉权及诉讼行使产生负面影响，故应更为谨慎地判定有无诉权。①参见王贵松：《论行政诉讼的权利保护必要性》，载《法制与社会发展》2018年第1期。因此，本文所探讨的诉权滥用是指行政相对人有诉权但不合理行使的情形。

目前我国对诉权滥用的概念尚无明确界定，如2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国重大决定》）以及2015年最高人民法院颁布的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》②《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（法发〔2015〕6号），2015年4月15日发布。（以下简称《立案登记改革意见》）第5条将滥诉的类型明确为恶意诉讼、虚假诉讼以及无理缠诉等，但依旧没有对诉权滥用予以界定。当前学界对于诉权滥用有较多研究可供援引和参考，主要包括“二要件说”和“四要件说”，前者强调主观层面存在恶意和客观层面实施滥诉行为，③参见邵明：《滥用民事诉权及其规制》，载《政法论坛》2011年第6期；参见章剑生：《行政诉讼中滥用诉权的判定——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案评释》，载《交大法学》2017年第2期。后者则是将四要件归纳为主观过错、客观实施滥诉行为、公益损害和因果关系，阐明行政诉权的滥用的构成。④参见闫映全：《行政滥诉的构成及规制》，载《行政法学研究》2017年第4期；孔繁华：《滥用行政诉权之法律规制》，载《政法论坛》2017年第4期。不难看出，“四要件说”是借用侵权责任构成要件的模式，并与侵权责任的“四要件”存在一定的对应关系。而“二要件说”则体现了目前实践中更倾向于用诚实信用原则对诉权滥用进行规制的选择。本文以“二要件说”对政府信息公开之诉的诉权滥用进行界定。

在信息公开之诉中，从主观角度而言，申请人并不以获取政府信息为真实目的。根据2019年修改后的《信息公开条例》第1条⑤《中华人民共和国政府信息公开条例》第1条。可知信息公开以监督、提高政府工作或有益生产、生活为目的，保护公民正当的知情权，是申请政府信息公开合法的动机。但当行政相对人脱离上述目的，通过获取政府信息实现表达不满、发泄情绪等非法动机时，相对人的行为已经超出必要合理的限度行政机关进行滋扰，滥诉也成为了一种必然。

从客观角度而言，行政相对人超出必要限度的申请行为已经对行政机关产生了滋扰。对政府信息公开的知情权不仅包括应然层面法定获取和知晓政府信息的权利，还包括实然层面上申请获取和知晓的权利，其二者相辅相成共同保障知情权的完整性。⑥参见高鸿：《滥诉之殇引发的再思考》，载《中国法律评论》2016年第4期。作为一种带有公益属性的法定权利，知情权的实现需要行政机关的适度的配合与容忍，在这种关系下信息公开申请人与行政机关之间必然存在权利义务关系，也必然存在对知情权行使的正当性考量。当行政相对人基于非法动机，频繁、重复、大量地申请政府信息公开，行政机关对这一类申请行为所带来的烦扰、负担予以持续容忍，会使得行政程序空转并造成行政司法资源浪费的后果。综上，政府信息公开之诉中诉权滥用是指行政相对人主观上不以获取政府信息为真实目的，而客观上反复提起类似或没有利害关系的信息公开申请，在已经明知其申请公开信息的情况下，或在未得到行政机关满意答复情况下，反复多次提起政府信息公开诉讼的行为。

（三）政府信息公开诉权滥用规制的必要性

1.防止政府信息公开制度异化

政府信息公开的制度价值在于保障公民的知情权，但是信息公开之诉诉权滥用导致信息公开功能异化，如当事人在信访未达到理想效果时通过申请政府信息公开或提起信息公开之诉，使政府信息公开成为另一种信访的途径；再例如当事人非理性地通过反复、多次的申请政府信息公开向政府“施压”，以期获得行政机关的关注进而实现其诉求。如此一来，政府信息公开制度保障公民知情权的初衷难以实现，反而成为当事人实现非理性或不法目的手段。因此，有必要对信息公开诉权滥用进行规制，以防止当事人以信息公开为由实现非法目的，更要让信息公开制度回归原始的初衷与价值。正如审理“陆红霞案”的法官所言，“陆案的裁判，实质是要通过对滥用信息公开申请权和起诉权的行为进行规制，对当前政府信息公开制度异化进行矫治，进而树立以规制权利滥用反哺权利保障之社会意识，让真正需要政府信息公开和司法救济的人们得偿所愿。”①参见高鸿：《滥诉之殇引发的再思考》，载《中国法律评论》2016年第4期。

2.减少行政资源和司法资源浪费

政府信息公开诉讼中诉权滥用通常是行政相对人向行政机关反复多次提起信息公开后，或未得到满意答复，或已经获取到信息公开之后，再提起政府信息公开之诉，这一做法在公报案例“陆红霞案”中得以体现。这种诉权滥用首先体现为知情权滥用，其次转变为诉权滥用，因此会对行政资源和司法资源均造成较多浪费。

对行政资源的浪费主要体现在行政相对人在申请阶段滥用知情权，反复、多次向行政机关申请政府信息公开，必然会给行政机关带来不必要的工作负担，同时意味着在有限的行政资源里，必然会占用其他真正有需要的公民申请政府信息公开的机会。此外，在当前《行政诉讼法》明确行政机关负责人出庭应诉制度的前提下，针对滥用诉权的政府信息公开之诉，同样增加了行政机关的工作负担与工作成本，造成行政资源的浪费。另一方面，诉权滥用行为一定程度会加剧当前“案多人少”的矛盾，进一步加重法官的职业负担。此外，还会干扰正常的司法秩序，降低行政诉讼制度的效能与作用。因此，对信息公开诉讼诉权滥用的规制，能够有效减少对行政资源和司法资源的浪费。

3.引导公民正确行使权利

政府信息公开诉权滥用一定程度上体现了公民维权意识的觉醒以及法律素养的相对提高，但同时也显示了公民维权的非理性。国家对公民合理行使知情权提供保障，同时也为权利的行使设定了边界，要求公民在合理限度内行使权利。对政府信息公开诉讼中诉权滥用的行为进行合理的规制，不仅能够引导公民正确地向政府申请信息公开，还能引导公民理性地行使行政诉权。

二、政府信息公开诉权滥用的现状考察

（一）政府信息公开诉权滥用的现状

笔者在中国裁判文书网，以“案件类型：行政案件”“案件名称：信息公开”“案由：行政案由”“全文关键词：滥用诉权”为检索条件，共检索到281篇文书。裁判文书的数量呈逐年上升的趋势。检索结果显示，早在2014年有6篇涉及到信息公开滥诉，但仔细阅读即可发现，吴国新案①参见吴国新诉湖南省司法厅政府信息公开案，湖南省长沙市中级人民法院（2014）长中行终字第00117号判决书。、曾志祥案②参见曾志祥案诉佛山市南海区人民政府信息公开案，广东省佛山市中级人民法院（2014）佛中法行初字第23号判决书。等四份文书中，关于诉权滥用均是被告的辩称，法院并未对诉权滥用进行认定。而瞿华案③参见瞿华诉南通市交通运输局政府信息公开案，南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00252号裁定书。则是原告瞿华滥用“诉讼权利”，与本文所讨论的“诉权”无关。值得一提的是，陈爱民一案④参见陈爱民诉南通市公安局崇川分局政府信息公开案，南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00247号裁定书。，江苏省南通市港闸区人民法院运用“诚实信用原则”认定陈爱民非基于理性动机而多次就同一内容提起政府信息公开行政诉讼的行为构成滥诉，而入选2015年公报案例“陆红霞案”也是由该法院审理裁判。通过分析281份文书可发现由基层法院作出的有92份，由中级法院作出的有155份，由高级法院作出的有33份，其中二审裁判文书的数量远高于一审裁判文书，这一数据一定程度上能够体现信息公开诉讼中行政相对人的反复性、纠缠性和非正当性。当事人轻率、反复地提起政府信息公开诉讼，并非切实需要获取政府信息，而是以此方法对抗行政机关或是想要获得行政机关的关注，而且行政相对人往往会通过上诉进一步实施诉权滥用行为。

1.征地拆迁补偿安置类体量庞大

在城市化的大背景下，因征地拆迁补偿安置类案件涉及到房屋被拆迁人或是土地被征收人巨大的生存利益或是经济利益，故此类案件成为了行政案件的突出主力。在政府信息公开领域，对征地拆迁补偿安置的不满引发了大量的政府信息公开之诉，并逐步成为政府信息公开的主要案件类型。在作者检索的281份裁判文书中，涉及“拆迁”“安置”“土地征收”的文书多达79份。实践中，存在有行政相对人试图通过向政府申请一系列征地拆迁的相关信息，如建设用地规划许可证、拆迁许可证，或以期在这一过程中获取到政府在征地拆迁补偿安置行为过程中的不合法、不规范的证据；同时还存在当事人一人多诉、多人一诉、多人多诉等情况，申请人并非出于获取政府信息的目的，而是希望以申请政府信息公开的形式给行政机关施压，以期获取更多更丰厚的补偿款。李红案①参见李红诉宣城市人民政府、安徽省人民政府政府信息公开、行政复议案，安徽省高级人民法院（2016）皖行终114号裁定书。即是因为征地而引发的政府信息公开诉权滥用的典型案件，其和兄妹五人在2013年至2015年因征地补偿问题，申请政府信息公开239次，并向不同行政机关复议69次，向不同法院提起行政诉讼47次，不具诉的利益却反复多次提起轻率的、相同的或类似的诉讼，是典型的诉权滥用。

2.以信息公开掩盖信访、泄愤之目的

在实践中，有的当事人在信访受挫的情况下，转而走上申请政府信息公开的道路，当事人以申请政府信息公开的形式掩盖信访之目的。无论是否已经通过相关途径获取了申请的信息，无论行政机关是否予以答复，此类当事人都会继续申请政府信息公开，或是提起政府信息公开之诉，如冯誉骥案②参见冯誉骥诉佛山市人民政府信息公开案，广东省高级人民法院（2016）粤行终731号裁定书。、杜庚玉案③参见杜庚玉诉中共济南市委、济南市人民政府信访局等信息公开案，山东省济南市中级人民法院（2019）鲁01行终519号判决书。，行政相对人明知其申请公开的信息，仍不断申请政府信息公开，并就此提出本案诉讼。还有部分信息公开申请人意图解决的则是时间久远、早已超出法定期限而不能通过行政复议和诉讼程序结局的“历史遗留问题”，当事人转而申请政府信息公开，通过反复、不断地申请政府信息公开来找寻证据，期望借此重新进入复议和诉讼程序。甚至还有一类当事人由于长期信访扰乱了正常的社会秩序，被行政机关处罚后，出于不满申请关于该处罚的各个环节的相关信息，并随后进行一系列的政府信息公开诉讼以实现泄愤之目的。④参见李广宇、耿宝建、周觅：《政府信息公开非正常申请案件的现状与对策》，载《人民司法》2015年第15期。

3.滥诉行为实施人呈现群体化特征

通过对上述裁判文书的研读，我们可以发现申请政府信息公开滥诉的实施人呈现出群体化特征。实践中存在行政相对人利用和亲属、朋友等亲密关系，让亲朋好友也向法院提起数量繁多的信息公开诉讼，从而实施诉权滥用的行为。根据陆红霞案⑤参见陆红霞诉南通市发改委政府信息公开案，载《最高人民法院公报》2015年第11期。的裁判文书可知，原告及其父亲和伯母自2013年起提起了至少94次政府信息公开申请，如上述的李红案同样是原告及其兄妹申请政府信息公开上百次。这样群体化申请的信息多呈现以下特征：一方面，行政相对人及其家人所申请公开的信息多有重复，其本质是相同或类似的申请；另一方面，其申请公开之内容又包罗万象，囊括生活多个方面却并不属于信息公开范畴的信息，而以上两个特征绝非合理行使其知情权和诉权的一般表现。

（二）政府信息公开诉权滥用的成因分析

1.立案登记制运行偏差

自2014年新修《行政诉讼法》将立案审查制改为立案登记制，降低了行政诉讼门槛，一定程度实现了诉权保护之目的。但实践中，立案登记制的运行与预期存有偏差，为信息公开诉权滥用提供可能。为了保证立案登记制对诉权保障作用的实现，《关于人民法院登记立案若干问题的规定》在相关条文中规定了人民法院“一律接收诉状”，因此导致司法实践中很多人民法院认为只要当事人递交诉状，即可立案。①参见杨翔等：《落实立案登记制，保障当事人诉权——湖南高院关于行政诉讼案件立案登记制实施情况的调研报告》，载《人民法院报》2015年7月2日，第08版。这一做法体现出部分法院对立案登记制进行粗浅化解读，事实上立案登记制并不等同于“一律接收诉状”，不等同于不做任何审查，更不等同于粗糙地实现“有案必立，有诉必理”。《行政诉讼法》第51条已经明确了行政诉讼的限制性条件，而立案登记制改革并非取消受理条件，而是要取消不合法、不合理的限制性条件，即符合法律规定的受理条件的案件必须立案。②参见江必新：《行政审判中的立案问题研究》，载《法律适用》2018年第3期。立案登记制的粗浅解读和实践偏差，给滥诉提供了可能。

2.原告主体资格不设限

在政府信息公开之诉中，诉权滥用的发生除了受立案登记的运行偏差所带来的影响外，还与政府信息公开诉讼的原告资格宽泛有着密不可分的关系。如前文所述，在政府信息公开之诉中，行政相对人依靠单方面的信息公开申请行为即可轻易地获得政府信息公开之诉的原告资格。虽然2019年修改前的《信息公开条例》明确政府信息公开的申请人须满足生产、生活、科研“三需要”之要求，但事实上，公民提起信息公开之诉只需说明无需举证，也就是说即使行政机关以申请人不符合法定资格条件为由拒绝公开，相对人依旧可以提起行政诉讼。修改前的《信息公开条例》所设置的“三需要”条件实际上被虚置，原告主体资格低准入门槛，使主体范围过于宽泛，一定程度上助长了信息公开诉讼诉权滥用。此外，在2019年修改后的《信息公开条例》第13条直接将“三需要”条件删除，即要求涉及到法定不公开以外的政府信息都应公开，新《信息公开条例》的这一修改同时意味着进一步放宽政府信息公开申请的条件，对申请主体的限制完全放开，这一做法很可能使信息公开诉权滥用的情况更为严重。

3.政府信息公开制度尚不完善

政府信息公开制度是保障公民知情权的重要制度设计，是法治政府为公民提供获取政府信息的便捷渠道，政府信息公开制度的运行与完善程度也日渐成为行政权行使是否透明、高效、便民的重要指标。但当前政府信息公开之诉的滥诉行为出现，与当前政府信息公开制度还不够完善有着较大关联。

其一，主要表现在政府信息公开的力度不够，尚未充分保障公众的知情权。而其实质是行政争议缺乏有效、权威和公正的解决途径。①参见李广宇、耿宝建、周觅：《政府信息公开非正常申请案件的现状与对策》，载《人民司法》2015年第15期。2019年新修改的《信息公开条例》第5条明确了“以公开为常态、不公开为例外”的原则，且进一步扩大了政府公开信息的范围，然而新修改《信息公开条例》第16条倡导和鼓励政府信息公开，看似对不予公开的事项作出了细化的规定，但实际上“行政机关的内部事务信息”有着较大解释空间，为行政机关自由选择不愿公开的信息留有余地，因此这一规定本身就具有较大争议。②参见赵泽君：《论〈政府信息公开条例〉及其与民事诉讼证据收集制度之协调》，载《法治研究》2019年第6期。简言之，当前政府信息公开制度，一方面对主动公开仅有原则性规定而缺乏强制约束力；另一方面，给行政机关是否公开信息赋予了较大的自由裁量空间，当前的政府信息公开制度尚不能较好地保障公民的知情权，也一定程度导致当事人需要反复申请政府信息公开甚至提起信息公开之诉来获取相关信息。

其二则是，政府信息公开缺乏较好的配套引导机制，导致行政相对人诉诸信息公开之诉。通过阅读检索的裁判文书即可发现，当前有不少行政相对人所申请的事项并不属于政府信息公开范围，由于行政相对人的法律素养缺乏、行政机关没有耐心阐释等原因，行政相对人会选择提起信息公开诉讼来获取相关信息，如褚中喜案③参见褚中喜诉济南市公安局等信息公开案，山东省济南市中级人民法院（2019）鲁01行终846号判决书。、曾桂玲案④参见曾桂玲诉国家烟草专卖局信息公开案，北京市高级人民法院（2019）京行终6605号裁定书。都是当事人所申请的信息并不属于政府信息，由于缺乏良好的沟通和引导机制，行政相对人不认可、不信服行政机关的相关回复，从而继续反复多次提起政府信息公开之诉。

4.诉权滥用成本低且缺乏惩戒机制

纵观2008年到2019年《信息公开条例》，不难发现其意图通过规范完善信息公开范围、信息公开程序以及公民权利救济等方面，来进一步推动政府信息公开制度，但我们也能发现其近乎没有对公民行使信息公开申请权进行有效的规制。不仅仅是《信息公开条例》，而是既有规范对于诉权滥用的规制分散且缺乏强制力很大程度上造成了信息公开诉权滥用频发。

关于诉权的规制，《宪法》第51条，行使自由与权利不得侵犯国家、社会、集体和他人利益的表述暗含权利不得滥用之意，从宪法角度明确权利的行使边界，但是这一规定很难作为实践中可参照的标准。《民事诉讼法》中规定了诚实信用原则，这一原则性规定也是目前司法实践中用以规制诉权滥用的重要依据。此外，《民事诉讼法》第112条还规定可对恶意诉讼进行罚款、拘留或是追究刑事责任。在行政法规中，《信息公开条例》仅要求对多次申请等行为说明理由，并未对不当的申请行为进行规制。尽管2014年《依法治国重大决定》以及2015年《立案登记改革意见》明确了滥诉的类型为恶意诉讼、虚假诉讼以及无理缠诉等，并明确加大惩治力度，但是未明确具体的规制措施。综上，当前既有规范缺乏关于诉权滥用有力的惩戒措施，这也使得行政相对人在政府信息公开之诉中滥用诉权缺乏承担不利后果的明确依据，一定程度上滋生了诉权滥用。

此外，根据现行《诉讼费用交纳办法》之规定，行政诉讼的受理费为每件50元，裁定不予受理或驳回起诉的应退还预收的受理费。这样看来，在实践中大量存在的裁定不予受理、驳回起诉的信息公开滥诉案件，申请政府信息公开的原告近乎零诉讼成本。相反，人民法院却会耗费大量司法成本，如此会造成严重的司法资源浪费。

三、政府信息公开诉权滥用规制的路径探索

（一）政府信息公开诉权滥用规制的实践

关于规制政府信息公开诉讼诉权滥用，如前文所述，当前在规范层面上缺乏可操作性强的规制措施，但在司法实践中，南通市闸港区法院将陆红霞及其父亲提起至少36次政府信息公开之诉的行为认定为诉权滥用。随后“陆红霞案”经《最高人民法院公报》登载，已经成为具有重要参照或借鉴作用的示范案例。看似司法机关裁判权悄然进行扩张，但其本质则是规范缺失下司法机关应对信息公开诉权滥用的无奈之举。关于政府信息公开诉权滥用规制的现状，目前主要表现如下：

1.“陆红霞案”的典型意义突出

“陆红霞案”开创性地在司法实践中对政府信息公开诉权滥用进行了规制。该案的裁判要点主要包括：其一，公民政府信息知情权应在不违背立法宗旨的情况下合理行使，当前实践中存在诉权滥用的可能性；其二，保障当事人的诉权与制约诉权滥用具有必要性，认定诉权滥用是审判权的应有之义，法院有权对当事人的滥诉行为加以规制；其三，提出认定滥用需考虑的事实因素，从主观目的、诉的利益、诚实信用原则等要素综合判断申请和诉讼目的是否明显背离立法宗旨；其四，法院裁定驳回起诉，对原告的起诉并不进行实体审理，但为进一步规制政府信息公开滥诉行为，会对原告今后在政府信息公开领域的申请和起诉行为进行严格审查。

在“陆红霞案”后的司法实践中，各地区法院在认定政府信息公开诉权滥用时，大多沿用或借鉴了“陆红霞案”的说理方式，围绕主观目的、诉的利益、诚实信用原则等维度论证诉权滥用。还有与“陆红霞案”案件背景相似、行为近似的案件，甚至直接套用陆案的说理方式。这一方面说明公报案例的指导意义重大，为司法实践中诉权滥用的认定提供有益范本，但另一方面也说明，在规范层面缺乏明确规制措施的情况下，各地法院对认定诉权滥用的态度仍非常谨慎。

2.法院倾向规避滥诉认定

由于现行法律规范尚未对滥用申请政府信息公开、滥用信息公开诉权行进行明确规制，《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号，以下简称《行政诉权意见》）第17条仅概括性规定通过诉讼数量、周期、目的以及诉的利益判断，并有规制滥诉的必要性，但其并非具有很强的实践性和可操作性。实践中大部分法院都对滥诉认定持谨慎态度。在陆红霞案之后，不少法院以当事人申请政府信息公开的次数、频率、内容等客观表现为依据，认定其构成诉权滥用。通过实证研究发现，较少法院会主动认定滥诉，如在陈军案①参见陈军诉吉林省通信管理局、中华人民共和国工业和信息化部政府信息公开案，吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行终27号判决书。中长春中院罕见地主动认定诉权滥用，并予以说理，“审理本案并不会涉及诉权滥用的判断，但是量的变化引起质变，介于还有15起系列案件正在审理，有必要对其是否滥诉进行认定。”而大部分法院仍秉持谨慎的态度，尽管行政机关以原告已经构成行政诉权滥用为抗辩理由，并提出相对人反复、多次申请政府信息公开的相关证据，但司法机关尽可能选择像纪翠霞案②参见纪翠霞诉焦作市司法局信息公开案，焦作市解放区人民法院（2017）豫0802行初20号判决书。一样直接在实体层面驳回诉讼请求，或是像胡亚芬案③参见胡亚芬诉宁波市镇海区征地拆迁管理所、宁波市镇海区人民政府案，浙江省高级人民法院（2017）浙行申773号裁定书。一样驳回其起诉，以此规避对滥诉行为的直接认定。

3.裁判依据与结果多样化

当前，各地法院对行政公开诉权滥用案件的裁判方式差异较大。实践中有的法院以当事人构成诉权滥用为由判定当事人不具备法定起诉条件，进而裁定驳回起诉。还有的法院将政府信息公开诉权滥用与否纳入实体审查，进而在实体层面判决驳回诉讼请求。对于信息公开诉权滥用之认定，不同的法院采取不同的裁判方式的原因之一在于当前缺乏统一的法律标准，对于政府信息公开诉权滥用行为，《行政诉权意见》第16条明确规定可以不予立案，但除此之外，并没有其他细致明确的规定。此外，从各级法院认定滥诉的实践看，依然是遵循陆红霞案的认定模式，结合诚实信用原则和相关情节予以认定，明确原告并不具备诉的利益。此外，在认定滥诉时必然会将原告在本案以外的政府信息公开申请或起诉行为纳入考量与审查的范围，这是不可避免的事实。因此，为了避免政府信息公开诉权滥用认定程序上过度差异化，亟需统一诉权滥用的认定标准。

（二）政府信息公开诉权滥用规制的构想

1.政府信息公开诉权滥用的立法规制

一方面，应当统一诉权滥用之认定标准。尽管“陆红霞案”，这一个案判例成为规制信息公开诉权滥用规制的范本，但本质上，仍是当前司法环境下司法机关的权宜之计。陆红霞案中，法官围绕诉的利益、诉的正当性、诚实信用原则三个维度对构成诉权滥用进行说理，并作为公报案例成为司法实践中各地法院主要借鉴和参考的对象。当前关于政府信息公开之诉中诉权滥用的认定，较多学者认为《行政诉讼法》《信息公开条例》《行政诉权若干意见》等均没有明确规定，导致法官在诉权滥用的认定中有较多的自由裁量权，因此，有必要对诉权滥用的认定标准、认定程序等诸多方面进行统一明确，逐步减少司法实践的差异化，建立一个相对系统的、普遍适用的滥诉认定体系。具体而言，在原则上可以将诚实信用原则引入并作为规制诉权滥用行为的主要原则，在规则层面，主观上，要求诉讼行为当事人不以获取政府信息公开为目的，并具有滥用信息公开诉权的恶意；客观上，行为人实施了滥用诉权的行为，并且这种行为实际滋扰了行政秩序和司法秩序，并导致行政资源和司法资源的浪费。

另一方面，明确诉权滥用之不利后果。当前既有规范对政府信息公开之诉的规制缺失，因此有必要在立法上明确诉权滥用的不利后果，明确诉权滥用之规制路径。在陆红霞案中，出于对法律严肃性的保证，出于对正常行政秩序和司法秩序的维护，亦出于对当事人知情权的保障，裁判文书中明确对于陆红霞的今后类似的政府信息公开申请行为和起诉行为都需要进行审查，其审查形式则是对其申请理由进行说理，否则需要承担一定不利后果。①参见陆红霞诉南通市发改委政府信息公开案，载《最高人民法院公报》2015年第11期。虽然这一做法因为法律依据不足而饱受争议，但也是在现行法律规范尚未有明确惩戒措施情况下的大胆尝试，对其他在政府信息公开滥用诉权的行政相对人起到警示作用。但其并未明确说理不能之后需承担的不利后果，无论是费用制裁，还是列入诉权滥用失信清单，都需要在规范层面予以明确，如此不仅能够起到威慑作用，而且能避免法官因缺乏明确规定，持态度谨慎而导致此类滥用诉权的行政相对人不承担不利后果的情况。

2.政府信息公开诉权滥用的行政规制

首先，促进政府信息主动公开。实际上，在陆红霞案中，其所申请公开的“政府财政预算报告”“公车数量”等根据国务院办公厅信息公开重点工作意见属于应当主动公开的内容。尽管在陆案中，行政相对人带有主观恶意反复多次申请公开此类政府信息，但也侧面反映正是由于当前政府主动公开不够充分、便利，使得行政相对人不易自主获取政府信息，导致政府信息公开之诉诉权滥用的情况更为严重。新《信息公开条例》已经明确“公开为常态”，对行政机关公开的主动性提出了更高的要求。因此，行政机关需要强化主动公开的深度和广度，其一，能够在源头上减少申请公开的数量，政府信息公开之诉中诉权滥用的难题也会被进一步消解；其二，行政机关主动公开信息的程度越高，其决策和管理的透明度越高，公众对行政机关的信任度和好感度也均会得以提升。

此外，还应当完善政府信息公开的配套服务。2019年《信息公开条例》修改的背景在于群众参与公共决策、维护自身权益的积极性增强，十年前《信息公开条例》较为原则性的规定已经不能很好的满足当前现状，此外还存在部分行政相对人滥用知情权，将申请政府信息公开当作维权、信访的途径的情况。新《信息公开条例》对行政相对人申请信息公开的程序做了较大调整，以期在规范层面上更好地保障其知情权。在实践中，或出于对规范理解的偏差，或基于法律素养的缺乏，部分行政相对人尚不能理智地申请政府信息公开，因此需要行政机关积极沟通并提供专业指导，如设置专业的窗口引导行政相对人正确申请政府信息公开。

3.政府信息公开诉权滥用的司法规制

在司法层面，首先需要合理解读立案登记制。立案登记制大大降低了行政诉讼门槛，但立案登记制不等同于粗糙的“有案必立”，给诉权滥用留有余地。对于立案登记制，我们需要对其进行正确解读，即应当在保障行政诉权的法治要求下，依立案登记制度的相关规定，对符合《行政诉讼法》第49条的案件，不增加额外的限制条件。而法院对立案的审查应当主要以形式审查为主，对起诉材料是否符合法律要求仍需进行程序性审查，但必须排除严格的实体审查。有观点认为需要对诉讼请求也进行审查以避免诉权滥用之情形，但是笔者认为立案审查不能对诉讼请求是否重复、琐碎等方面进行审查，因为立案登记制改革的目的即是通过降低行政诉讼门槛以最大程度保障行政相对人的诉权，所以并不适宜在立案阶段直接认定行政相对人滥用诉权而不予立案，这会有损行政相对人的诉权，而与立案登记制的初衷背道而驰。谈及立案审查，“陆红霞案”判决要求对陆红霞及其家人未来所提起信息公开之诉进行严格立案前审查，随后在艾扬案①参见艾扬诉南京市规划和自然资源局、江苏省自然资源厅政府信息公开及行政复议案，江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行终441号裁定书。中，南京中院借鉴了“陆红霞案”严格审查后续诉讼的这一经验。一定程度上，这一做法能够对滥诉行为有所威慑，但是另一方面，后续审查制度对当事人诉权的损害问题，以及与立案登记制度初衷之间的矛盾问题均需进一步探讨。

其次，可以逐步探索建立费用惩戒机制。行政相对人多次提起政府信息公开之诉既没有法律明确的惩戒措施，低廉的诉讼成本对行政相对人也毫无威慑力，这在一定程度上使当事人可以毫无负担地提起政府信息公开之诉。有观点认为可以通过调整政府信息公开的申请费用以及行政诉讼费用，对想要滥用行政诉权的行政相对人予以威慑。尽管信息公开和申请诉讼费用的提升一定程度上确有防止当事人滥行诉权、督促当事人珍视诉讼资源之功用，但如果以普遍提高诉讼费用的形式来规制少数人的信息公开滥诉行为，则非常可能剥夺低收入群体丧失保障自身权益的机会，这也与政府信息公开制度公民权利保障的初衷背道而驰。①参见闫映全：《行政滥诉的构成及规制》，载《行政法学研究》2017年第4期。虽然不认可整体提升诉讼费用的方式来规制政府信息公开诉权滥用，但是法院仍可以运用现有条款，在诉权滥用情况下不予立案、驳回起诉或是不支持诉讼请求的同时，参照《民事诉讼法》第112条第2款，责令向对方当事人支付因此而支出的部分或全部合理费用，探索费用制裁的形式进行滥诉规制。

此外，法院还可仿照我国失信被执行人名单制度，逐步探索建立诉权滥用失信名单。对于被纳入诉权滥用失信名单的行政相对人，其一可以向其工作单位和征信机构进行通告，以起到警示作用；②参见张海波：《行政诉讼领域“滥诉”亟待明确界定并有效规制》，载《人民法院报》2018年4月19日，第02版。其二，则可以在法院系统内部对该名单进行共享，被纳入滥诉名单的当事人如果再次进行起诉则需对其进行严格审查，还可以要求其签订诚信保证书，若再次滥用诉权，行政相对人需承担不利后果。

结 语

政府信息公开制度以保障公民知情权为核心，对建立廉洁、高效的“阳光政府”意义不言而喻。通过实证研究发现，当前诉权滥用在政府信息公开之诉中频发，极大地影响到该制度价值的实现，因此亟需对信息公开诉权滥用进行有力规制，以防止信息公开制度的继续异化，减少行政、司法资源浪费以及引导公民正确行使权利。信息公开诉权滥用主要表现在通过提起信息公开诉讼来实现信访、泄愤等非法目的。之所以滥诉在政府信息公开诉讼中普遍，是因为立案登记制度的运行偏差、诉讼主体资格范围过大，信息公开制度本身尚不完善以及缺乏规制等。

为了更好地规制信息公开诉讼中的滥诉行为，需要从立法上统一标准，行政上完善信息公开制度，司法上正确解读并运行立案登记制度，以及探索对滥诉的行政相对人惩戒之措施，从立法、行政、司法等三方面进行更为有力的规制，从而更好地发挥政府信息公开的制度价值。