基层法院民商事案件“分调裁审”机制改革的实践与思考——以山东省高密市人民法院为样本

王益华 王 鑫

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民日益增长的差别化司法需求对法院工作提出了新期待、新要求，深化民商事“分调裁审”机制改革是人民法院深化司法体制改革，促进司法公正，提升审判质效，减轻群众讼累，满足人民群众新要求的重要举措。自2016年以来，各地基层法院对民商事“分调裁审”机制进行了诸多探索，取得了一定成效，但也显现出不少问题。本文以基层法院为视角，并以高密法院的实践为样本展开，以点映面，对当前“分调裁审”机制改革过程中遇到的问题进行分析并提出建议，以期各地法院找到适合自身改革的有效路径，进而推进顶层设计不断完善。

一、基层法院民商事案件“分调裁审”机制改革的三个阶段

（一）最高人民法院政策演变

在经济转型期，为兼顾慎重而正确的程序保障和迅速而经济的程序保障，最高人民法院持续改革，逐步建立起案件繁简分流与矛盾纠纷多元化解有机结合的“分调裁审”机制。

2003年，最高人民法院制定《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》，创设了民事案件速裁机制。随后，最高法院在“二五改革纲要”到“五五改革纲要”中陆续就建立诉讼与非诉讼相衔接的多元纠纷解决机制、建立速裁程序及加快诉讼服务中心现代化建设作出部署安排。

2012年修订的《民事诉讼法》新增了小额诉讼程序、确认调解协议案件、实现担保物权案件特别程序并规定不适宜调解时进入诉讼程序的案件，应当先通过以上特别程序快速审理。2014年，最高人民法院确定了50家法院作为“多元化纠纷解决机制改革示范法院”并出台《关于全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》。2015年眉山会议上，周强院长提出了新“三步走”战略，加快推进中国多元解纷机制改革的进程。2016年最高法院出台了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》。同年又发布了《关于进一步推进案件繁简分流 优化司法资源配置的意见》。2017年最高法院出台了《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程》，将案件繁简分流机制与多元化纠纷解决机制有机结合，形成一个上下贯通、无缝衔接的“分调裁审”机制。2019年周强院长出席全国高级法院院长座谈会时指出，要持续深化“分调裁审”机制改革，有效推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。2019年最高人民法院印发了《关于建设一站式多元解纷机制 一站式诉讼服务中心的意见》。2020年最高人民法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》。同日，最高人民法院还印发了《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》。

（二）高密市人民法院关于“分调裁审”机制改革的探索

高密法院的“分调裁审”机制改革总体来看经历了三个发展阶段，一定程度上反应了基层法院的探索历程，也具有一定借鉴性和典型性。

1.初创阶段。在2000年开始探索建立了“审前程序与预审法官制度”，探索案件难易分类、人员分级管理，庭前充分准备、庭上集中审理，权责到位、人案相适的审判运行机制，并于2002年成功申报联合国试点项目。于2005年通过验收，紧接着探索建立了党委领导、政府参与、法院主导、各部门参加，全社会联动的多元化矛盾纠纷解决机制。高密市委转发了《高密市人民法院〈关于推进多元化矛盾纠纷化解机制的意见〉》，全市成立了多元化矛盾纠纷解决机制领导小组，市委副书记任组长，政法部门、行政部门及镇街负责人为成员。在农村建立指导人民调解委员会，在城区设立法官联系社区办公室，在具有企业管理职能的行政局和行业协会建立行业纠纷调解中心，构建起大调解格局。法院对每个调解中心（调委会）派出固定联系法官，定期上门、指导调解、培训人员；法院设立多元机制管理办公室，加强内外协调管理。数据显示，2007年收案仅8578件，较2005年下降13%，尤其在民间借贷纠纷爆发的2008年至2010年，案件始终保持在8000件左右，数量不增反减。

2.发展阶段。2015年眉山会议是多元解纷机制改革的一个里程碑，是十几年实践探索到理论升华的飞跃，确定了新的方略，实现了两个重要跨越：一是从部分法院与调解等非诉机制对接探索，升级为全国范围内受到各界普遍认可的制度体系；二是从法院缓解办案压力的“权宜之计”，升级为国家治理体系和治理能力现代化的战略行动。①参见胡仕浩：《多元化纠纷解决机制的“中国方案”》，载《中国应用法学》2017年第3期。法院在多元机制中的作用由冲锋在前变为引领、培育、规范、推动、保障等环节中的“定海神针”作用。高密法院也随之对多元化纠纷解决机制升级改造，突出“内外两个多元”，实行“纠纷层级化解”，着力从源头上化解纠纷。出台了《关于进一步完善多元化纠纷解决机制的规定》，建立“一心五室”②“一心五室”：指扩大诉调对接中心的职能，增设法官工作室、辅导分流室、人民调解室、鉴定前置室、人民陪审员室。，进行辅导分流、风险评估、委派调解、诉前鉴定、司法确认，负责特邀调解组织和特邀调解员的管理、培训、使用，承担人民陪审员的选任、管理、使用，实现了从单一诉调衔接功能向多元立体化转变。积极争取高密市委、市政府“两办”出台了《进一步推进多元化矛盾纠纷解决机制的实施意见》，并制定了万人成诉率、委托调解率、调解成功率和争创“零案社区”的指标，纳入综治维稳考核。他们借力在全市设立的15个社会矛盾纠纷调处中心、11个行业调解中心、10个法官工作站和30个法官联系办公室，一半以上的纠纷在诉前化解。

3.升华阶段。繁简分流是顺应改革趋势，遵循司法规律做出的合理选择，是人民法院深化司法体制机制改革，提升审判质效，减轻群众诉累的重要举措，是缓解法院“案多人少”矛盾的必然方式，是新的审判形式的重要内容，是落实司法责任制的重要保障。2016年高密法院“分调裁审”机制改革进入实质阶段，设立速裁庭，抽调2名法官，按法官、辅助人员、书记员1：1：1的比例配置，并配备2名法警，审判庭车辆等充分保障，制定办案规程，约束审判流程，半年即结案489件。后又调整充实了4名员额法官，组成四个速裁团队，按法官+法官助理+书记员+法警1：1：1：1的比例配置，配齐配强速裁团队。

同时高密法院着力打造“现代化”诉讼服务中心，将诉调中心、速裁庭、信访办、技术室与立案庭合并为诉讼服务中心，设立立案大厅、诉调对接、简案速裁、综合服务、信访接待五大功能区，增强高效快捷便民的一站式服务功能，强化集分流、调解、速裁等职能于一体的裁判功能，完善为审判事务性服务的审判辅助功能，为人民群众提供高效、便捷、低成本的解纷服务。规范诉讼服务中心工作标准，明确各部门的职责，达到责任分工明确，工作衔接到位，一体运行顺畅。推进诉讼服务与信息技术的深度融合，打造现代化的诉讼服务中心，提高信息化对“分调裁审”机制支撑力度。

二、现行“分调裁审”机制改革面临的问题及分析

“分调裁审”机制改革对保障诉讼的效益性，保障纠纷迅速解决具有重要意义，但这一改革在各地实践中仍有不尽完善的方面，高密法院在实践中也遇到一些瓶颈并不断改革。笔者认为应当客观地认识现有制度、管理、技术等的不足，防止观念上的单向驱动，为深化改革寻找方向。

（一）“立法”不完善

截至目前，我国三大诉讼法及司法解释还没有从立法角度对“分调裁审”机制做出规定，相关法律规定依然有空白。目前最高人民法院出台的多元化纠纷解决机制、繁简分流和调解速裁的一系列文件仅属于规范性文件，效力层级比较低，不仅从内容层次上看，尚处于具体程序制度构建之最低层次，远没有形成类型化的程序制度模式，更谈不上民事诉讼中各种构成要素的有机互动联系；而且即便是对于最基本的速裁措施、规则、程序、制度之具体规定，也是零星的、局部的，不具有全面性与系统性。①参见程林：《民事速裁机制研究》，西南政法大学2012年博士论文。

1.民事诉讼程序分流立法不够完备。《民事诉讼法》第133条是繁简分流机制的基本支撑条文，而该条文仅概括性地对相关案件可以适用的程序做了一个笼统规定。在规定的各分流路径中，对简易程序和督促程序规定了适用案件的条件。但实践中除简易程序以外，由于种种原因，督促程序基本被闲置。此外，第133条多使用“可以”的字眼，当事人是否享有全部或部分程序的选择权也未予以规定，并且在当事人未享有或未知晓程序选择权时，实务中多是将自由裁量权给与法院司法人员。当案件在分流路径中受阻时，如何及时有效衔接到其他路径，法律也未给出规定，这导致法院在分流路径选择中无法可依，也使得有些案件程序多次转化后，仍回到以判决为中心的审判起点，还造成了诉讼迟延。可见导致这些情况的根本原因还是立法没有明确适用各个案件分流路径的时间起点、终点及基本条件。

2.完整的速裁程序缺失。2012年民诉法新增加了小额诉讼程序、确认调解协议案件和实现担保物权案件特别程序，但仍没有明确速裁程序。而小额诉讼程序也存在立法缺陷：一是虽规定了标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的案件，而这样小额的案件即使在经济不发达地区的基层法院中也是微乎其微，适用价值不大；二是小额诉讼程序实行一审终审，还缺乏规范的流程，加之其本身的诉讼标的额不高，启动再审又条件严苛，导致当事人救济渠道不畅。因此，当事人对小额诉讼程序信任度不高，不愿意申请使用。而法官在司法责任制和严峻的信访形势双重压力下，也会尽可能的选择避开小额诉讼程序。

（二）程序分流及衔接存在弊端

审判工作流程衔接不顺畅，繁简案件分流、调解内外对接、简单与复杂案件转化，每个环节的工作时限等都无具体的可操作性的规则。最高法院《关于人民法院进一步强化多元化纠纷解决机制改革的意见》及《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》中仅规定了委派调解和速裁一般在30天内结案。

一是机制流程本身需要完善，如转换程序的问题，此时就涉及到审理期限、承办法官甚至业务庭之间的转换问题，若是转换衔接不合理，不仅会延长案件的审理时间，还可能引发法官之间、业务庭之间的矛盾。同时，案件承办人、审判组织的来回变动也很容易使一些当事人对司法公信力产生质疑；二是软件衔接不畅，人民法院调解平台与诉讼服务网、审判云平台、“分调裁审”平台不能兼容，人民法院调解网、诉讼服务网与党委政府的总调解平台没有联网对接，需要立案的案件分流法官，常常要多次重复录入信息，平台之间没有一键跳转功能，浪费人力，降低效率。

（三）传统分案方式不科学

传统人工分案，存在不客观、不标准、不准确等问题。人工分案主要依靠的是分案法官的经验，带有很大的主观性，还容易受一些案外因素干扰，不能有效规避“人情案”“关系案”和其他不规范操作现象发生，有引起案件分配不公、不廉等问题的可能，难以有效调动法官工作积极性和工作活力。

（四）信息技术支撑不够强

推进信息化建设是提升案件审判质效的有力支撑。“繁简分流”是一项复杂、费时的任务，同时又是“分调裁审”中最关键的一环，但目前还有不少法院案件的“繁简分流”靠人工进行，案件无法快速精准分流，后续机制运转也就不畅。通过“智慧法院”的创建，既可以达到科学、精准、高效分流案件，又可以大幅度减少重复性简单劳动，减少案件审理过程中因程序流转或行政性管理造成的延迟，使法官有更多精力用于复杂案件的研究，为机制运行提供可靠保障。高密法院开发应用的“民商事案件繁简分流平台”的前瞻性、实用性、精准性比较高，但兼容性、便捷性、扩充性、权威性仍有待完善提升。如何通过信息技术推进“分调裁审”机制进一步高效运转，使各项工作更加联动融合、更加高效规范，不断提升社会治理的法治化、专业化、智能化水平是当前亟需研究解决的问题。

（五）司法资源配置不科学

一是团队管理不到位。推进“分调裁审”改革，应当通过设定科学的人案配比，明确法院的办案任务和责任，配置审判辅助人员，建立以法官为核心的审判权力运行机制和激励、追责机制。速裁面临案件的第一次分流，需要承担体量较大的案件解决工作，辅助人员的配备直接影响分流作用的发挥。有的法院在人员配备上，没有充分考虑速裁团队的差异，与精审团队几乎一样。速裁团队新进人员选任、培训、孕产假、辞职等因素都未考虑在内。二是没有厘清速裁团队中法官、辅助人员、书记员的职责边界，导致职责不清，出现法官之间、法官与辅助人员之间忙闲不均。三是业绩考核不科学，不能科学确定案件权重系数，尤其是诉前指导工作量未纳入法官业绩考评体系，工作实绩与考评结果不相符，必然影响法官工作的积极性。如何科学地设定人案配比，设定繁简案件权重系数等问题至关重要。

（六）社会调解机制作用发挥不够充分

当前多元纠纷解决机制与诉前调解机制作用没有充分发挥。究其原因：一是诉源治理机制不健全，主体责任不清，解纷力量不足，组织保障不力，有的单位及行业组织等对多元化纠纷解决机制认识不深动力不足，参与度差；缺乏强制性考核、监督机制，责任落实不到位。①参见于建成：《山东省多元化解纠纷促进条例解读》，法律出版社2016年版，第109页。二是法院有的人员对诉调对接工作重视不够，多元化格局尚未完全形成，诉调对接机制不到位②参见山东省高级人民法院课题组：《关于诉调对接工作开展情况的调研报告》，载《山东法官培训学院学报》2017年第4期。。三是诉调对接平台运行不畅，调解过程中应当固定的事项没有固定，应当记载的没有记载，应当及时转立案却转交不及时，应当在线办理的不能在线办理。四是非诉调解工作未纳入法院管理系统，指导调解的工作量不能作为办案数量计入业绩考核，业绩考核结果与法官的工作量不能成正比，不利于提高工作积极性。五是调解人员专业素养参差不齐。多数人民调解队伍缺乏专业培训，且往往身兼数职，调解成功率不高。特别是基层人民调解员一定程度上存在年龄结构偏大、法律素养和调解能力不足的情况。六是经费保障有待加强。多数基层政府未把诉外调解经费纳入财政预算，调解员报酬少、拨付不及时，影响了特邀调解员的积极性。

三、高密法院“分调裁审”制度建设与运行现状

为攻克难题，高密法院在实践中主要从四个大方面建构起一个较为系统的“分调裁审”机制，优化司法资源，提高审判质效。

（一）明确简案标准

分流机制的科学性以及流转速度的快慢，直接影响案件审理质效。最高法院对简单案件仅作了概况性和排除性规定，实践中如何明确、细化简案标准至关重要。

1.明确简案标准。改变过去标准不清，以繁简搭配、数量均衡为依据的分流模式，建立以案为要素，以案件类型、特点、繁简程度为依据的分流模式。一是确定适用小额诉讼程序案件，不予受理、未预交案件受理费程序性案件，实现担保物权程序、督促程序、公示催告程序、诉前财产保全非诉讼案件，被告下落不明需公告送达但属简单案件范围的普通程序案件，需开庭审理的特别程序案件（如宣告失踪、死亡，确认民事行为能力）等9类程序性案件；二是确定家事纠纷，交通事故损害赔偿等一般人身损害赔偿（以鉴定前置完成为主），劳动争议，买卖、借贷、金融等合同，物业、餐饮等服务合同等18类事实清楚、证据充分、争议不大的案件为简单案件。

2.配强程序分流员。在诉调中心设1名辅导分流员，由法官助理担任，负责诉前辅导分流；在立案庭设1名程序分流员，由审判经验丰富的非员额法官担任，专司登记立案和繁简分流。根据案由和案件事实、法律适用、社会影响等因素，确定案件适用的程序，分流至相应团队。

3.实施两次分流。坚持调解优先、自愿合法、简单快捷、经济高效的原则，优化诉前分流引导，凡属简单案件范围的纠纷，在立案前先行分流到诉调中心，由辅导分流员引导当事人通过“诉讼风险评估系统”，自行测算诉讼的风险，释明不同诉讼程序的优势特点，鼓励当事人选择多元机制解决渠道；对于涉及面广、人数众多、影响较大的案件，主动与党委政府部门沟通协调，合力化解矛盾纠纷；当事人不同意诉前调解的案件，及时登记立案，确保当事人的程序选择权和诉权。登记立案后，程序分流员当日将“分调裁审”平台识别的简单案件分流至速裁法官，案卷材料随案移交。做到导入快速，流转高效，衔接顺畅。

（二）打造速裁团队

团队建设是“分调裁审”机制改革的灵魂，也是建立“分调裁审”机制的组织基础。科学选配速裁法官、精审法官，为“分调裁审”机制的正常运转提供强有力的组织保障。首先，充分考虑审判经验、人员特长，从全院选拔了10名年速裁法官，承担大批量的简单案件审理。其次，按照“员额法官+法官助理+书记员+辅助人员”的基本模式，按1：1：1：1的比例配置，组建了10个民事速裁团队。

（三）完善速裁流程

繁简分流的目的是实现简案快审，繁案精审，提升审判效率，促进司法公正。简化审判流程、进行程序再造，是“分调裁审”提质增效的根本。一是规范调解前置程序，诉前调解的案件全部登录“人民法院分调裁审平台”，生成“诉前调”字号，纳入审判管理系统管理。二是明确诉前调解程序内涵，设定分流程序、鉴定前置、调解主体、调解期限、调解方法、调解结果利用，确定通过在线调解、视频调解、微信调解等便利手段，采取诉讼费减免等激励措施，引导当事人主动调解，快速解决纠纷。三是规范速裁程序，规定案件分流和速裁期限，用好司法确认、小额诉讼、督促程序、简易程序等纠纷解决方式，简化送达、公告、举证、答辩、庭审、文书，减少排期等待时间。四是探索建立无争议事实记载机制、建立无异议调解方案认可机制，巩固诉前调解成果；发挥庭前会议功能，达到“四固定”并进行庭前调解；开展示范诉讼和集中审理，示范带动批量案件同案同判、高效审理或促成调解；简化庭审程序，确认无争议证据和事实，将调查、辩论阶段合并，实行综合认证、总结。五是简化裁判文书，根据案件的不同情况适用要素式、令状式、表格式裁判文书格式，提高文书制作效率。

（四）严格程序流转

1.做好诉前分流与调解的衔接。坚持依法调解优先，积极引导当事人诉前调解。诉调中心在收到纠纷的2日内登记诉前调解案号，并向当事人发放《先行调解告知书》，并为当事人提供纠纷解决方法等方面的释明和辅导。当事人同意诉前调解的，填写《诉前调解申请书》。3日内调解员通知被起诉人，发放《调解告知书》，当事人不同意调解或者不适宜调解的案件，由当事人填写《不同意调解确认书》，及时登记立案。

2.做好诉前调解与司法确认的衔接。诉前调解达成协议的，当事人申请司法确认的，案件转入司法确认程序，由速裁法官依法进行司法确认；超出司法确认标的额，当事人要求出具司法调解书的，案件转入立案程序，由速裁法官制作司法调解书；即时履行完毕，当事人不申请出具司法确认裁定或调解书的，填写《调解情况登记表》备案。委派调解的案件，调解期限为30日，但双方当事人书面申请延长调解期限的，可以再延长30日。超过60日调解未果的，转登记立案。

3.做好速裁程序与普通程序的转换。已进入速裁程序的案件，因原告增加、变更诉讼请求致案情复杂，追加当事人，被告反诉，需重新鉴定评估，出现重大社会影响或涉及稳定的事件等情况时，说明情况和理由，在30日内退回案件程序分流员，再由程序分流员依据案件性质分流到精审团队。但明确速裁回流率不能超过20%。同时规定适应速裁程序审理的案件，应当做到一次开庭、当庭结案，自立案起30日内结案。

（五）加强管理考核

“分调裁审”机制改革是一项系统工程，涉及一系列思想观念、审判方式、工作模式的变革，涉及一系列人员、利益、关系的调整，必须整体设计，同步推行。

1.实行动态管理。速裁团队的组合模式和数量不是一承不变的，应当加强统计分析和审判管理，定期分析审判态势和法官办案任务的承载能力，进行动态调整。2019年底，高密法院适时调整速裁团队，减缩到立案庭和“五位一体”交通事故纠纷调处中心各组建一个调裁团队，配备1名法官、2名法官助理、2名调解员、5名书记员，形成规模效应，便于发挥速裁团队功能。

2.强化分类考核。根据“分调裁审”标准，分别对调解速裁法官、精审法官及法官助理、书记员、其他辅助人员进行考核。通过软件的记忆、分析、计算功能，清楚地计算出法官、法官助理、书记员及其他司法辅助人员的办案数量、工作质效。

四、高密法院“分调裁审”平台建设与运行现状

借助大数据和人工智能，是解决繁简分流工作量大、标准难以掌握，人工分案不客观、不规范、不准确的问题的不二选择。高密法院研发了“人民法院分调裁审平台”软件，系统设诉前调解分流、诉讼繁简分流和快速裁判三个端口，通过诉前、繁简两次分流和速裁回流，实现繁简案件自动识别、智能分流，达到诉前调解、立案分流、快速裁判无缝对接。

（一）设计要素算法

1.依据案由科学估值。根据最高法院确定基层法院使用的558个案由审理的难易程度，确定了1-9分的分值，录入案由软件自动判断基础分值。

2.设定案件要素。将可能影响案件审判难易程度的因素确定为判断个案繁简的标准，分为基础要素、关键要素、参考要素、人工识别要素4大类25个要素，并确定了不同的分值。人工识别要素，个案当中仍存在其它应统筹考虑的因素，须通过人工综合分析、识别加以确定，实现人机结合。

（二）繁简智能分流

1.自动抓取数据。对经过诉前调解转入繁简分流的案件，可实现数据共享；对直接登记立案的案件，通过读取身份证信息、扫描起诉状和证据等，自动抓取数据，回填案件要素。

2.自动确定繁简。系统通过识别案件信息和要素，自动计算出案件总得分，确定6分以下为简单案件，6分以上为复杂案件。这是根据高密法院案件数量、性质及法官数量，按繁简案件2：8比确定的分数，各地法院可根据自身的实际情况灵活确定分数。

3.自动推送法官。实现担保物权、督促程序等非诉讼案件及不予受理、未预交案件受理费等程序性简单案件直接分流至立案团队处理；其他简单案件分流至速裁团队；对物业、供暖、道交、民间借贷等系列性、关联性案件，人数众多、诉求一致的群体性案件实行集中分流，交同一团队审理，实现类案集约化办理；复杂案件分流至相关精审团队。

4.设置案件“信号灯”。设置案件饱和度“信号灯”，每名速裁法官未结案件超过60件、精审法官超过40件时，就亮起“红灯”，不再分配新的案件，实现人与案的最优配置，防止出现案流梗阻、案件积压。

五、高密法院“分调裁审”机制的成效及“分调裁审”机制改革的完善建议

（一）高密法院“分调裁审”机制的成效

1.分流由案件向程序转变。繁简分流机制的首要特征是程序性。高密法院起草了《民事诉前程序规定》和《民事速裁程序规定》两个规定，被潍坊中院吸纳。通过尊重当事人的程序选择权，突出当事人的程序主体地位，使繁简分流实现了从案件分流到程序分流的转变。

2.人民群众满意度不断提高。当事人打官司更加便利，“分调裁审”机制运行以来，诉前一次来法院结案达12668件，占民商事案件数的18%，有的不出家门就在网上解决纠纷，诉讼成本大幅度压缩，诉讼权力得到更加快捷的保障。

3.审判人员广泛受益。“分调裁审”机制建立，速裁团队的建设，信息化手段的助力极大的减轻了办案人员的负担。新组建的两个调裁团队，在新冠肺炎疫情影响下，今年第一季度仍然结案317件、164件。

4.审判质效得到较大提升。简易程序大量适用，审判周期明显缩短，两个调裁团队平均审限仅15.5天，结案率逐步攀升，实现了从“案等人”到“人等案”的转变。

（二）完善“分调裁审”机制的建议

“并非所有的案件都是重要的、复杂的和有难度的，也并非每件案件都要求最大限度地适用诉讼规范。为此，一个富有活力的制度应该包含一种节俭使用诉讼资源的机制，以保证所利用的诉讼程序与特定的案件需要相符合”。①［英］朱元曼：《英国民事诉讼改革》，叶自强译，国家行政学院出版社2000年版，第234页。去年，周强院长在全国高级法院院长座谈上指出，要持续深化“分调裁审”机制改革，有效推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，提出了改革的新思路、新境界。笔者结合高密法院的做法，对今后深化“分调裁审”机制提出几点建议。

1.更新观念，增强“分调裁审”机制创新的动力。观念决定思路，思路决定出路。一是要树立以人民为中心的理念，“分调裁审”机制是满足人民群众多元司法需求的重要方式，必须把满足人民群众的司法需求作为工作的出发点，把实现司法公正和维护人民权益作为落脚点，为人民群众提供高效、便捷、低成本的司法服务。二是树立确保公正、兼顾效率的理念，这是“分调裁审”机制改革的底线。在繁简分流机制迅速发展的形式下，要防止“重速裁、轻精审”的问题。通过繁案精审增强庭审的对抗性，促进庭审实质化，实现司法公正；通过简案快办，节约诉讼成本，促进司法高效。①李少平：《全面推进案件繁简分流机制改革》，载《人民法院报》2017年7月19日，第1版。三是树立尊重当事人选择权的理念，突出当事人程序主体地位，促进当事人自愿接受案件结果，实现司法为民。四是树立创新发展的理念，“分调裁审”机制改革要于法有据，不能突破法律规定底线，但改革也不能墨守成规，应适度超前，充分吸收借鉴国内外理论研究和实践探索的有益成果，对现有政策法规体系中的空白问题及规定不明确的问题予以补充、细化，力求体现前瞻性。要通过智慧法院建设，以信息化、可视化承载和反映司法供给，促进司法透明化，实现司法便民。

2.加强立法建设，再造民事诉讼程序

“程序，不是纯粹的形式，它是各种矛盾的交汇点，是国家政策的接合处，是人类思想碰撞的火花”。②［意］莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障与未来的民事诉讼》，徐昕译，法律出版社2000年版，第143页。民事诉讼整个过程的顺利推进及诉讼目的的及时实现都与程序本身的设置是否科学、合理紧密相关。当前“分调裁审”机制改革所涉及的立法领域既包括程序法，如三大诉讼法，也涉及组织法和法官法；既涉及权利、规则的公平，如平等地接受法院审判的权利，也涉及权利救济手段的健全，如诉讼权利或享有司法救济的权利。法官运用速裁机制审判的案件，在面对缠诉上访的当事人时，承担着无法可依的风险和拷问，难免缩手缩脚。因此，亟需改革完善诉讼制度，重塑诉讼格局，提升程序效能。

一是设置非诉讼程序，民诉法向前端延伸。将多元化纠纷解决机制进一步规范，上升到法律地位，纳入民事诉讼法之中，并明确非讼程序区别于诉讼程序的一般原则与制度，注重包容性、效率性和终端性，进一步促进争议实质性解决。明确调解范围、鉴定前置、分流程序、调解主体、调解期限、调解方法、调解结果利用等，使其具备程序正当性和实施强制性。中国人民大学汤维建教授提出，现代调解制度应具备几个特征：当事人的自治性和主导性，调解程序的本位性和公正性，调解主体的协同性和参与性，调解功能的复合性和前瞻性，调解过程的开放性和社会性，调解机制的一体性和协调性。还应具有克服司法困境的法律功能；通过深度参与而实现的民主功能和社会功能；通过调解实践发展法律的法制功能等崭新功能。建议尽快制定《调解法》，形成调解指导案例，对各类调解进行规范和指导。①参见孟婷婷：《构筑中国特色调解制度体系》，载《人民调解》2020年第1期。

二是设立速裁程序，发挥速裁快判功能。一项组织有序的制度，应当包含一种能有效利用诉讼资源的机制，确保所采用的程序与个案的需要相称。在民事案件立案之后，对民事案件进行合理分流，建立对应的诉讼程序，无疑可以提高诉讼效率。②参见［英］乔罗威茨：《民事诉讼程序研究》，吴泽勇译，中国政法大学出版社2008年版，第44页。当前，因无程序意义上的速裁程序，其正当性常被质疑，而小额诉讼程序亦严重依附于简易程序，除了对受案数额作出明确与实行一审终审外，其他规则均比照简易程序进行，这种制度设计很难将小额诉讼程序与简易程序区分开。故，建议将小额诉讼程序改造为速裁程序，独立于简易程序之外，与简易程序、普通程序等并列，明确其法律地位。规定简单案件范围、分流方式、速裁流程、结案方式、速裁期限等。简化送达、公告、举证、答辩、庭审、文书，减少排期等待时间，合理确定审限期，做到简单案件来之即办、办之即结、结之即了。

三是优化简易程序，扩大独任制适用范围。我国审判实务中，简易程序普通程序化和普通程序简易化的现象并存，使得如何确定简易程序的适用范围和操作规程面临着两难境地。③参见傅郁林：《繁简分流与程序保障》，载《法学研究》2003年第1期。经过诉前调解、速裁程序等分流案件后，随后还有不少案件可以通过简易程序快审消化，因此重新厘定简易程序适用范围，与速裁程序、特殊程序等科学界定、合理衔接是提高简易程序效率的首要问题。《民诉法解释》第257条规定“起诉时被下落不明的”与“当事人一方人数众多”这两种情形被排除适用简易程序，这使得简易程序适用范围“狭窄”，不符和实际需求。④参见王亚新：《司法效率与繁简分流》，载《中国审判》2010年第58期。相当数量的物业管理纠纷如供水、供电、供气等纠纷，或商品房买卖合同纠纷等也属于一方人数众多的案件，但诉讼标的不大、法律关系简单，建议通过司法解释对此应用范围予以完善。同时对需要公告送达的简单民事案件，也可以适用简易程序审理。此外，“普通程序—合议制”的“捆绑式”关系中的审判组织并不十分合理。根据合议制的法理，合议庭最大的功能在于利用集体智慧保障司法的正确性，以应付疑难复杂案件。对不属于疑难复杂的案件独任制即可满足。故普通程序亦有独任制的适用空间，其与合议制没有必要强制捆绑⑤参见潘庆林：《民事案件繁简分流制度的完善》，载《法学杂志》2019年第9期。。故建议扩大独任制适用范围，并建立独任制与合议制的转换适用机制。

3.加强机制协同改革，建立“三三制”分流机制。

（1）繁简案件“三分法”。针对案件繁简两分法使一些介入简单、复杂案件之间须适用简易程序审理的案件不好分流的问题，参考山东省高院《基层法院民商事案件办理流程（试行）》第3条的规定，将案件分为简单案件、普通案件、疑难复杂案件，笔者认为“普通案件”易混同于普通程序，故称为“一般案件”。实行简案、一般案、繁案“三分法”。对“分调裁审”平台涉及的558个案由，和影响案件难易的各类要素，重新量化、估值，确定不同的分值，完善算法，科学甄别。5分以下为简单案件，5至8分为一般案件，8分以上为复杂案件。按照“简单案件交给速裁团队，一般案件交给专业化团队，疑难复杂案件交给院庭长”的原则，实行自动分流，实现调解速裁团队简案快办、类案速裁，专业化团队一般案件快审，院庭长、资深法官繁案精审。

（2）“三纬”分流推进。繁简分流机制应当包含微观分流、中观分流、宏观分流三个纬度：微观分流即由案件到程序的分流，高密法院作出了有益的探索，取得了良好的效果。下面重点论述中观和宏观分流。

中观分流是处理方式的分流，包括多种程序衔接、多种程序协同运用。一是诉讼程序分流。建立从诉前调解、司法确认到登记立案、繁简分流、专职调解、简案快审、案件回流等环环相扣的一整套速裁流程，并发挥多层次诉讼制度体系优势。严格诉前分流与诉前调解的衔接、诉前调解与司法确认的衔接、诉前调解与督促程序的衔接、登记立案与速裁程序的衔接、登记立案与简易程序的衔接、速裁程序和简易程序与普通程序的转换。突出抓好诉前调解与督促程序的衔接。达成诉前调解协议的一方当事人反悔或不申请司法确认的、达不成诉前调解协议但已将无争议事实记载或无异议调解方案认可的一方当事人可向法院申请支付令，法院审查后依法予以支持，快速便捷低成本保护当事人合法权益。二是庭审方式繁简分流，对借款合同、民间借贷、买卖合同、机动车道路交通事故、劳动争议、婚姻纠纷、物业服务、信用卡纠纷等案件推行要素式审判；对多个当事人分别提起的民事诉讼案件或涉众型、群体性纠纷可采用示范诉讼，达到裁判标准统一，促进司法公正；对同一类型的案件、同一被告不同原告的群体性案件分流到同一团队集中审理；发挥诉前调解“四固定”①“四固定”：调解不成的，做好诉讼请求、争议焦点、证据、送达地址的固定。、庭前会议求同存异功能，由法官助理负责庭审程序性事项、组织证据交换、厘清庭审思路、确定审理重点等工作，速裁法官在同一时间段、两个以上法庭集约开庭，仅确认无争议的事实、审理争议焦点、当庭宣判，提高庭审效率；探索简化简易程序庭审方式。三是裁判文书繁简分流，明确速裁程序、简易程序等裁判文书的简化规则，制定法律文书模板，在山东省高院制定10类案件简易文书样式的基础上，尽可能多地开发文书样式，并充分利用大数据开发出法律文书模板。

宏观分流是资源配置分流，包括司法资源配置分流和社会资源配置分流。一是司法资源分流。诉到法院的案件先行诉前调解，简单案件由速裁法官速裁，一般案件由专业法官快办，疑难复杂案件由院庭长和资深法官精审，实现案件分流类别化，案件审理专业化。①参见《基层法院民商事案件办理流程（试行》第5条。二是司法辅助事务分流。将司法送达、庭审录入、卷宗装订、后勤保障等审判事务社会外包，减少审判事务存量，创造更高的司法产能。三是社会资源配置分流。加强法院设立人民调解室，充分特邀调解组合和特邀调解员的作用，扩大各类行业的“一站式调解平台”覆盖面，加强与仲裁机构、律师调解组织、法律工作者、基层法律顾问的对接，规范支持民间调解，充分发挥人民调解组织、综治组织、行政机关的作用，从源头上减少案件，解决目前以“请进来”为主、“走出去”不足的问题，最大限优化解纷社会资源。

4.加强管理考核，提升速裁团队效能。推进“分调裁审”机制改革，必须以明晰的审判组织权限和职责为基础，以科学的审判权力运行机制为保障。一是进一步厘清法官、法官助理、书记员的职责，完善责任清单。设定科学的人案配比，明确法官的办案任务和责任，配足审判辅助人员。二是实行动态管理。司法责任制改革要求法官对人、案、物全权负责，权责到位，将审判权放给法官，让其没有外在压力的审判，实现“审者有其权，判者有其责”；院庭长不能干涉法官办案，只能参与到合议庭中审理发回重审、再审和重大疑难的案件，来把控审判方向；院庭长转变管理职能，庭长由“管理”者，变为“审判”者，减少管理职责，成为审判骨干；分管院长由“分管”变为“直管”，减少管理层次，提高管理效能；院长不办案或不达办案量的，坚决出额。三是完善分类考核机制。将诉前调解工作量纳入考核，合理设定诉前调解结案、司法确认案件的权重，充分利用“分调裁平台”及全流程办案系统的考核功能，对法官、助理、书记员、调解员制定考核标准，进行严格考核，突出绩效引导，结果与报酬、绩效奖金、岗位聘用、职级晋升等有效挂钩，充分调动速裁团队的工作积极性。

5.提升现代信息技术支撑，增强改革系统集成。以“大数据、大格局、大服务”理念为指导，进一步加大信息技术的运用，在移动化、可视化、大数据分析等方面下功夫。（1）推进法院智能化审判，推行网上办案、审判活动全流程线上运行，加强对审判工作每个环节和重要流程节点的全程监督、动态跟踪、无缝管理，实现管理清单化、监督透明化。（2）严格落实审判智审系统的应用，充分发挥智能纠错、法律条文和类案推送功能，实现法律文书自动生成，减轻法官负担，提高裁判文书制作效率，统一裁判尺度，快调速裁，实现效率与公正相统一的价值追求。（3）整合“一网三平台”，打造解纷“快车道”。建议从顶层打破技术壁垒，使最高法院的“人民法院调解网”与山东高院的诉讼服务平台、分调裁平台、审判云平台，相互兼容，实现“一键跳转”，既提高工作效率，又保证信息完整、数据准确，提升现代化服务水平和服务质量。

6.突出“六个转变”，推动机制向现代化解纷方式升级换代。习近平总书记指出，“坚持把非诉纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”，周强院长提出新的“三步走”改革战略，为多元机制发展指明了方面，制定了“路线图”。一是融入“诉源治理”大格局，由“引领”向“推动、保障”转变，逐步从前台转入幕后，以特有的优势促进国家治理结构和治理能力现代化，推动立法进程。二是推进“一站式”多元解纷机制建设，诉调对接平台从单一平面的衔接功能向多元立体的服务功能转变，由司法确认转变为集诉讼服务、诉讼辅导、立案登记、诉调对接、涉诉信访于一体的综合服务平台，实现对接的规范化、系统化、常态化。三是建立诉调联动机制，从单向输出向双方互动转变，将诉调对接的触角延伸到各个领域，吸引社会调解组织入驻法院、法庭，入选特邀调解名册，承接委派、委托调解，引导其向规范化、职业化建设方向发展。四是扩大“一站式”解纷平台的覆盖面，衔接对象从重点突破向全面启动转变，加大指导人民调解的力度，鼓励支持律师调解发展，推动商业和行业调解发展，推动政府购买法律服务和调解组织适当收费相结合，促进调解市场化。五是加强组织保障，解纷人才由经验型向职业化转变，推动设立诉前化解专项资金纳入政府财政预算，保障调解员补贴，落实落地。建立调解员培训机制，规范调解员行为，提升调解能力。建立调解员退出机制，对不能胜任工作的调解员及时调出名册。六是发挥人民法院调解平台的作用，由线下调解向线上、线下结合调解转变，在线立案，在线调解，在线司法确认，在线咨询，实现“一网解纷”。

7.修改《诉讼费用交纳办法》，用好经济杠杆。诉讼费用对繁简分流具有杠杆作用，为了鼓励当事人诚信理性诉讼，有必要尽快修改《诉讼费用交纳办法》，建立多样化的民事诉讼收费制度。2000年后，我国城镇居民及农村人均可支配收入都有大幅度提高，而2007年实施的新的《诉讼费用交纳办法》却降低了收费标准，也进一步降低了诉讼门槛，虽一定程度上减轻了涉诉群众的经济负担，但另一方面由于律师收费标准相对过高，这种减负效果有限，并且由于相关规定没有对滥用诉权行为进行规制，廉价的诉讼费用使当事人忽略成本，大量无须进入司法程序解决的纠纷进入诉讼程序，浪费了国家原本紧张的司法资源，也冲击了非诉纠纷解决机制的功能发挥。因此应该适当提高诉讼费标准，然后比照诉讼案件标准减免非诉讼纠纷解决机制收费标准，区分简易程序、速裁程序等与普通程序收费标准；对于诉讼后不同流程节点撤诉或者调解的，适当按不同比例减免诉讼费；对于滥用诉权、不诚信诉讼行为，增加经济成本，对于虚假、恶意诉讼的行为，强化惩戒机制。