行政事业单位内控管理制度完善路径探析

周锴

摘 要：近年来，各行业的重要工作领域必须建立完善内控管理制度，无论是在资金分配使用方面，还是国有资产监管，抑或是公共工程建设方面，都需要分事行权，通过这种方式能够有效规避权力滥用等情况，完善内控制度，提高单位的管理水平，杜绝各类违规现象。据此，本文分析了相关问题，并结合行政事业单位管理实践提出对策建议，以供参考借鉴。

关键词：行政事业单位;内控制度;财务管理

一、行政事业单位资金活动的特点

内部控制最早应用于企业，现在行政事业单位以及一些非营利组织也将内部控制引入自身管理工作。虽然都借鉴了COSO《内部控制整合框架》，但行政事业单位的运作目标、组织结构和资金活动的特点与企业不尽相同，其内部控制必然有其自身的特点，具体表现在以下方面。

1.建立或运作目标为非营利性

行政事业单位是以服务社会、服务公众为宗旨，与国有及国有控股企业不同，对行政事业单位并没有国有资本保值增值的要求。现阶段，虽有少数事业单位仍在从事营利性活动，但数量较少，而且还在进行转制。

2.资金来源的无偿性

行政事业单位的资金主要来源于财政拨款，事业单位取得的事业收入、经营收入也是为了弥补经费不足，很多单位没有资本金的概念，不存在向投资者分配利润的问题。

3.资金运用的限定性

行政事业单位的资金全部纳入预算管理，属于政府财政资金管理范畴。按照现行的预算管理体制，预算一经批复，单位应当按照批复的预算执行，无权自行调整。

二、行政事业单位内部控制的内容

从行政事业单位的内部控制内容来看，主要以《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）为基础，对内部控制的目标进行明确，在明确目标的基础上结合实际情况进行不断优化。主要内容包括对违规现象进行预防，对舞弊现象进行防范，保证单位经济活动的合法性和合规性，确保财务信息真实有效，提升公共服务水平等等。

在对内部控制制度进行建立、实施的过程中，必须要以全面性原则为基础，不断强调适应性原则，合理运用不同的控制方法，无论是内部授权审批控制还是财产保护控制都需要包括在其中，对信息进行内部公开，不断提升会计控制水平。

三、行政事业单位加强内部控制建设的意义

1.加强内部控制是依法行政的重要举措

加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。行政事业单位直接面向公众，为居民提供公共服务，行政事业单位有效依法依规履职，是依法进行公共管理的基础，而通过内部控制进行自我约束和规范，是保障有效依法依规履职的具体路径。

2.加强内部控制是预防腐败的重要手段

行政事业单位内部控制从单位经济活动入手，将制衡机制等控制措施有效嵌入单位日常管理活动之中，实现“关口前移”，筑起“不能腐”的制度篱笆，可以有效堵塞单位经济活动中的漏洞，消除风险隐患，预防和减少腐败现象的發生。

3.加强内部控制是强化预算硬约束的必然要求

新《预算法》第十三条明确规定：经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。因此，要实现预算硬约束，必须从源头的制度建设、流程控制上入手，限制擅自调整预算以及无预算支出的行为。

四、行政事业单位内部控制建设存在的问题

1.对内部控制建设的重视程度不够

以前，行政事业单位资金来源比较单一，经费预算有限，资金去向相对固定，财务核算较为简单，对财务工作普遍重视不够，这种理念依然存在。由于不以营利为目的，行政事业单位对内部控制的需求不迫切，特别是当内部控制体系尚不完善、运行尚不顺畅时，甚至会降低工作效率。对于很多单位来讲，内部控制建设缺乏动力，完全是为了满足上级要求，为建而建，流于形式。

2.岗位分工控制不到位

实际工作中，由于行政事业单位编制受限、人员紧张，岗位安排不到位，很多单位存在一人多岗的情况，不相容岗位难以有效分离，更不要奢谈定期轮岗。部分单位没有专职的内部审计部门，仅有兼职内审员，内部审计人员由于没有足够的独立性，又缺乏必要的专业知识，无法有效、合理地评价以及反馈内部控制的执行情况。

3.内部控制制度体系不完善

经过近几年的内部控制制度建设，内部控制制度建设取得了一定的成效。但是，还存在生搬硬套上级部门或其他单位内控制度，没有针对本单位的具体情况，制度可操作性差;制度碎片化，不成体系，制度与制度间的衔接不够紧密、有空白点，或对同一事项的规定相互冲突，使执行者无所适从。

而且，与企业相比，行政事业单位缺少类似股东大会的权力机构，“三重一大”决策制度只是对领导班子集体决策进行了规定，如何对领导班子进行制约、设置权力“天花板”还需进一步完善制度。

4.内部控制信息化程度不高

行政事业单位行政管理方面信息化程度普遍不高，财务核算、资产管理、采购、办公自动化系统间数据不能共享，部分审批流程在不同系统存在重复，部分关键节点仍然依赖人工控制。

5.内控应用措施执行存在问题

对于内部控制管理制度来说，涉及具体的应用措施，只有对应用措施进行有效执行，才能真正发挥其作用。但是对于规模较小的单位来说，往往存在着内部授权不明确的情况，导致应用措施在执行过程中会受到很多阻碍。

五、行政事业单位加强内部控制建设的措施

1.提升对内部控制建设的重视程度

行政事业单位的管理者应该充分认识到，按照提升政府治理体系现代化水平的总体要求，原来的管理方式已经满足不了当前单位管理的要求。一个运作良好的内部控制体系，能够提高单位的工作效率，能够防范和化解廉政风险。将内部控制纳入管理文化建设，从要我建转变成我要建，让各部门、各层次的管理人员能够自觉参与内部控制。

2.重视内部控制建设人才的培养

在对内部控制建设人才进行培养的过程中，必须要对其专业素质进行考核。只有具备良好的专业素质，才能够让其上岗，在工作人员上岗后还需要定期进行培训，不断适应新的要求。

3.建立完善部门内部控制制度政策

以部门或一级地方政府作为一个整体，在一个总体构架下，构建统一领导、分级授权的内部控制制度体系。在流程梳理的基础上，构建符合《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求的内部控制体系。

要特别强调制度间的整体性，制度之间是分工协作的关系，不能相互冲突。要处理好上级单位制度和下级单位制度关系问题，下级单位制度是对上级单位制度的细化和补充;当上级制度适用范围涵盖下级单位，且已较为详细具有可执行性时，应允许下级单位可以直接采用，不再编制本单位相应制度。

上级主管单位应当切实负起对下级单位的监管责任，尤其是当下级单位因资源限制难以执行岗位轮换等控制措施时，更应当由上级主管单位组织实行专项审计等替代性控制措施。

4.促进内部控制信息系统的建设

利用信息化手段整合优化内部控制系统，实现计算机程序控制，有效避免人为干预。自身信息化水平不高的单位，可以将内部控制信息系统外包给第三方软件公司;自身信息化基础较好的单位，可以将多个与内部控制密切相关的管理系统、业务系统同内部控制系统进行集成，或者直接將内部控制管理功能嵌入现有系统。

无论使用哪种方式，应特别关注内控系统和其他系统之间、上下级单位系统之间数据的交互性，有条件的单位建议在系统搭建的初始阶段即确定标准数据接口，方便以后的数据共享及功能扩展。

5.加强内控方法的运用

对各业务进行标准化和流程化管理，合理设置岗位和控制节点，综合运用各种内控方法，并将内控要求嵌入内部控制信息系统，以信息化手段加强内部控制的刚性约束。应该在内部控制评价和审计中引入第三方机构，当然要注意信息安全和保密工作。

六、结语

总之，内部控制建设的路还很长，还会遇到各种各样新的问题。在内部控制体系完善过程中，增强问题意识，坚持问题导向，防范和化解风险，为建设公众满意的廉洁政府、创新政府、高效政府和服务型政府助力。

参考文献

1.刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题.会计研究，2013（01）.

2.孙楠.我国行政事业单位内部控制落地实施的几点建议.商业会计，2016（09）.

3.程志慧，许辉.探析新形势下强化行政事业单位内部控制管理.经贸实践，2018（09）.

4.毛小叶.关于行政事业单位内部控制的几个问题.中国国际财经，2017（17）.

（责任编辑：王文龙）