“两段准入”改革框架下天津属地海关功能与定位研究

张琉琼

天津商务职业学院，天津300350

一、引言

2018年3月国务院颁布《深化党和国家机构改革方案》，根据该方案，国务院正部级机构减少8个、副部级机构减少7个，至此，出入境检验检疫局正式并入海关；2018年4月，原海关商检正式合并，成立新海关，进行由上至下的机构重组；2019年3月，合并后的新海关总署在实现“五统一”（申报单证、作业系统、风险研判、指令下达、现场执法）的基础上，适时提出了《海关全面深化业务改革2020框架方案》（以下简称《方案》）；2019年 9月，海关上线 3个监察系统：“新一代风险防控系统”、“新一代查验管理系统”及“新一代通关管理系统”。在机构改革，原海关商检重组，基层合并上线新系统的背景之下，“两段准入”成为了实现关检业务全面融合、更好发挥海关口岸管理职能的重要措施。海关的这一政策不仅仅是为了服务企业、促进外贸，更为保就业稳经济提供了有力支撑。这一政策的具体实施须由口岸海关和属地海关共同完成。因此，如何在海关两段准入改革框架下使口岸海关和属地海关有效协同工作，各自发挥应有的功用，以及在两段准入改革下找准属地海关的定位，就具有十分重要的研究价值。

二、“两段准入”操作模式的国际背景

当前国际贸易架构正在重建，世界贸易规则处于不断变化中，中国海关面临新的挑战。一是美国的贸易打击使得经济环境变得复杂多变，从一定程度上增加了海关的应对成本；二是技术限制及政策等新型非关税壁垒层出不穷，阻碍了国际进出口贸易的自由发展，客观上增加了海关的协调难度；三是新冠疫情爆发以来国际形势不稳定因素增加，来自于境外的疫情威胁始终存在，给关境监察保护提出了更高要求。

在此背景下，我国海关总署力图从服务、技术、制度三方面进行改革，不断完善运行机制，着力提升国际竞争力。从“重管理轻服务”到“综合管理，强化服务”转变，并且运用多元化管理手段和大数据时代的科技创新提升海关应急处置的能力。自此，两段准入机制与该机制中属地海关的功能与定位便成了亟待研究的问题。

三、“两段准入”作业模式

如表1所示，“两步申报”“两段准入”是《海关全面深化业务改革2020框架方案》的主要内容。

表1 《海关全面深化业务改革2020框架方案》的主要内容

（一）“两步申报”操作模式

根据《方案》，为了进一步优化我国境内进出口企业的营商环境，海关总署相继颁布了“两步申报”和“两段准入”政策。可以说，两段准入是两步申报的后续叠加措施。所谓两步申报，是指在进口货物时，不需要向海关一次性递交全部（约105项）“完整申报”项目，而是分段提交，采用“两步申报”。第一步：向海关提供最少9个项目的“概要申报”信息，只需这些信息准确合法，该企业的运输工具即可批准进境。第二步：在运输工具进境后14天内补全其余项目。

作为国家加快提升通关便利化水平10项措施之一，“两步申报”简化了进口通关手续第一步的门槛，减少了企业初次申报的时间和仓储成本，同时又能提供完整的申报环节，让企业在更充裕的时间内提交货物信息。在完成上述申报的前提下，符合要求的货物就可以叠加应用“两段准入”。

（二）“两段准入”监管操作模式

与上述的“两步申报”一样，两段准入模式的精髓依然在于“分段”。第一段在于“是否允许货物入境”，第二段则是“是否允许货物进入国内市场销售或使用”。

具体监管作业方式为：以进境货物准予提离口岸海关监管作业场所（亦可称作“口岸放行”）为界，进行分段监管。

第一段监管是指海关根据货物来源地的疫情疫病风险、货物的属性（如是否为禁止进境物）等特定指标综合研判货物的风险级别，分别实施监管的过程。如入境拒止（主要用于禁止进境物，如固体废物）、口岸检查（如对肉类的检疫）等。根据第一段的监管结果，分级实施口岸放行，包括无布控放行、审单放行、附条件提离、转场检查、转目的地检查五种方式。无布控放行是指针对一些风险较低的货物，查验系统没有抽中则无条件放行；审单放行指货物完成全要素申报后，海关对企业申报的货物信息进行审核，审核合格后无需实货检查即可放行；附条件提离指因某种因素导致不能完成检查，企业可向海关出具保函对货物进行担保暂时提离口岸并等待下一步指令的放行方式；转场检查和转目的地检查指口岸对某些特别货物不具备检查条件的情况下，将货物转移至口岸海关相关查验场或转到货物目的地实施检查的放行方式。如天津静海某企业，即使在东疆海关报关，企业仍然可以选择转目的地检查，即运回静海海关辖区内的查验场进行检查，企业可以根据自身情况进行自主选择节省费用，同时也能缓解口岸压力。

第二段监管是指非高风险或风险可控的商品入境后，在其后实施的监管过程，主要完成完整申报后的单证检查及根据布控指令和监管清单作业要求实施的目的地检查。

四、“两段准入”在实际操作中的应用评估

（一）应用案例

进口大中动物检疫监管程序非常复杂，本文以进口大中动物检疫监管为例来具体说明“两段准入”在实际操作中的应用以及属地海关在“两段准入”监管中的地位功用。

天津静海某进口商拟从新西兰进口一批种牛，从天津东疆口岸入境，口岸海关风险防控部门在登临检疫之后判定该批种牛是否实施入境拒止和前置拦截，若一切合规，则会向口岸海关和卡口外场地主管海关下达相应的布控指令，口岸海关在卡口完成初步检疫检查并反馈结果后，企业可凭“转场检查”指令，在海关监督下将种牛提离至卡口外场地 （亦可理解为提离至属地海关），开展为期45天的隔离检疫。期间属地海关（亦可称作卡口外场地主管海关）根据布控指令要求，对种牛进行状态、疫病观察等检疫操作，并根据检疫结果综合研判 “该批种牛是否可以进入国内市场销售或使用”。在此案例中，可以清晰看到属地海关在“两段准入”机制下的进场时间、工作范畴以及承担的相应责任。

（二）“两段准入”监管模式的应用价值评估

“两段准入”监管作业模式于2019年11月起在天津各个属地关区实施。第一段监管和第二段监管可以按照布控指令的要求在对应的口岸海关或卡口外场地中，在属地海关的监管下完成相关监管，尽量避免海关全部监管作业均由口岸海关完成。企业可在货物提离卡口前，向进境地口岸海关申请实施目的地检查。从不到一年的实际工作来看，该监管模式提高了属地海关的业务量和业务水平，充分发挥属地海关功能，减轻了口岸海关的监管压力（具体如图1所示）。

从企业角度来讲，该项措施主要的实施对象为进口货物收货人或者代理人，符合条件的进口货物均可选择接受海关两段监管。在实地调查中，天津肉类进口业务中冻肉物流成本大、货值高，但是“两段准入”改革实施后，验放时间缩短了60%，自“两段准入”模式试运行3个月以来，企业的口岸堆存费、滞港费节省了近56万元人民币。可见，“两段准入”查验措施给企业带来了实实在在的收益。

图1 “两段准入”在实际操作中的步骤及意义图示

（三）“两段准入”监管模式与国家安全之间的关系

目前世界局势复杂多变，海关保卫国家安全的职能日益重要。2018年的国家机构改革，把原出入境检验检疫划入海关总署，总署在实现申报单证、作业系统等作业步骤“五统一”的基础上，适时提出了《方案》，并针对口岸安全管理准入的监管模式实施了必要优化，提出了“两段准入”的作业模式。一方面，海关可以在时空相对狭窄的口岸迅速完成对重大风险的精准掌控和快速处置，将核生化爆炸、毒品疫情、非法出版物、洋垃圾走私等方面的安全威胁扼杀在未入境之前，力争“御敌于国门之外”，保卫了国家安全。另一方面，可以营造更加公平便利的营商环境，大幅提升通关效能，使出口企业在时间与利润两方面均得到保障，这也切实增加了我国进出口企业的国际竞争力。

五、属地海关当前情况评估

（一）“两段准入”中属地海关的定位

《方案》对于属地海关的功能和职责进行了具体定位和明晰，即主要负责“一次申报、分步处置”中的第二步——执行“两中心”部署的指令，并承担指令后续处置。按照“两段准入”改革监管作业方式的要求，属地海关需要承担的任务还包括第一段监管中由卡口外场地主管海关实施的卡口外场地检查放行，以及第二段监管中由目的地海关实施的目的地检查放行。这样的改革使得属地海关的功能和任务更加丰富和多样，有效地缓解口岸海关工作量大、拥堵的弊病，同时也从客观上增加了工作的难度。

（二）属地型海关自身短板

1.职能单一。通关一体化改革后，属地型海关职能变得相对单一，仅有企业稽查、加工贸易以及退补税等少量工作。关检合并后，各属地海关事实上暂时承接了属于原检验检疫局的属地查验的职能，但如果关检系统彻底合并，这方面的工作也将会积压在口岸海关。如果没有两段准入改革，则海关总署持续深化全国通关一体化的改革精神将难以实现。

2.效率偏低。以天津静海管辖区内的海吉星项目为例，海吉星公司成立伊始，原计划在属地关区搭建一站式验放平台，实现海关驻场办公，企业以转关的方式将货物由口岸海关运至属地海关的海吉星园区，降低了排队验放的时间成本。但是由于监管场所后期建设效率缓慢，迟迟未能通过验收，使得该项目最终未能实现。

六、“两段准入”框架下属地海关进一步改进的建议

目前，“两段准入”尚在摸索实施阶段，作为属地海关，应当研究如何适应国际国内新形势，准确把握改革精神，找准定位，实现改革效果的最优化。基于上文中对属地海关当前情况的评估，应当从以下几个方面进行优化。

（一）“一段”环节专业化

在进境前实施的“准许入境”监管环节中，如口岸监管区不具备检查条件，如隔离检疫、冷链仓储监管等，需将货物在符合海关监管要求的运输方式下，将之提离至卡口外场地实施检查。实施检查时，要结合商品（如危险货物、冷链仓储货物等）的特点与特征进行专业化监管。例如，冷链仓储货物应在实施防疫消毒处理、确保冷链运输温度的前提下，迅速完成现场检查工作，并且要对冷链食品查验场所开展日常监管，其中包括场地设置、采样室、样品室等技术用房的常规检验与维护。

（二）“二段”环节高效化

在卡口后实施 “合格入市”监管环节中，对于非高风险商品、风险可控商品的检验检疫，使属地海关与企业市场的联系更为密切，故而应确保该项环节的高效化。比如，针对乳制品进口及红酒进口这些对储存场地有特殊要求的企业，在常规检查的基础上，还需要加强对企业自有场地情况的把握，确保货物检查的准确性和高效性。

（三）流程监管制度化

由于属地海关有与企业距离更近、与地方政府联系更紧密的天然优势，所以在具体实施监管时，应着力做到明确监管流程与职责划分，切实做好企业管理，探索完善与口岸海关的配合联动机制，做好运输途中监管，以及规范作业场所管理工作，为健全优化海关信用管理体系提供程序保障。针对部分作业地点地域分散、企业资质混杂等情况，可以充分发挥属地海关与企业联系紧密的优势，由企业主导，海关报备，在各区选取1-2处集中地点实施二段监管，集中地点的商品可以适当给予优先检查等便利措施。

（四）保障网络立体化

“两段准入”实施之后，要在新的形势下完善人力资源配比，确保人力向基层倾斜，将具有特定技能的、专业的人才放到专业的一线岗位上发挥作用。同时通过相互融合学习，使新的海关队伍能够迅速掌握“两段准入”的操作流程。

除了对于人力资源的调配管理之外，还应该注意应用新技术。海关新增的卫生检疫、动植物检疫、食品检验检疫等职能，除了卫生检疫是在口岸海关完成以外，其余都是由属地海关和口岸海关共同完成的，应该在监管中主动应用互联网技术来提高工作效率。例如针对进口种牛等大型动物的 RFID （Radio Frequency Identification）技术，就是使用“电子耳标”通过互联网建立进口动物的检验检疫监督管理，来实现全过程的监管。再如用于监测运输车辆位置及工作状态的 3S（GPS/RS/GIS）技术，可以通过数字信息技术加强口岸和属地的信息确认，防止运输途中出现监管真空。