民事执行检察监督权运行的反思与完善

汪培伟

摘 要：2012年民事诉讼法修改以来，在立法明确的时代背景下，检察机关民事执行监督制度在规范民事执行活动、维护当事人合法权益、促进司法公正等方面取得了明显成效，但尚未达到预期。当事人申请监督渠道不畅，监督案件案源不足，民事执行检察监督领域内人才培养、储备缺乏，监督质量不高等等，以上问题制约了民事执行检察工作的开展。因此，需要进一步健全民事执行检察监督常态化运行机制，从根本上解决发展瓶颈，促进民事执行检察监督工作的完善。

关键词：民事执行 检察监督 反思 路径

民事执行检察监督是指检察机关依法对人民法院执行已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动进行法律监督，主要是对民事执行活动的合法性进行监督，依法纠正民事执行违法行为。尽管民事诉讼法明确规定了人民检察院有权对民事执行活动进行法律监督，但民事执行检察监督的发展与立法目的以及新时代人民群众对民主、法治、公平、正义等更高的期待仍有较大差距，民事执行检察监督运行机制需要进一步完善。

一、民事执行检察监督工作面临的问题

（一）社会认知不够

社会知晓度不高，主要表现为公众对民事执行检察监督职能还较为陌生。目前，检察机关进行法律监督遇到的瓶颈之一是人民群众对检察机关有权对民事执行活动实行法律监督的职能还没有充分认知，也即存在一个司法救济的困境。一些当事人由于对法律了解方面的缺失，进而转向非正常途径上访信访，应当引起重视。

笔者对所在市包括市级院在内的11家检察院自修改后的民事诉讼法实施以来的民事执行检察监督办案数据进行统计分析，2013年1月1日至2019年12月31日，全市两级检察机关共受理民事执行监督案件381件，其中依当事人申请案件138件，占案件总数的36.2%。这一情况与2017年、2018年全国民事执行检察监督办案数据基本一致，即依当事人申请监督案件的数量相对较少，大量的监督案件仍是检察机关依职权启动，尤其是有相当数量的案件是通过联合案件质量评查和批量调卷审查等方式纳入依职权监督范围。总体来看，民事执行检察监督案件来源渠道不畅的问题还较为突出。

（二）监督品质不高

衡量民事执行检察监督品质的落脚点是办案的数量和质量。数量是监督案件的办理规模，它体现了对民事执行活动监督的广度，没有办案数量难以谈及质量。质量是民事执行检察监督规范运行的保障，它体现了对民事执行活动监督的深度和尺度，只有保障质量才能确保数量不会偏离正确的方向。关于民事执行检察监督案件数量，据笔者的数据调研统计，2018年1月1日至2018年12月31日，笔者所在市两级检察机关共受理民事执行监督案件116件，平均每院每年办案数量仅10.5件。而同期全市包括中级人民法院在内11家法院，新收执行案件74602件，平均每院每年办案数为6782件。通过数据对比，可以看出民事执行检察监督案件数大大低于同时期人民法院民事执行案件受理数。对于监督质效，以2016年为例，笔者所在市两级院共办理民事执行监督案件27件，向人民法院发出检察建议18件，仅3名法院审判、执行人员因执行违法违规被追究相应的法律责任，占建议总数的16.7%，其余案件多系工作性检察建议内容。经以上分析，当前民事执行检察监督工作，不仅绝对办案数量少，而且监督质量和效果尚有较大提升空间。

（三）专业能力不足

在民事检察整体业务中，相较民事生效裁判监督，民事执行监督尚为薄弱。根据笔者对所在市民事检察部门工作人员的调查，全市民事检察干警50人，其中没有任何民事工作经验的干警23人，占比达46%。即使有民事检察工作经验的，具体承办过民事执行监督案件干警也仅13人，占26%。与此相比，民事执行案件往往涉及复杂的执行程序和法律关系，由于目前尚未有统一的强制执行法，相关民事执行的法律、司法解释相对分撒凌乱，使得民事檢察人员知识结构和司法实践经验欠缺问题显得更为突出，这也直接制约了民事执行检察监督的运行和发展。

二、民事执行检察监督困境的原因

民事执行检察监督发展目前遇到的瓶颈是多种主客观因素作用的结果，但主要原因在于自法律赋予检察机关民事执行活动监督权以来一直未建立起民事执行检察监督常态化运行机制，尤其是未能有效解决畅通当事人向检察机关申请监督渠道、专业人才培养等问题。

（一）当事人的“需求”与检察机关的“服务”之间存在真空地带

一项制度中人民群众的参与程度广泛与否，直接反映了制度在实践中的生命力。一个国家制度和治理体系能否具有持续的生命力，关键取决于这一制度安排能否有效发挥人民群众的历史主体作用，民事执行检察监督制度也不例外。民事执行检察监督案件的申请人具有相对的特定性，即当事人、利害关系和案外人，只有消除其与检察机关之间“需求”和“供给”之间的真空地带和信息的不对称，才能有机会让当事人在检察环节体会到司法的获得感和认同感。

（二）在监督重点工作上不够深入

英国哲学家培根曾经说过：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”民事行政检察工作必须适应新常态，将工作重点从对事监督转变到对人监督，加大对审判人员违法行为的监督力度，推进司法不公的源头治理。 但从司法实践来看，对执行人员违法行为的监督案件数量占民事执行检察监督案件总数的比例一直较低，一定程度上说明民事执行检察监督力度与当前司法实际需求还不相适应，有待于进一步加强。

（三）人才培养和储备相对匮乏

检察机关以办案为中心，专业的办案人才是一个个案件“喂”出来的，而民事执行检察监督长期处于少案无案可“喂”的境地。此外，民事检察部门人员流动性较大，使得专业人才培养的缺乏可持续性。闻道有先后，术业有专攻，专业的人做专业的事，事业才能做强做大。因此，只有解决民事执行案件办理常态化问题，通过大量办案经验的积累，才能逐步提高民事执行检察监督干警专业化水平。

三、民事执行检察监督工作的完善

完善民事执行检察监督运行机制，既要遵循民事执行活动规律，又要考虑检察工作实践，树立统筹发展的理念，不同层级检察院侧重点应有所不同，根据当前民事诉讼程序要求，省级检察机关和市级检察机关以裁判结果监督为重点，占全国检察院总数80%的基层检察院以审判人员违法行为和民事执行活动监督为重点。因此，只有做好民事执行检察监督，才能夯实民事检察之基。

（一）民事执行检察监督工作应坚持的原则

一是依法原则。检察权威来自检察权的正确、合法行使，秉持检察权的谦抑性，方可彰显检察权威。检察官作为公共利益的代表，不同程度地介入到诉讼中。这种代表公益介入的程度，大致从刑事、行政、民事而渐弱。 因此，在对民事执行活动实行法律监督时，检察机关的适度介入应当恪守权力边界，尊重执行活动对效率价值的追求，做到位而不越位，尽职不越权，不能随意地干预、阻碍执行程序的进行。

二是依申请为主原则。尽管相关司法解释确定了民事执行检察监督的案件来源是当事人申请和依职权立案监督，但民事执行不同于刑事执行和行政执行，涉及私权的处分，依照民事诉讼的意思自治原则，当事人和案外人有权处置自己的实体权利和诉讼权利，在当事人和案外人没有提出申诉的情况下，检察机关不随意依职权介入。

三是多赢共赢原则。多赢共赢的监督理念是新时代检察工作应当秉持的基本原则之一，每条法律规则的产生都源于一种目的，如杨荣馨教授所言，民事执行检察监督制度有纠错和共进的目的，纠错是监督法院的违法执行或执行不作为行为，亦即解决执行乱。共进是通过支持与纠错，检察机关和法院取得双赢、实现共同进步。

四是重点监督原则。民事执行检察监督是对民事执行活动整个过程的全面监督，不存在监督的盲区和禁区。但全面监督并不意味着眉毛胡子一把抓没有重点的监督，尤其是在当前民事执行检察监督专业能力还尚有较大提升空间的情况下，更应该使有限的监督资源发挥最大的监督效果。因此，民事执行检察监督应当紧紧围绕社会发展实际和当前司法实践需求有选择性的开展重点监督工作。比如，针对新冠疫情带来的影响，开展涉非公企业民事执行检察监督专项活动等等。

（二）外部运行机制的完善

一方面，畅通申请监督和举报渠道。当事人向检察机关申请民事执行监督数量、比重较低，另一方面当事人、利害关系人等由于违法执行或不当执行，导致其合法权益受到侵害时，却无从向检察机关寻求司法救济。为有效解决这一矛盾，检察机关应当引导其在符合法定条件下依法向检察机关申请监督，保障当事人的司法救济权利。如研发民事检察移动APP，实现远程申请、网上受理等等，为当事人申请检察监督提供便利。探索民事执行活动检察监督环节的容错纠错机制。对民事执行活动实行法律监督是检察机关的法定职责，在履职过程中应当将执行违法作为重点监督内容，但应甄别区分违法性质。在开展民事执行检察监督过程中区分不同的违法情形，把因缺乏规明确定出现的失误和错误同明知故犯的违法行为区分开来，把法律或上级法院尚无明确限制的探索性尝试中的失误和错误同上级明令禁止后依然我行我素的違法行为区分开来，做到宽容失误者、纠正偏差者、警醒违法者。比如执行程序有瑕疵，但并未侵害当事人的合法权益，对此，一般不应当进行监督，但可以提出口头意见或提醒。但如果违反执行程序规定侵害或可能侵害当事人或案外人合法权益，则应当依法予以监督，并根据案件具体情况，决定是否建议追究执行人员的违法责任。如果执行人员故意违反规定采取或者不采取相应的执行措施，造成严重后果，或者在执行过程中存在受贿等违法犯罪行为时，应及时交由职务犯罪部门处理。

（三）内部运行机制的完善

一方面，完善民事检察人才培养机制。监督者、监督能力、监督效果三者密切相关，作为法律监督者只有具备更高的业务能力和水平才能更好地履行监督职责，取得良好的监督效果。因此，需要发现、挖掘一批法学专业知识扎实、办案能力强的专业人才，并为其提供良好的成长环境，如推动法检人员交流学习，将重点培养对象安排到法院执行部门挂职锻炼，熟悉民事执行业务、提高适用法律、化解纠纷等各方面的能力。通过发掘、培养优秀民事检察人才，逐步完善后备人才梯队建设，并保持在民事检察岗位上的相对稳定，才能推进民事检察队伍素质和监督能力整体提高。建立监督一体化联动机制。加强检察机关内部各部门之间的横向沟通协作，构建大监督格局，如其他部门在办案中发现法院民事执行活动中存在违法行为的，及时将案件线索移送民事检察部门。同时，强化上下级检察机关纵向联动，在发挥基层检察院执行监督主力军作用的同时，上级检察机关尤其是地市级检察院一方面要带头积极履行监督职能为基层检察院做好示范引领作用，同时要有效加强业务指导，帮助基层检察院排除监督障碍和阻力，从而实现民事执行检察监督一体化，更好凝聚检察监督合力。