“放管服”和“强监管”背景下县域取水许可管理工作的几点思考

何 彬，邹学钞

(1.成都市温江区水务局，成都，611130；2.四川省蒲江县水务局，四川 蒲江，611630)

1 背景情况

近年来，按照国务院“简政放权、放管结合、优化服务”工作部署，水利部门不断推动制度改革，优化政务服务，提高审批效率。取消了水资源论证报告编制单位资质证书、从业人员资格证书的硬性规定，将建设项目水资源论证报告书和取水许可进行整合，压缩审批时限，优化办理流程，推行“最多跑一次”和网上报批，获得了办事群众的认可和好评。但除审批环节外，其他方面仍有待进一步改革。

2019年是全面贯彻落实“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调的开局之年。作为“强监管”元年，长江流域开展了取水工程(设施)核查登记工作，水利部印发了《水资源管理监督检查办法(试行)》，随着“强监管”和节水型社会建设的深入推进，以及《优化营商环境条例》的发布，对取水许可管理工作提出了新的要求。

县级水行政主管部门，受审批权限的限制，其取水许可管理工作往往具有明显的基层特点，审批取水许可量小、取水户数量多、管理事务杂，但却服务绝大多数取水户，也是各项水资源管理事务的政策制定者、直接参与者和贯彻落实者，这一层级的具体工作，直接决定了宏观政策的实施效果。

2 典型县域概况

温江区为成都市市辖区，属县级行政区，2017年12月开始水资源费改税改革，2019年4月开展取水工程(设施)核查登记工作，为成都市第二批县域节水型社会达标建设区县，幅员面积277km2，2019年全区GDP达到596亿元，用水总量2.16亿m3。目前，共有长期取水户76家，含1家省水利厅批复、2家市水务局批复、73家区水务局批复，区级批复户数占比96.1%，除5家电站外，区级批复水量占比15%。6家自来水取水户批复取水量为14991万m3，占总批复取水量93.9%。除6家自来水取水户和5家电站外，剩余65家一般性生产企业取水情况统计见表1，仅有14家规模以上企业，年取水量大于5万m3的取水户有22家，取水量占比为93.8%，小于5万m3的有43家，小于0.1万m3的有4家。

表1 温江区一般性生产企业取水情况统计

3 存在的问题

当前存在的主要问题是取水许可管理模式仍然没有较大转变，没有把重心转移到强监管上，没有发挥企业主动性，没有运用好28管理定律，造成县级水行政主管部门的僵化管理，制约了企业和地方经济的发展，与“放管服”的改革要求还有距离，也不利于最严格水资源管理和节水型社会的建设。

3.1 水资源论证制度对小微企业的制约大

各省取水许可和水资源费征收管理办法均要求办理取水许可时提供水资源论证报告书或论证表，对取水规模小、环境影响小的建设项目，也需提交水资源论证表，并要求1～3名专家审查，个别地方仍采用会审的形式审查。虽然现有条例不强制要求第三方编制，但对于一般取水户，仍没有能力编制水资源论证表，需要委托第三方编制机构，且须承担审查费用，必然造成一定的经济负担。目前，县级水行政主管部门审查的建设项目，年取水量在5万m3以下的的比重很大，且多数都属于小微企业，企业盈利能力低，现有水资源论证制度对其发展制约较大。

3.2 计划用水的激励作用有限

当前计划用水采用年前制定、一年一次的方式。实行水资源税后，即使重新领取了新的取水许可证，税务部门仍不允许年中变更或变更程序相当繁琐，造成部分企业超计划加价收税，计划用水的反向制约作用明显。即使企业有扩大生产等客观因素，仍不能调整计划用水量，正向激励作用十分有限。大多数中小企业生产用水与季度订单密切相关，年前预估计划用水量的方式与其生产模式不适宜，增加了企业的经济负担。

3.3 延续取水评估流于形式

对于取水量较小的建设项目，县级水行政主管部门一般没有开展延续取水评估。多通过现场核实、近三年水量统计的方式简单处理。

3.4 存在许而不用和用而不许的情况

许多建设项目都存在取水许可量和生产规模不一致的情况，实际生产能力与水资源论证差别很大，这与企业规划投产和实际经营不一致相关，特别是工业企业，用水量根据市场行情、公司营业情况而变化，计划性不足，许而不用现象明显。相反，许多小微企业，因取水许可量小，出现超计划用水的情况十分普遍，其年度用水基本无规律，出现某一年用水量特别大的概率大，用而不许的情况较多。

3.5 管网内外的界定不具体，管网内外价格差异大

目前，没有文件对如何区别管网内外做出具体规定。实际工作中，由于水资源税实施办法的强制规定，地下水水资源税在管网内网的价差很大，往往在10倍左右，温江区以1km为管网内外界限，但仍然有许多取水户提出异议。

3.6 管网覆盖范围内不允许新增地下水的规定不合理

食品加工、酿造等对水质有特殊要求的行业，因自来水不满足其对水质的要求，管网覆盖范围内不允许新增地下水的规定，不符合企业发展要求。从节约成本的角度，个别企业会优先考虑自备水，特别是取用地下水，水资源的价值属性难以体现。

3.7 水行政主管部门事务多造成企业人力负担重

目前，除每季度水量核定、报税外，取水户还需填写用水统计表、年度用水总结等，来回跑路的次数多。除规模以上企业外，绝大多数企业基本没有专职人员，当前行政管理模式不利于企业管理，与放管服的改革要求不适应。

3.8 同行业不同企业的单位产品用水量差距大

目前，同行业不同企业的单位产品用水差距大，但都符合用水定额的要求，对于节水企业没有激励。同时也反应现行用水定额个别指标的落后。特别是经历了近几年环保督查和水资源费改税后，企业明显对水资源工作更加重视，多个工业用水定额指标下降很快。

3.9 企业节水改造的内动力小

当前主动进行节水改造的企业较少，多集中在少数用水大户。由于改造费用投资大，中小企业没有财力，也基本没有节水动力。

3.10 水资源信息化程度不高，监控用水户比例低

除年用水大户、供水企业外，一般中小企业均未安装在线水利监测设施，信息化管理程度低。

4 对策与建议

当前取水许可管理工作要积极转变工作思路，工作重心转移到事中事后的强监管上，逐步放开事前限制。对于县级基层水行政主管部门，要转变政府职能，建设服务型政府，从配置型转为引导性，从强制性变为推动性。转变过去单个取水户计划用水的定量分配模式，转变为以直接奖励的方式鼓励企业节水改造、以最优定额的制度推动企业主动节水、以水资源税的价格杠杆倒逼企业强制改革。从正向引导和反向倒逼两方面，推动取水许可管理工作，促进节约用水和最严格水资源管理。

4.1 简化水资源论证程序，推行备案制

采用28管理原则，年取水量5万m3以下的新改扩项目，均实行备案制，无需部门审查和专家签字。其他水资源论证报告的专家审查费用由财政支付，取消延续取水评估，减轻企业负担。

4.2 弱化取水许可水量的管理，强化单位产品用水管理

一般性建设项目，特别是已建项目，通过核定单位产品用水量的方式下达取水计划，对于单位产品用水量偏高的企业，鼓励开展水平衡测试，推行合同节水，提升行业用水水平。

4.3 优化计划用水管理

只要企业有依据，允许年中调整用水计划，且应简化手续。发挥税务的刚性作用，形成税收—水量—定额的三查机制，既鼓励企业增加生产，又推动单位产品水耗下降，也增加了地方税收。优化计划用水管理模式，控制整个县域的用水总量，以区域评估或园区水资源论证为基础，减少对单个建设项目的用水计划管理，加大对整个县域用水的总量计划控制，更加有利于三条红线的实施。放开单个取水户用水计划，依靠税收刚性机制，推动以单位产品用水量为基础的用水计划下达。

4.4 允许自主选择水源，制定不同水源的同价体系

从用水管理的角度，食品加工、酿造等对水质有特殊要求的行业，因自来水不满足其对水质的要求，应该允许使用地下水。从提高水资源价值的角度，应将水资源税定为和自来水基本一致的价格，即倒逼企业将这部分资源税转嫁到产品成本，推动水资源的价值效益。对取用自来水和自备水的建设项目，除中水等特殊水源外，制定相同的价格体系，既解决了水资源税中管网内外的界定问题，又提升了单位水资源的价值效益。除地下水漏斗区域等特殊情况外，放开水源开采限制，由企业自主选择。引导企业从工艺技术的层面考虑水源问题，而非成本因素。

4.5 强化事中事后的监督能力

建立区县一级的水量监控平台，由财政出资安装在线监测设备，提升信息化管理水平，强化监管能力。取消用水总结、用水统计等工作，以电子化代替纸质资料，减少企业工作量，提升政务效率和水平。经初步预算，温江区建立一套水量监控平台及76家取水户流量监控设备，花费约为100万元，约占全区2019年水资源税的4%，地方财政完全有能力负担。

4.6 推动以单位用水量为基础的自来水用水户计划用水管理

2019年，温江区通过自来水管网供应的工业用水约为自备水源的5倍，节水潜力较大。以企业产量和税额为依据，增减取水计划，以单位用水量管理倒逼企业节水。将自来水用水户纳入以单位产品用水量为基础的用水计划管理。

4.7 扩大节水激励效益

采取退税或现金奖励的方式，让企业有实实在在的效益激励。单位产品用水量下降30%以上的，且在扣除价格因素后税收增长明显的情况下，以实际节水量为基数进行奖励。对于急需推动节水型社会建设的地区，还可制定较低的奖励保准，如达到区域最优行业用水定额即可获得奖励，发挥行业标杆作用，以期获得更大的社会激励效益。

4.8 设立水资源税专项资金

水资源税的税款应纳入财政预算，建立专项资金，且不应低于一定的比例，专门用于水资源管理等相关工作，解决水行政部门与税务部门的矛盾，用以建设和维护水量监控平台及取水户监控设备，保障水资源管理工作的需要。