我国地级行政区划禁毒立法探索与实践

吴 鹏

（云南警官学院，云南 昆明 650223）

根据宪法和立法法的规定，设区的市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。自治州人大及其常委会可以行使设区市制定地方性法规的职权，经济特区所在地的市人大及其常委会根据全国人大的授权决定制定地方性法规。目前，我国地级行政区中的地方立法主体包括288个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市[1]。2019年，湖北省武汉市、四川省凉山彝族自治州、广东省珠海经济特区3个地级行政区划（以下简称“三地”）创新性地运用了设区的市地方立法权和经济特区授权立法权，及时将本地禁毒工作中遇到的难题和形成的经验通过地方立法、授权立法的形式予以破解并上升为禁毒地方性法规，对禁毒工作事项进行规范、细化，体现出鲜明的地方特色。三地的地方立法实践成为近年来我国禁毒法制建设的亮点，既支持和保障了地方禁毒工作的依法开展，又为我国禁毒法律体系的建设和完善进行了探索，并为其他地方立法提供了经验借鉴。

一、三地禁毒地方性法规概况

武汉、凉山、珠海三地的禁毒地方性法规都使用了“禁毒条例”这一名称，在立法主体、地方立法权行使、颁布时间、法规体例等方面各具特色。

（一）颁布时间及立法背景

从三地禁毒地方性法规的立法时间看（见表1），由于武汉是在之前的禁毒条例基础上进行修订，所以最先颁布，并选择了“6·26”国际禁毒日这一特殊纪念日予以实施，以扩大禁毒地方性法规的社会影响。凉山的禁毒条例从2015年就开始起草，直到2019年才颁布，且由自治州人民代表大会通过，体现了禁毒地方性法规制定的严谨和慎重态度。珠海的禁毒条例是最快完成的，当年规划当年颁布，展示了经济特区的效率和授权立法的优势。

从三地禁毒地方性法规的立法背景看，武汉作为湖北省人民政府所在地的省级行政中心，早在1997年就运用当时“较大的市地方立法权”，继沈阳、厦门之后颁布了禁毒条例。经过2002年、2010年两次修正，于2019年运用“设区的市地方立法权”修订施行。然而，沈阳和厦门的禁毒条例已于2006年和2010年废止，在此背景下，武汉对禁毒地方性法规的制定和修订，体现其紧跟社会经济发展和毒情形势变化，及时对法规做出更新调整，有效地保持了禁毒地方性法规的更新与衔接。作为目前设区的市中唯一的一部禁毒地方性法规，武汉禁毒条例坚持了“法制统一、问题导向、本地特色”的基本原则[2]，在设区市的地方性法规中颇具地方立法特色。

四川凉山地区的毒品问题由来已久。作为民族自治州，凉山既有自治条例和单行条例的立法权，也有设区的市地方性法规的立法权，拥有双重立法权。2001年凉山曾通过颁布单行条例《凉山彝族自治州施行〈四川省禁毒条例〉补充规定》全面推行“禁毒净土”计划。2019年禁毒条例的制定颁布是凉山行使了立法法2015年修正后授予的设区的市地方立法权。在我国地级行政区划的30个自治州中，云南省德宏傣族景颇族自治州是第一个出台禁毒单行条例（1990年颁布、2016年修订）的自治州。此外，云南省的西双版纳傣族自治州、大理白族自治州也颁布有单行条例性质的禁毒条例。凉山以解决凉山毒品治理中的地方性问题为出发点，“打防并举、标本兼治”，以禁毒攻坚与脱贫奔康高质量发展相结合，呈现出了鲜明的“凉山特色”[3]，是国内自治州中第一个运用设区的市地方立法权制定禁毒地方性法规的尝试，因此在自治州地方立法实践中具有一定代表性。

珠海作为经济特区，于1996年被全国人大授予经济特区立法权，而后珠海又相继获得较大的市、设区的市立法权，因此珠海同时拥有不同类型的“双重立法权”。经济特区立法权具有立足改革创新实践、需要先行先试的特点，制定权限大、无批准程序，立法在经济特区范围内实施。1994年全国人大曾授予厦门市经济特区立法权，但由于当时厦门经济特区的范围小于厦门市行政区域，因此厦门1997年颁布的禁毒条例运用的是较大市立法权，且条例现在已废止。深圳经济特区的禁毒条例目前正在立法筹备中，而海南作为唯一的省级经济特区于2019年初颁布了禁毒条例。目前，珠海经济特区范围已扩展至珠海全市，从此意义上说，珠海是我国地市级经济特区中第一个运用授权立法权颁布禁毒条例的城市，因此，珠海禁毒条例在地市级经济特区中具有一定代表性。

（二）法规体例的比较

三地禁毒地方性法规总体上参照《中华人民共和国禁毒法》的体例进行布局，除禁毒国际合作部分外，基本按禁毒法的总则、禁毒宣传教育、毒品管制、戒毒措施、法律责任、附则等章节体例进行编排（见表2）。三地地方禁毒法规体例中，武汉的禁毒条例最为详细，珠海的禁毒条例最为精短，其主要原因在于三地所在的省有无省级行政区的禁毒地方性法规。由于湖北省禁毒条例仍在立法规划（2018—2022年）中，而四川省新修订的禁毒条例已于2019年1月1日起施行，广东省新修订的禁毒条例则在2016年已颁布，故武汉的禁毒条例只能在禁毒法、戒毒条例等国家层面的上位法和本地现行禁毒条例的基础上进行详细修订，而凉山和珠海的禁毒条例则只需在四川、广东省禁毒条例的基础上结合地方实际予以补充、细化制定即可。

表1 武汉、凉山、珠海禁毒地方性法规立法时间路线表

表2 武汉、凉山、珠海禁毒条例体例对比表

二、三地禁毒地方性法规的内容

禁毒立法通过对禁毒工作的原则、各个社会主体的责任、毒品管制、戒毒措施、法律责任等方面的规定，使禁毒法律制度系统化，有助于协调各方力量以形成预防和惩治毒品违法犯罪的合力[4]。从内容上看，三地的禁毒地方性法规既是对当前当地禁毒工作的一种要求，也是对新时代预防和惩治毒品违法犯罪的一种保障。

（一）禁毒总体要求

禁毒总体要求即禁毒法律法规的总则部分，是对立法目的、毒品定义、禁毒工作机制和工作机构、工作保障、专群结合等基本内容的规定。除《武汉市禁毒条例》对毒品定义沿用了禁毒法中的概念之外，三地的禁毒条例对禁毒工作相关的几乎所有内容则均有涉足。

1.禁毒工作机制和机构

三地立法均规定了禁毒工作由政府负责、部门协同，列举了禁毒委员会和各成员所在单位的职责，明确规定禁毒委下设办公室承担地方禁毒日常工作，并要求各成员所在单位密切协调配合。武汉和凉山都明确了领导、部门、政府、社会四个方面的工作体制；在明确禁毒委重点成员单位如公安、司法行政、卫健、民政、人社、教育行政、市场监管、部分群团组织等责任分工和职责基础上，武汉还规定应急管理部门负责非药品类易制毒化学品的安全监督管理等工作，凉山则规定财政部门负责保障禁毒工作的经费。

2.禁毒工作保障和考核

长期以来，我国的禁毒工作保障主要依赖于禁毒法规定的“纳入国民经济和社会发展规划”“列入财政预算”这两项宏观措施上，而在实践中，则缺乏可操作性强的微观措施。为解决该问题，三地纷纷明确了禁毒保障的责任和制度，以及纳入考核的具体措施，从根本上确保禁毒工作的落实。如武汉将禁毒工作纳入精神文明建设、平安城市建设和社会治安综合治理考核；凉山将禁毒工作纳入政府目标绩效考核，同时对禁毒专业队伍建设、禁毒技术设备、经费和基础设施建设保障予以加强，并建立了职业保护制度；珠海则规定了各级政府和街道办负责的一系列具体内容。

3.禁毒社会参与

禁毒工作离不开社会各界的广泛参与。三地在上位法鼓励社会力量参与禁毒工作、禁毒社会捐赠、禁毒科研、举报毒品违法犯罪、禁毒志愿工作等相关规定下，对相关工作的参与方式、捐赠管理、举报奖励等内容做了具体设计。例如，在社会力量参与方面，武汉鼓励通过捐赠、设立帮扶项目等方式参与；凉山和珠海则鼓励和支持通过捐赠资金、设立帮扶项目、创办服务机构、提供服务等方式参与。在捐赠管理方面，武汉授权禁毒基金会、凉山授权禁毒协会为捐赠接受组织，规定捐赠专款专用，专门用于禁毒工作。凉山还要求社会捐赠的资金和物资要公开接受社会监督，并将资金和物资的使用情况向捐赠人进行反馈。在禁毒科研方面，武汉和珠海都立法加强禁毒人才培养，鼓励运用互联网、大数据等现代技术手段开展禁毒工作。

作为运用社会工作专业机制解决吸毒人员问题的新兴的社会工作领域，禁毒社会工作在我国始于21世纪初期[5]。三地根据国家禁毒社会工作相关政策规定、地方实际及成熟经验，对禁毒社工发展和建设予以细化和完善，采取了鼓励支持、公开招聘、购买服务、队伍建设、社工保障等举措发展禁毒社工。如武汉对禁毒社工队伍的组建、管理、教育培训、职责、薪酬保障、工伤保险待遇等做出了详细规定；凉山建立政府购买禁毒社会服务工作机制推动禁毒社工队伍建设；珠海则鼓励和支持社工组织参与禁毒社会服务和公益活动。

（二）禁毒宣传教育

三地均规定政府应当建立禁毒宣传教育工作体系，建设禁毒教育基地，均通过立法构建起当地的学校、家庭、社会“三位一体”的禁毒宣传教育大格局。

1.学校责任

在三地立法中，均规定教育行政部门应将毒品预防教育纳入教学和考试内容，各级各类学校应当开展毒品预防教育，应积极落实教学计划，在课时、课程内容方面有所体现，使得毒品预防教育的学校责任得到巩固和加强。例如，三地立法要求学校设立毒品危害和禁毒预防教育场所，对各级学校毒品预防教育课程的课时做出了具体的下限量化规定。在地方试点方面，武汉规定了各类学校要组织学生参观禁毒教育基地；凉山建立州、县（市）两级毒品预防教育师资库，组织开展毒品预防教育师资轮训，对涉毒家庭未成年学生实行寄宿制教育；珠海也对课时做出了下限规定。

2.家庭责任

三地均对毒品预防教育中的家庭责任做出了补充规定，即在禁毒法要求父母或者其他监护人对未成年人进行毒品危害教育的基础上，紧跟当前国内外药物滥用问题发生发展形势，增加了进行药物滥用危害教育。此外，凉山对因不满十六周岁不予刑事处罚的涉毒未成年人的家庭管教责任、携带婴幼儿从事涉毒违法犯罪活动的嫌疑人被采取强制措施后婴幼儿的接回、监护和安置等问题做出了明确规定，弥补了禁毒法律法规的空白。珠海规定了家庭成员有吸毒的，其他家庭成员有自行或配合教育的责任，制止、帮助戒毒的责任。

3.社会责任

毒品来源于社会，最终也危害社会，社会因此理应成为毒品预防教育的重要阵地。三地均对机关事业单位以及其他组织、信息服务单位、公共场所、营业和经营场所规定了开展禁毒宣传教育、播放禁毒公益广告和节目、设立禁毒警示标志、落实禁毒防范措施的义务性规定。例如，武汉规定公共图书馆、阅览室要配备禁毒知识读物和音像资料，各级党校、行政学院等干部培训机构要将禁毒教育纳入教学内容；凉山规定要编撰符合地方实际的彝汉、藏汉等“双语”毒品预防教育资料；珠海和凉山都规定，携带物品和帮助他人携带物品的相关注意事项应在公共场所显要位置或者公告栏告知。

分析：从问题中可知，英文字母可以重复，有种选择，数字为不重复10选4的排列，根据分步计数原理所有共有种.

针对农村禁毒这一薄弱环节，武汉和凉山都予以了重点关注，鼓励倡导在村规民约中约定禁毒内容。武汉对加强乡村禁毒文化建设、推进农村禁毒宣传教育全覆盖提出要求；凉山要求在持续开展无毒创建活动的同时，推广“村（居）委会+协会+家支（族）”等具有地方民族特色的禁毒模式。

（三）毒品管制

针对当前出现的毒品违法犯罪新现象，三地从毒品原植物、易制毒物品、寄递涉毒、毒驾、其他易涉毒行业等方面的管理入手，在地方毒品管制的堵源截流上发挥了重要作用。

1.毒品原植物管理

三地都对毒品原植物管理进行了补充规定。如珠海规定了政府及其公安、农业农村、林业等部门查禁毒品原植物的职责；武汉和凉山规定了禁止在销售食品中添加罂粟壳（籽、苗）等毒品原植物。

2.易制毒物品管制

三地都对麻醉药品、精神药品、易制毒化学品等易制毒物品制定了既严格又细致的管制手段，如制定了内部管理制度、邮寄发现报告制度等。在武汉的地方立法中，规定由公安机关负责对易制毒化学品的运输进行管理；对于一类易制毒化学品、醋酸酐和苯乙酸以及麻精药品，相关单位要安装与公安机关联网的视频监控设施和报警装置；易制毒化学品出入库实行登记制度，相关信息在规定时限内要录入公安机关的监管系统；建立了收缴查获的易制毒化学品回收利用销毁制度。凉山通过立法建立了信息化管理、分类管理、审核审批和流失追溯制度。珠海则立法规定相关单位及人员按季度报告数量和流向的管理制度。

另外，在药品经营单位的禁毒管理方面，武汉和凉山取得了一定突破。如武汉立法规定，含麻黄素等特殊药品复方制剂实名登记、一个月内三次以上购买报告、停止销售并报告制度。凉山立法规定，出售易制毒药品时必须登记相关信息并保存两年以上。武汉和凉山对药品经营单位的管理措施可谓地方立法创新之举，也是将近年来破获制毒案件中经验总结的成果。

3.寄递涉毒管理

针对当前利用邮政、快递、物流等寄递行业进行毒品违法犯罪的严重情况，三地对于寄递行业涉毒管理都采取了可操作性强的措施，如要求严格执行寄递实名登记和收寄验视制度，建立信息保存和发现报告等管理制度。武汉和凉山规定，寄递相关信息要求保存至少一年。凉山和珠海还要求对寄递行业员工进行禁毒培训，有利于提高从业人员辨识发现毒品能力，使得寄递行业涉毒管理进一步落到实处。

4.毒驾管理

近年来，关于毒驾入刑的话题一直议论不断，加强对毒驾的预防和管理已迫在眉睫。对此，三地的禁毒条例均有规定，如立法禁止吸食、注射毒品后驾驶交通运输工具，并规定了交通运输经营单位对其驾驶员进行管理、停驾及报告制度。武汉和珠海对毒驾的人员范围和情形做出规定，要求交通运输经营单位建立吸毒检测、体检等筛查机制。珠海规定涉毒人员不得申领相关驾驶证照，凉山则规定对查获的毒驾人员注销相关驾驶证照。这些针对毒驾的管理措施从立法角度看是具有一定前瞻性的，也是符合当前客观实际需求的。

5.其他易涉毒行业管理

在三地的禁毒条例中，还涉及各地易涉毒行业和场所的管理规定。武汉和凉山均对网络涉毒信息管理做出规定，如武汉要求不得使用网络传播涉毒违法有害信息。凉山针对汽车租赁、二手车交易行业规定了采取安装车辆卫星定位系统、登记承租人和买卖双方人员信息、报告并协助配合调查取证、按时办理转移登记手续等措施。同时，凉山还对通信、娱乐场所、房屋租赁、物业服务、金融机构、住宿等行业和场所的涉毒管理进行了规定，如要求查验客户身份、管理监测报告、禁止从业、巡查报告、如实登记个人信息等。

（四）戒毒管理

三地立法重视科学戒毒，加强社区戒毒和社区康复工作，设置戒毒康复场所和病残人员戒毒区域，对戒毒人员分级分类管控，推行戒毒药物维持治疗以提高戒毒率。同时，加大保护吸毒、戒毒人员个人信息和戒毒人员合法权利保障力度，拓宽渠道服务保障戒毒康复人员的各项合法权益。

1.自愿戒毒

本着教育、感化、挽救原则，三地大力提倡自愿戒毒，鼓励吸毒人员自行到相关机构接受戒毒治疗。武汉对无能力支付戒毒医疗费用的家庭困难吸毒人员提供戒毒治疗救助，并鼓励吸毒人员通过医疗约束性戒毒治疗戒除毒瘾，这是一项地方立法中的创新性规定，是将武汉市在全国首创医疗约束性戒毒模式经验上升为法律规范的探索。凉山规定自愿戒毒人员可以自愿与戒毒康复场所签订协议进行戒毒康复、生活和劳动，经申请参加戒毒药物维持治疗所需的费用，采取自费、激励补偿和政府扶持等途径解决。珠海规定自愿戒毒人员可自愿选择条件更完善的定点社区进行戒毒、康复。

2.社区戒毒和社区康复

三地立法均设立了社区戒毒康复工作机构，设置专门场所、配备专职工作人员。在此方面，凉山的做法包括：规定戒毒康复场所要设立专门的戒毒医疗机构，配备医疗工作人员，戒毒医疗机构可以为吸毒成瘾人员提供医学评估和医学干预；政府为戒毒康复场所提供专项经费予以支持；建立社区戒毒康复人员后续跟踪管控机制。武汉和珠海将吸毒人员纳入网格化社会服务管理体系，规定了拒绝接受社区康复和严重违反社区康复协议的具体情形和法律后果。

3.强制隔离戒毒

强制隔离戒毒（以下简称“强戒”）作为行政强制措施，是对吸毒成瘾人员的戒毒和教育挽救措施。三地禁毒条例对强戒的一些程序性规定进行了明确。如武汉首先规定强戒场所应当在强戒人员解除强戒七日前，告知解除强戒决定机关，并通知其家属等按期将其领回，这比《戒毒条例》中规定的时限（三日）提前了四天。武汉还规定强戒场所应当自强戒人员出所之日起三日内，向其居住地或者户籍所在地的街道办事处、乡（镇）政府移交有关法律文书和诊断评估结果等材料，并明确了移交材料的时限。针对病残强戒毒人员，武汉立法规定设置专门区域收治并提供治疗，对于患有肺结核、艾滋病等严重传染病以及严重精神障碍的强戒人员应设置专门场所。凉山规定了强戒时间连续计算和期满后继续执行的情形。珠海规定被强戒三次以上的，公安和司法行政机关强戒场所执行期限合并不得少于18个月，并对境外涉毒人员期满出所、因病所外就医提前通知原办案单位接回处理等事项做出了规定。

4.戒毒人员权利保障

三地不仅注重对戒毒康复工作的管理，还注重戒毒人员的合法权利保障。如武汉立法规定，政府应当建立戒毒就业帮扶场所，鼓励和支持社会力量依法开办公益性就业帮扶场所对戒毒人员进行职业培训。凉山立法规定对不再纳入动态管控的吸毒人员，由乡镇政府或街办定期随访、帮扶，吸毒人员戒毒期间纳入相应的医疗保障和社会救助体系，并对社区戒毒康复人员中的未成年人档案予以封存。珠海立法规定戒毒人员参加生产劳动的，依照规定支付劳动报酬，支持戒毒康复人员自谋职业、自主创业，对为戒毒康复人员提供就业岗位的企事业单位按规定给予税费减免、信贷支持、社会保险补贴、公益性岗位补贴等就业扶持。

（五）法律责任

禁毒工作紧跟国家反腐和纪检监察工作大局，三地专门针对国家公职人员在禁毒工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的违法犯罪行为进行了重申。同时，也对社会机关单位予以立法规制，如武汉和珠海针对交通运输经营单位发现毒驾而不停驾不报告情形设定了法律责任，武汉是直接罚款，珠海则分警告和罚款。可以说，武汉的禁毒法律责任更严更细，对经营单位、营业场所、邮寄企业、易制毒化学品相关企业、药品零售企业未设立禁毒警示标志、未签订禁毒责任书、未及时报告、未执行规定等行为均会予以处罚，处罚措施包括警告、责令改正、罚款、责令停业整顿等。这些法律责任的设定，能够更好地保障地方各项禁毒工作的顺利开展。

三、三地禁毒地方性法规对我国禁毒立法工作的启示

全国统一的禁毒立法只能对普遍性问题作出原则性规定，不可能涵盖各地区的特殊情况，针对社会出现的新情况也难以及时做出回应，此时需要地方禁毒立法予以补充和完善[6]。三地禁毒条例的制定颁布，是对我国地级行政区划运用地方立法权和授权立法权结合本地实际制定（修订）禁毒地方性法规起到了良好的带头作用，也是对省级行政区划禁毒地方性法规制定或修订的积极探索，更是对禁毒法修改的有力推动。地方禁毒立法为我国禁毒法律体系的发展完善做出了贡献，其立法经验具有借鉴和参考价值。

（一）通过立法将禁毒难点治理中的经验做法予以固化

禁毒工作中的部分难点问题之所以久攻不下，关键在于缺乏法律依据。立法的滞后导致很多禁毒问题受制于无法可依、有法无罚局面而不能从根本上解决，影响到禁毒工作的实效。根据此问题，地方禁毒法规应以国家禁毒法律法规为依据，既要与上位法保持一致，又要在具体问题上考虑各地毒品治理现状，因地制宜[7]。比如，禁毒委员会成员单位的分工配合、禁毒经费的管理和使用、毒驾治理、寄递涉毒管理、易制毒化学品的流失追溯和回收销毁、易制毒药品销售登记、禁止食品饮料添加毒品原植物、政府招聘或购买禁毒社会服务、毒品预防教育责任等皆为当前我国禁毒工作中遇到的难点问题，具有一定普遍性。三地的禁毒条例对此都及时予以调研总结，提出对策并将其上升、固化为地方性法规。

虽然三地的禁毒条例对我国禁毒法律法规的修改和完善做了地方性的探索，但这毕竟是个别地方的尝试。禁毒工作中普遍问题的解决，最终还是需要在我国禁毒法修改中予以关注和解决，从顶层设计层面解决困扰基层执法的禁毒难题，助力新时代禁毒工作的顺利开展。

（二）地方立法兼顾禁毒工作效率和公民权利保护

在宪法“国家尊重和保障人权”的精神下，禁毒立法既要保证禁毒工作的顺利开展，也要充分保障相对人的合法权利。为此，禁毒立法应当注重对权力的规范设计，既要赋权也要监督。例如，凉山禁毒条例规定公安机关可以设置毒品查缉点开展毒品和易制毒化学品检查，但也规定公安机关应当文明、规范执法，提高检查效率，该条例规定较好地结合了“既要解决实际问题，又要保障人权”这两点法治要求。在三地的禁毒条例中，类似的法律条文及制度设计贯穿于整个地方立法实践中，如强调对个人信息的保护、对国家机关及工作人员的监督等。将禁毒权力关进制度的笼子里，体现了禁毒地方性立法追寻良法善治的努力，因为依法禁毒是禁毒治理体系和治理能力现代化目标实现的有效途径。

（三）地级行政区划制定禁毒地方性法规可大有作为

由于我国经济社会发展不平衡，各地的禁毒形势也不尽相同。为执行禁毒法律、行政法规的规定，地级行政区划在同上位法不抵触的原则下，根据本地实际情况，将禁毒工作纳入城乡建设与管理事项予以立法是一种大胆尝试，是地级行政区划制定禁毒地方性法规的有益探索，有效补充、完善了我国的禁毒法律体系，及时解决了本地禁毒工作中出现的一些问题。这种地方立法的示范性效应，无疑将对其他地方产生积极影响，同时也为我国禁毒法律法规的修缮提供了借鉴和动力。根据毒品形势变化、禁毒工作需要、地方实际情况，地级行政区划制定禁毒地方性法规可大显身手、大有作为。