非警务警情的影响及分流对策

张志辉，赖满强

（东莞市公安局指挥中心，广东 东莞 523008）

“110”始建于20世纪50年代，前身叫匪警电话，专门接受刑事案件报警；1986年1月10日，广州市公安局率先在全国建立“110”报警台；1991年,漳州市“110”率先提出“有困难找警察”，初衷是为了更好地为人民服务，1996年，漳州提出“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”，即“四有四必”[1]。1999年，全国公安推广“有困难找警察”，学习福建“110”风采，从此，“有困难找警察”深入民心，人民群众有事情就拨打“110”求助。随着社会发展、时代进步，人民群众的法治观念越来越强，各类诉求越来越多，公安机关已经无法满足社会上各类“困难”需求，甚至有些人把“110”当成了解决一切困难的万能钥匙，导致非警务警情的大量增加，公安机关疲于应对。公安机关在很多方面不具备相应职权，解决不了问题，势必会大大地损害政府和公安的公信力。结果，警察经常忙得焦头烂额，却得不到社会应有的认可。2016年，公安部在湖南岳阳召开全国公安工作会议，明确“110”报警受理的的“七件事”，为基层公安减负，全国各地开始进行非警务警情分流的对策研究和实施。

一、非警务警情现状

（一）非警务警情占比情况

2018年，消防进行体制改革，并退出公安并入应急管理部，公安机关接处警实行“110”“122”双台合一。从广东省公安厅数据获悉，2019年广东省共接警情3 265.60万，日均8.95万，其中占比最大的是无效警情23.28%，其次是交通警情22.76%，求助咨询占比19.06%，警情处理占比18.16%①数据来源于广东省公安厅《关于2019年全省警情数据及勤务管理系统应用情况的通报》。。非警务警情高达50%以上，非警务警情占比高。具体数据如下页图1所示。

2019年，广东省东莞市共接警情367.83万条，日均1万余条，其中占比最大的是无效警情27.97%，其次是交通警情27.36%，求助咨询占比18.27%，警情处理占比9.04%，非警务警情同样高达50%以上②数据来源于《东莞市2019年警情动态》。。具体数据如下页图2所示。

图1 广东省2019年警情分类统计占比

图2 东莞市2019年警情分类统计占比

2018年，湖北公安机关“110”报警服务台共接听非警务警情579.3万起，占总警情的70.1%。其中，黄石市一男子一年内报假警28次，另一醉酒男子一晚上拨打“110”电话200多次，严重干扰“110”运作①央广网：湖北110去年接非警务类警情579万起34名恶意拨打者被处理，http://www.cnr.cn/hubei/yaowen/20190110/t20190110_524476546.shtml，访问日期：2020年3月20日。。2018年1月至4月，辽宁本溪市“110”指挥中心共接报警53 433起，其中有效警情16 093起，无效警情37 340起，无效警情占比高达69.88%，接近70%②本溪晚报：110无效警情占比近七成，请别给“生命线”添堵，http://www.ibenxi.com/articles/news/shxw/201805/00037537.html，访问日期：2020年3月21日。。国外的非警务警情占比也较大。据纽约市的调查,警察工作时间的22%是搜集情报，36%是提供社会服务，30%是维持秩序，只有10%是直接对付犯罪；芝加哥市的调查结论，警察工作有83%与犯罪没有直接关系,而是在尽社会职能③搜狐网：西方警察职能改革的主要内容：向服务型转化，https://www.sohu.com/a/75543869_162758，访问日期：2020年3月21日。。

（二）非警务警情表现形式

非警务警情是指在法律层面与公安机关职责、权限不相适应，但是实际接处警中仍然存在，并且由公安机关进行先期处理的警情[2]。当前，公安机关接收了大量的非警务警情，从事了大量非警务活动，浪费了大量警力，带来了很大的负面影响。很多非警务警情被群众认为应由公安民警去做，但很多情况下，公安机关却处理不了，形成了不作为的社会共识，恶化警民关系，给公安民警造成包袱重、压力大的恶性循环。

公安机关在日常工作中承担的非警务警情有以下三大特点：第一，与民生息息相关，如商议纠纷、劳动争议、噪音扰民、环境污染、占道经营、家庭邻里纠纷等。第二，管辖权在公安机关职权范围之外，如劳资纠纷应由劳动部门进行处理，消费纠纷由工商部门来解决，噪音属于城管部门管辖，环境污染应该由自然资源部门管辖[3]。第三，无效报警或骚扰电话多，“110”受理的报警中，无效报警或骚扰电话大大超过了有效接警量，严重影响“110”报警服务工作的正常开展。

非警务警情大致分为以下几大类[4]：一是纠纷类，包括商业纠纷、劳动纠纷、家庭邻里纠纷等。二是咨询类，咨询社保、公积金、税务等和群众切身利益相关的民生问题。三是求助类，多数是非紧急的个人求助，如寻找猫狗、开锁求助、ATM机吞卡、移车求助等。四是无效报警，一些无声电话、重复报警、精神病患者的骚扰等，严重侵占报警流量，占用警务资源。五是谎报警情，出于好奇或者虚荣心，或者对社会不满报复性地拨打“110”。

二、非警务警情的影响

非警务警情会弱化公安本职工作，使群众安全感下降。公安机关的本职工作是预防和打击违法犯罪，维护社会公共安全，随着非警务警情增多，需要花费很大一部分的人力、精力、物力，民警很多时候疲于应对一些琐碎的非警务警情，势必会弱化本职工作，给违法犯罪分子有喘息之机[5]。2016年11月，公安部在湖南省岳阳市召开全国公安机关工作会议，指出“110”是“人民的110”，是极为宝贵的公共安全资源，各级公安机关要进一步规范“110”接处警和基层警务活动，有效提升公安机关社会治理能力和为民服务、打击违法犯罪的水平。

非警务警情会使工作量增大，导致警务人员疲惫不堪。在我国，警民占比小，国外警民比一般是45:10 000，而我国的警民人口比一般是15:10 000左右，东莞是12.5:10 000，略低于全国平均水平[6]。我国警务人员紧张，非警务警情量大，必然会消耗巨大的警务资源，严重影响警务人员的身心健康。我国警务人员实行24小时值班制度，值班、加班、备勤都成为常态，不少警务人员积劳成疾倒在工作岗位上。东莞市公安局厚街分局三屯派出所王锦坤，2020年3月28日，因工作劳累突发疾病，牺牲在工作岗位上①东莞市公安局：清明祭英烈，缅怀寄哀思。（微信公众号）。

非警务警情容易激化警民矛盾，使群众满意度下降。非警务活动的增多，需要警察超越警察的权限进行处置，不该警察管的警察管了。有时警察到了现场，但没有处置权，没法处理，群众不满意，认为警察不作为。现在自媒体发达，涉警事件往往被断章取义，非警务警情增多不利于维护和谐的警民关系。

三、非警务警情的分流对策

非警务警情分流是基层派出所减负降压的重要举措之一，警情有效分流能降低警务人员压力，提高警务资源的有效利用，让“110”从非警务警情中解放出来，真正服务于人民。如图3所示，警情分流贯穿于整个接处警过程。

图3 警情分流过程及措施示意图

（一）前端导流，加强宣传

加大宣传，让群众知道什么事情可以拨打“110”，什么事情不属于“110”的管辖，乱拨打“110”是要负法律责任的，转变群众“有困难找警察”的观念[9]。一是通过电视、广播、网络（如微信公众号、微博、抖音、快手等）、报刊、杂志等进行宣传。二是在公安机关的宣传栏进行宣传，在滚动屏进行滚动宣传，制作标语、横幅，印制宣传单、卡片。三是利用“110”宣传日深入社区、街道、企业、学校、家庭进行宣传。利用交通安全、禁毒、防电信诈骗等其他主题宣传附带宣传非警务警情分流。宣传要达到一定的效果，要让老百姓知道遇到难事应该找哪个部门。

（二）过程引流，加强部门对接

无缝对接，加强相关部门的信息融合、数据对接。首先，加强公安机关和电信管理部门的对接，做到信息畅通、流转顺畅、对接无缝。在技术上，对一些虚拟的、骚扰的电话、信息，经过研判分析后进行技术处理，控制此类电话流入接警台。例如，2019年广州市接到135××××××007的报警电话高达19 281次，这种情况就需采取措施，将该号码列入黑名单。其次，加强相关部门的无缝对接，进行一键流转，实行三方通话，把非紧急的非警务警情直接流转。如辽宁鞍山市将公安“110”和“8890”民生问题的大数据平台进行融合，实现信息共享②鞍山公安：“110”指挥调度平台、“8890”民生问题大数据平台“双零”融合正式启动。（微信公众号）；广东也推行了“110”和法律咨询热线“12348”对接、“110”和“114”对接。最后，加强公安内部自身建设，制定标准、规范的接处警流程，并加强对接警员的业务培训，提高业务素质水平[10]。接警员需做到业务熟练、精准分流，能够在电话里解答的就避免出警处置，能够电话指引的就正确指引分流。比如，消费类投诉咨询可以拨打“12315”，劳动争议拨打“12333”，城管拨打“12319”。

（三）动态分流，加强社会联勤联动

建立社会联勤联动机制，提升联动效能。公安机关执行的是24小时的应急值班制度，对群众的急、难、危、重、险，人民警察义不容辞，但是很多的急、难、危、重、险不属于公安业务范围，人民警察可以先行处置，后续事情还需其他部门及时跟进处理，故需要相关部门建立联勤联动机制。现在很多地方成立综治部门、人民调解室来处理群众纠纷，这些单位都是8小时工作制，但是群众的事情没有上班和下班之分，没有节假日之分。因此，政府职能部门需要提升服务能力来适应新时代的发展，与群众密切相关的部门应和公安机关进行联勤联动。例如，上海市蒙山派出所推行“8+3”工作机制，每个居民小区成立由居委会干部、物业保安、志愿者等人组成的应急队伍，在8小时外，延长3小时处理邻里纠纷、回应群众求助等[11]；上海“110”、市民热线“12345”和司法局研究建立非警务分流对接机制，司法局共有8 000名专业调解员，在工作日2小时内进行调解，非工作时间及时与调解人联系另行约定调解时间，大大减轻了公安机关的调解压力①警民直通车上海：110的正确打开方式。（微信公众号）；辽宁朝阳市整合市应急指挥中心、市公安局指挥中心、市社会综治中心成立了市社会治理应急联动指挥中心，整合全市37个职能部门，通过“常驻”“临驻”“季节性入驻”方式进驻市应急指挥中心，搭建全市各类案事件和一般突发事件的应急联动指挥平台，从接警到处置全过程，做到精准分配、分级响应、应急处置，真正做到非警务警情的分流②中国警察网：37个政府职能部门进驻110指挥中心 分流非警务报警，http://www.cpd.com.cn/n26328205/n26328833/c40246490/content.html，访问日期：2020年3月25日。。

（四）加大打击力度，净化社会风气

对于恶意拨打、骚扰“110”的行为要坚决进行打击、依法处置，绝不姑息[12]。一是出于好奇或无聊拨打“110”的，对于此情况可以先进行教育，告知不能乱拨打“110”占用警务资源，如果屡教不改，依法处置。二是醉酒状态下无意识反复拨打“110”的，需先找出醉酒人员，要求家属朋友严加看管，酒醒后再依法处置。三是精神异常者，要找到其监护人，要求监护人严加看管。四是出于对社会或他人不满的，恶意拨打“110”，严重侵占警务资源，必须坚决打击。这些行为必须严厉惩处。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款：扰乱机关、团体、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成运作损失的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款，如恶意滋扰“110”报警电话或者报假警，情节严重或者造成严重损失和影响，应以扰乱公共秩序行为处理。如2019年6月29日，黑龙江泰来县公安局第一派出所接到王某报警，称有人杀人了，经调查，并无此事，后查询该号码，此人先后拨打“110”谎报警情40多次，严重干扰公安机关工作，故有关部门对王某处行政拘留十日并罚款五百元③泰来公安：泰来县公安局严厉惩处扰乱110报警秩序违法行为。（微信公众号）。

（五）立足于顶层设计，建立“111”城市应急联动平台

构建党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法制保障的社会治理体系，建立“111”城市应急联动平台，提升政府服务能力[13]。城市应急联动管理平台采用“一网、一库、一图”的设计思路，利用互联网、云计算、大数据等提供技术保障，进行综合分析研判，实现对突发事件动态、舆情动态、应急响应、资源调度、监测预警等的可视化展示，提供统一的综合运行状态视图。

1.利用“111”城市应急联动平台纵览全市政务

成立市应急管理委员会，由市委统一领导，市政府是最高行政领导机构，由市政府建立“111”城市应急联动总台，可以由应急管理部门或者公安部门牵头，也可以重新组建牵头部门。整合“110”“119”“120”“12345”服务台，构建“111”综合平台，并进行升级、扩能、扩容，在流转时间、处置速度上实现质的飞跃。“111”采用三个重复的数字“1”，简洁、好记，方便拨打，在紧急情况或报警人慌张情况下，能够准确拨打。此外，现在“111”号码未曾被使用，不存在占用的情况，也不需要进行调整、清理。群众可以直接拨打“111”，也可以拨打“110”“119”“120”等分台电话，都是无缝连接。非“110”“119”“120”电话可以直接流转到“111”综合平台，进行分类处置，总台也可以回拨、回访报警人，信息对接顺畅（如图4所示）。

图4 “111”应急总台构建示意图

2.系统整合数据，精准高效分流

“111”城市应急联动平台要利用政务网，打通各部门信息壁垒，进行数据优化服务，构建数据有序交换、深度融合、按需服务、良性循环的集约化应急数据生态圈。由市政府牵头，把所有市直职能部门编排进“111”总台，并按照各自职能完善工作流程和处置事项，完善信息对接和互通。各职能部门建立垂直的分级管理，做上下级分工明确、指令清晰，所有部门都服从“111”总台的指挥。横向到边，所有政府职能部门都纳入其中，纵向到底，每个职能部门做到上下级指令畅通[14]。通信方面要完善总体布局和信息分配，建立整个市级通信网，包括横向部门之间和纵向上下级之间。凡是在本市内拨打“111”，全部接入“111”总台，然后总台根据群众报警信息进行分类分流和分级响应，原来的“110”“119”“120”专线不变。总台需要对接线员进行培训，提升接警质量，做到有效分流、精准分流。

3.快速反应，分级处置

应急指挥体系管理和预案结构化，通过对各级各类应急预案进行数字化管理，智能关联相关应急处置人员，建立警情统一指挥、快速反应、分级处置机制。应急指挥人员专业通讯群组，快速查询、一键通讯，快速组织和调动各方力量，实现扁平化指挥调度。应急平台要根据不同警情进行分级处置，如公安、消防、医疗、供水、供电等需要在规定时间到达现场，应设为一级响应。其他的可根据紧急程度，设为二级响应、三级响应。此外，总台下可设各应急分队（如图5所示），各分队根据自己的职能要求，编制各自的应急处置流程和应对措施。

图5 应急分队的组建示意图

4.多维度保障，保证战斗力

建立城市“111”应急总台，需要制度保障、科技支撑，需要在人力、物力、财力上给予保障[16]。一是保障硬件和软件设施的建设，提供信息技术的支撑，保证所有部门的信息能融合、互通，做好“110”“119”“120”“12345”等平台应急组件的储备。二是人员的保障，要组建应急队伍，目前“110”“119”“120”的应急队伍已经组建，综合应急分队需要重新组建，是在各职能部门抽调人员，还是重新招聘人员，需要制定相关的方案。此外，还要完善相关制度，对新组建队伍进行培训考核，保证队伍的执行力和行动力。三是资金保障，不管是人员工资、软件和硬件采购，技术服务等都需要资金支持。四是应急物资的保障，各应急分队需要进行物资储备，以应对突发事件，如公安机关需要储备枪支弹药、警械、车辆等；消防需要储备氧气瓶、水车、阻燃服等；医院需要储备氧气、血液、药品等。

5.优化监督机制，巩固成效

建立监督机制，有效地规范各职能部门的所作所为。建立完善奖惩机制，激励上进，鞭挞不足。如利用警情回访，检验民警的工作成效，对于做得好的给予表扬、表彰，做得不够的，继续努力。开展“双提升”专项工作，真正做到公安工作服务于民。

就社会治理而言，分流警情不是目的，而是要推动政府各部门各归其位、各担其责，最终实现社会善治。公安机关只是政府众多职能部门之一，一直在践行“为人民服务”的宗旨，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导精神，贯彻“对党忠诚、服务人员、执法公正、纪律严明”总方针，努力为和谐社会的建设贡献力量。