产业扶贫财政金融支持模式与政策建议——以河南省实践经验为分析对象

李昱姣,葛 聪,刘逍翰

〔1.郑州工商学院,河南 郑州 451400〕〔2.中信银行 郑州分行，河南 郑州 450018〕

产业扶贫，一方面是解决成片贫困的根本途径，另一方面从全面建成小康社会、乡村振兴战略角度来看，也具有重大而长远的意义。扶贫离不开资金扶持，产业扶贫更需要大量的资金注入。近几年，全国各地都创新了一系列财政金融支持政策与模式，具有一定的经验价值。但理论界对各种创新模式的分析较少。本文以河南省实践探索为例，总结经验，分析问题，以期进一步完善产业扶贫中财政金融支持政策与模式，进而实现农村贫困地区持续稳定脱贫。

一、产业扶贫财政金融支持模式及绩效分析

产业扶贫开发中任何产业项目都需要资金投入，没有投资就没有现代农业，没有现代农业就谈不上持久性的根本脱贫，正如美国学者舒尔茨在谈论改造传统农业时所说：“从根本上说，这种改造取决于对农业的投资”[1]。2017年2月21日，习近平总书记在中央政治局集体学习会议上总结脱贫攻坚经验时指出：“脱贫攻坚工作，加强领导是根本，把握精准是要义，增加投入是保障，各方参与是合力，群众参与是基础”。诚如是，没有领导就没有启动主体，没有投资就没有资金保障，可以说资金投入在产业扶贫中起着保障作用。那么，依靠谁来投资？显然，传统农业属性的农户在现代化过程中是落后的，是相对贫困者，面对现代农业所需要的大量投资，他们已经没有足够的能力来完成从传统农业向现代农业转变，于是，必须有外部力量介入。而外部力量包括政府力量和社会力量两部分。既然是市场经济体制下的投资，那就必然会重视投资效益，因此，不论投资主体是政府还是生产主体，必须防范投资的市场风险和道德风险。如何探索一条成功的财政金融扶贫模式？十八大以来，根据中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地)县抓落实的扶贫工作机制，负责抓落实的县乡基层政府以及金融企业各有关基层分支机构等，就成为“摸着石头过河”的制度创新主体，他们在如何落实党中央一系列扶贫攻坚战略目标方面做出了难能可贵的实践探索。

(一)“户贷户用”模式及其绩效分析

“户贷户用”模式是2014年国家推出的一项财政金融扶贫举措。2014年国务院扶贫办、财政部、人民银行、银监会、保监会联合下发了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》(国开办发〔2014〕78号)。其政策要点是重点支持建档立卡贫困户发展扶贫特色产业，增加收入。对符合贷款条件的建档立卡贫困户，政府通过金融机构提供5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息贷款。 该政策在2015年1月之后的金融扶贫实践中逐渐形成了三种衍生模式。

1.户贷户用自我发展模式。户贷户用就是建档立卡贫困农户利用小额扶贫贷款发展家庭种植业和养殖业以增加农业收入。这是小额扶贫贷款的初衷。这个关系简单的模式在河南各地都有实施。该模式的扶持对象主要是针对已经具有种植业或养殖业基础和技术能力但由于资金限制的农户，采取这种户贷户用自我发展模式，能起到投资少见效快的作用。

例如，河南卢氏县杜关镇南盘村的贫困户荆建峰，原来家境非常贫困，县领导在对口帮扶中了解到他家的实际状况，鼓励其申请了小额信贷资金，通过这笔贷款，他尝试发展小规模的养殖种植业，养了5头牛，种植了2亩核桃、4亩连翘，同时，还成为一名生态护林员，“户贷户用”模式帮助他成功脱贫。[2]

全省各地均有这样的案例，尤其是在西部丘陵山区，适合发展传统小规模家庭养殖和种植，并能够就近解决市场销路问题。但是，这种户贷户用自我发展模式只属于传统个体家庭小规模经营方式，没有现代科学技术元素的加入，不具有专业化规模化的现代农业特质，只是规模上的相对扩大，其本质决定这只能短时效、低层次增加收入。

这种户贷户用自我发展模式的短时效、低层次、个别性特质，决定其在产业扶贫中不可能普遍推广应用，所以在河南省中部和东部地区，几乎均遭遇难以推开的困局。究其原因主要有以下几个方面：第一，贫困农户没有现代科学生产知识，也同时存在着巨大的自然灾害风险和市场风险。第二，外出务工收入大大高于家庭小规模种养殖收入。在今天的河南中部和东部地区，传统农业效益相对低下，大多具有完全劳动能力的青壮年都会外出务工或当地务工，而留守农村的老弱病残又不能独立发展家庭种植业和养殖业。第三，由于存在着巨大的自然风险和市场风险，金融机构在贷款时也往往采取消极谨慎的态度。

例如河南省商丘市虞城县稍岗镇后吴村，2017年5月第6次精准识别的结果是：有贫困户30户51名贫困人口。在这其中，有13户是五保户，有9户低保户，低保户是缺失劳动能力的病残家庭，这22户都不符合小额扶贫贷款条件，因此，从2017年至2019年之间，后吴村没有一户贫困农户可利用小额金融扶贫贷款。再如兰考县某村在扶贫攻坚中，村两委盖起了十几个蔬菜大棚，鼓励贫困户无偿使用，结果是无人响应。这就表明户贷户用模式只是简单增量家庭生产规模而不能实现向现代农业转变，在实现脱贫目标上只能成为辅助和补充手段。

2.户贷户用合作发展模式。即贷款贫困户加入或抱团成立特色种养业、手工业专业合作社，合作社提供产前培训、产中指导、产后销售等一条龙服务，统一采购原材料，统一标准生产加工，统一销售，具有规模化专业化商品生产属性。这是河南省扶贫攻坚以来一种较为普遍的有效扶贫模式。

这种合作发展模式之所以成为一种有效扶贫模式，其内在逻辑是可发挥抱团取暖、规模扶贫、提升质量等多重作用。第一，把贫困农户组织到合作社中，统一技术指导，统一产品销售，解决了单个农户无法对接市场问题；第二，合作修建基础设施，购买必要的现代机器设备，提升生产技术和生产质量；第三，这种金融扶贫模式，借款主体虽然还是个体农户，但农户加入合作组织，提高了抵御市场风险的能力，也降低了金融机构的贷款风险。另外，在初级产品生产环节，对技术要求较低，投资数量较少，采取这种户贷户用合作发展模式较好地满足了客观实际需要。

例如河南宜阳县高村乡丰涧村就是通过户贷户用合作发展模式成功实现脱贫的典型案例。丰涧村是国家级贫困村，浅山丘陵地形，干旱少雨。全村人口368户1449人，其中建档立卡贫困户132户406人。2015年开始，人民银行郑州中心支行作为扶贫对口单位，连续选派三任驻村扶贫第一书记，并给予资金支持。在发展特色产业方面，驻村第一书记利用省派第一书记专项扶贫资金，启动了果蔬大棚建设，组织建立了草莓专业种植合作社，还亲自到外地学习草莓种植技术，咨询专家，然后指导专业合作社的种植。大棚由种植专业合作社统一管理。该项目将建档立卡贫困户49户161人全部纳入帮扶增收计划，贫困农户的5万元小额扶贫贷款，也作为合作社的入股资金，不能参加劳动的贫困人口，享受分红收益。一个大棚种一季草莓能收入5000元，到2018年底，121户389人已通过宜阳县的脱贫验收。[3]

3.户贷户用合伙发展模式。即贫困户与能人大户、致富带头人等新型农业经营主体开展代种代养、订单生产等合伙生产经营，以带动贫困户共同发展。例如河南汤阴县韩庄镇西冢上村村民王秀菊贷款2万元购买了450棵海棠苗木，全部交给带贫企业代种代管，平常闲暇时又可以到带贫企业打工，学习苗木种植技术，一天能挣60块钱，到了年底，还能拿到2000元分红款。除了王秀菊一家外，在汤阴县韩庄镇315户建档立卡贫困户中，已有96户贫困户获得扶贫小额贷款共计168万元，户贷率达30.47%。获得小额扶贫贷款的农户都由政府出面协商，挂靠当地专业生产大户或规模生产的农业企业等新型农业经营主体，由其带动农户脱贫。[4]

这种合伙发展模式是一种“以强带弱式”的扶贫，不否认其在带动贫困农户脱贫中起到一定作用，但更是一种合作共赢的市场经济行为。相比较地方政府主导建立的合作经济组织，在扶贫行为的目的、动机乃至效力上都还是有着本质的区别，因此，这种合伙发展模式，也只能作为扶贫模式的辅助和补充，起不到主体作用，而且，若要发挥长效机制，还需要政府长期的介入和推动。

(二)“4+”模式及其绩效分析

所谓“4+”模式，就是由政府、企业、金融机构、贫困户四方参与的联动扶贫模式。“4+”模式的本质特征就是把农户绑在当地较强的农业产业主体(公司)身上由其带动脱贫。其具体运行机制是由政府出面引进、协调本地企业，让企业承诺吸纳有劳动能力和半劳动能力的建档立卡贫困户来企业就业，再由政府财政扶贫资金为金融机构提供贷款风险担保，让金融机构以每五万元安排一位贫困户农民到企业就业为条件，贷款一定数额给企业，这样，既满足了企业运转的资金需求，也规避了金融机构的贷款风险，又实现了贫困农户收入的增加，可谓收到了“一箭三雕”之效。当然，这种模式如果出现资金使用监督不严、企业挪作他用的情况，可能会带来金融风险，对此稍后在存在问题中再做论述。基于农民缺乏技术、孤立封闭以及缺乏抵御各种风险能力的实际，河南省多个地方都创新并复制了这种财政金融支持模式。

其中绩效最好的当属内乡县。作为秦巴片区的特困县内乡，素有“七山一水二分田”之称。全县88个贫困村、15998贫困户、贫困群众44142人，贫困人口遍布16个乡镇、283个村。自2016年初以来，内乡县委县政府创新实施了“党委政府+龙头企业+金融机构+贫困户”的“4+”扶贫模式，真正实现贫困户、金融机构、龙头企业、政府等多方共赢的局面。其具体方法就是，政府协调牧原集团在内乡的企业，利用国家对每一贫困户5万元的小额扶贫贷款政策，获得国家开发银行河南省分行、农信社、邮储银行等金融部门的贷款支持，然后牧原集团带头建立“聚爱养殖合作社”，集中贫困户的小额贷款建设现代化养猪场，牧原集团再利用自己的技术、设备、人才、管理等优势租赁猪舍养猪，合同确保每户贫困户获得每年3200元的分红，且收益期为10年，到期后由牧原集团还本付息并收购猪舍。此外，有正常劳动力的贫困户还可以到养殖产业链企业就业，获得每年5万元左右的工资收入，即使非完全劳动力，也可在企业设置的公益岗位上就业，每年获得2万元左右的收入。[5]由于依托现代企业，解决了资金、技术、市场等一系列问题，本案的扶贫力度和稳定持续力度都比较大。但是，这样的模式需要当地拥有或者引入现代化大企业，而且还必须有强大的政府力量介入并努力推动。

图1 “4+”模式运行机制示意图

(三)“县级统贷”模式及其绩效分析

“县级统贷”是国家开发银行河南省分行在扶贫攻坚战中探索的一个金融支持模式。其模式流程是：由县级政府根据实际制定地区基础建设、特色产业发展、民生事业改善等项目开发可行性规划，建立县级统贷平台，负责贷款项目筛选和初步审核，然后提交金融机构申请“打包”贷款，接受申请的金融机构对所报项目进行逐一审查、核准之后，双方签订战略合作协议，金融机构向县级政府发放贷款，县级统贷平台监督贷款主体日常经营中的资金使用等方面的工作。

县级统贷模式是政府和金融机构的战略性双向合作，而不是金融机构和企业、农户的直接合作。该模式积极的一面是降低了金融机构的交易成本，解决了国开行自身机构网点和人员不足的问题，同时，政府能够整合较大规模的资金量，进行整体性、综合性项目开发，进而有力推进农业现代化。例如2017年3月国家开发银行河南省分行与内黄县人民政府举行了“县域统贷模式支持产业精准扶贫战略合作协议”签约仪式，一期授信10亿元将用于产业精准扶贫工作。此后，双方将在新能源、新材料、大健康、现代农业及城乡一体化建设等领域，开展更为广泛的合作。

再如固始县处在大别山区，多项特色农业产业需要投资开发，国开行河南分行先后向固始县发放1亿元产业扶贫资金，涵盖林果种植、传统茶业种植及加工、牲畜养殖等多项特色产业项目，尤其是著名的固始鸡产业规模得到扩大，产品销往武汉等各大城市，惠及19个乡镇2000户贫困户6415人。[6]但不利的一面则是增大了金融机构的贷款风险。因为金融机构委托政府承担了金融监督职责，这就需要建立政府领导人的前后责任连带机制，依法保证政府借款的安全运行。

图2 “县级统贷”模式示意图

二、产业扶贫财政金融支持政策与模式存在的问题

考察以上主要财政金融支持模式的探索实践，不难看出在政策和模式上都存在扶贫资金量不足、长效机制保证不足、市场风险诱发金融风险等问题。

(一)资金投入不足

产业扶贫是扶贫攻坚的根本任务，产业扶贫需要大量的资金投入来组织现代生产要素，而从目前各地探索的“户贷户用”“4+”“县级统贷”等模式来看，都普遍存在资金不足的情况。2014年国家出台的小额扶贫贷款政策规定，对符合贷款条件的建档立卡贫困户提供5万元以下、期限3年以内的信用贷款，但在实际落实中，一些地方并没有足额发放5万元的小额扶贫贷款。例如南阳镇平县金融机构贷给贫困农户每户只有3万元，采取企业帮扶的“4+模式”，把贷款给企业，由企业每年支付给贫困户3000元的收入补贴。而一个多口之家的贫困户需要子女教育、买药看病等多项支出，3000元恐怕只能是杯水车薪。

扶贫再贷款发放数量偏少，期限偏短。按规定，扶贫再贷款优先支持建档立卡贫困户和带动贫困户就业的企业、农村合作社。但扶贫再贷款的数额依旧是3-5万元的小额信贷，这小额信贷对于增量家庭养殖、种植规模，能够满足资金需要，但对于合作社来说，要实现产销一体化，并运用现代科学技术，必然显得资金投入不足。例如合作脱贫的宜阳丰涧村，继任驻村书记为了稳定农户脱贫，又筹资100万元建立了杂粮初级加工包装车间，把农产品直接销售到城市市场，而这100万元的资金中小额信贷筹资只有35万元。再就是小额扶贫再贷款还款期限较短。目前,扶贫再贷款期限分为3个月、6个月和12个月三个档次，单笔扶贫再贷款展期次数累计不得超过4次,每次展期的期限不得超过借款合同期限，这对于从事种养殖业的农户、农业公司与合作社而言，也难以满足资金需要。

(二)长效机制保障不足

其表现一是对于基础性和整体性的现代农业基础建设投入还相当不足。2014年5月1日开始实施的5万元以下的小额扶贫贷款、2016年实施的扶贫再贷款都起到了精准扶贫作用，但对于整体性、综合性的农业基础建设和注入现代生产要素的一二三产业融合发展，还缺乏长效机制，有治标不治本的短期效能之嫌。例如河南省镇平县一些乡镇政府，为了如期脱贫，引入一些劳动密集型的工业加工企业，设置加工车间，让贫困农户就地务工，增加收入，但是，这种产业没有依托地方特有资源，不具特色产业性质；因此，一旦企业经营出现市场风险，贫困农户增加收入也就成一时之功。其表现二是依靠外部力量介入建立的专业生产合作社没有本土合作资源条件。如上所述，河南宜阳县高村乡丰涧村的果蔬种植合作社，是在省派第一书记组织下建立的，至今已经过三任驻村第一书记接力工作，但是，如何保持长效发展机制？合作社的组织人才、管理人才资源是一个有待解决的关键问题。

(三)金融机构面临市场风险

扶贫攻坚作为一项党和国家的重大战略任务，给地方政府带来巨大的行政压力，迫使地方政府下决心整合金融机构和企业力量，创新“4+ ”产业扶贫模式。金融机构发放扶贫贷款虽以政府贴息和存入风险补偿金为条件，但扶贫贷款数额数倍于政府准备的风险补偿金，一旦企业改变融资投向，将会出现较大规模的市场风险，政府就会陷入金融债务危机之中。

三、产业扶贫中的财政金融政策与建议

基于以上产业扶贫中财政金融支持上存在的实际问题，本文建议从以下方面完善财政金融政策。

(一)增强资金支持力度，满足产业扶贫的资金需求

解决农民贫困问题，必须从根本上解决农业落后问题，建立一二三产业融合发展的现代农业生产体系。但农业产业化(现代化)则需要农业基础设施、生产组织、新型经营主体的全面建设；需要投入现代科技手段，而这些建设，无不需要足够的财政资金支持。农业经济发展普遍规律表明，农业和工业相比，具有很强的异质性，在现代市场经济社会中，是一个“利润幅度较小”、社会资本逃离、“市场失灵”的部门，但农业又担负着供应国民食物的重要任务，是国家经济发展安全的重要战略组成部分，具有十分重要的“外部效应”，因此，就“必须依靠政府的财政来进行资本的第二次分配。”[7]放眼已经实现农业现代化的东、西方发达国家，无不采取对农业的“慷慨”扶持政策。二战之后，日本在推进农业现代化过程中，对农户个人最高贷款额是0.8亿日元，合485万人民币；组织法人最高可贷款2亿日元，合1200万人民币，而且贷款利息很低，年利率在0.55%-1.4%之间。[8]农业本身就是一个低收益的产业，尤其是针对贫困户的贷款，更应注重扶持的公益性；因此，建议在以后的产业扶贫中，政府必须随着国家财力的增长不断加强政策性资金支持，加大财政支持力度，要以充足的财政资金保障无息和低息贷款；而且，还要根据需要延长扶贫贷款期限，不做刚性时间规定。

(二)区别并发挥政策性金融机构和商业性金融机构在产业扶贫中的不同职能和积极性

农业的低收益决定了商业金融机构回避农业的理性选择。自十八大以后扶贫攻坚以来，党和国家采取了调动一切社会资源合力攻坚的方针，各地政府以国家专项扶贫资金作为风险补偿金，以此撬动商业金融机构的数倍贷款，但相对于贷款数额，风险补偿金的数额是远远不够的，风险是存在的，对此，国家有关部门也认识到，开出的“处方”是不能很好解决问题的“应景”之作。银监发[2017]42号《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》指出：“科学合理确定风险补偿金放大贷款倍数，明确政府与银行业金融机构风险分担比例，对确已发生的贷款损失，要按规定及时启动风险补偿机制，按约定比例分担损失。”这就意味着商业金融机构要承担一定比例的扶贫贷款风险。如果按照市场机制，商业银行是不会承担扶贫任务的，但面对政治压力性的扶贫攻坚，置身于基层的商业金融机构就难以推辞，可谓是“冒着风险硬着头皮往前冲”。既然是政治任务，那商业银行担当的风险就有“捆绑”之嫌。为了规避风险，有的地方引入“熔断”机制，规定凡行政村贷款不良率超过5%，全县所有金融机构停止对该村授信和贷款发放；若一个乡镇30%的村被熔断，全县所有金融机构都停止对该乡镇授信和贷款发放。如果从防范金融风险出发无可厚非，但如果从扶贫角度出发，还要看不良贷款产生的原因，如果是市场风险而非道德风险导致，如此“熔断”机制则与扶贫目标背道而驰。因此，笔者认为，既然产业扶贫贷款具有“公共”建设的政治意义，那就应该把扶贫性质的第一产业开发任务交给政策性银行来承担，商业银行可以利用基础性组织资源参与到扶贫资金融通中来，但不应承担较多的市场风险。另外，对于从事农产品深加工的企业，因为已经属于第二产业，产品有较高的附加值，政府以及金融机构应给予适度降息扶持。

(三)制定财政金融投资政策，建立产业扶贫的长效机制

如前所述，解决农民贫困问题就必须解决农业落后问题，而要解决农业落后就不能仅靠5万元以下(实际落实中多是3万元)的小额扶贫贷款，也不能依靠某一企业在村庄设置加工车间吸纳贫困户就近就业；因一旦出现市场风险，企业撤出加工车间，扶贫就成一时之功。因此，要彻底消除农村贫困，就必须从推进农业现代化的宏观整体角度，制定不同类别、不同层次的农业产业财政金融支持政策：一是对现代农业基础建设实施公共财政投资，诸如铺设道路、架设通信设施、兴修灌溉工程等等；二是对产业项目基础建设投资，诸如开辟茶园、建立现代化种植场和养殖场等，因为是初级产品的生产，而且事关国民食品安全和健康，应采取无息贷款予以支持；三是对农产品深加工业项目的投资，因为这类产品具有较高的工业附加值，而且能够远销大城市乃至国际市场，故可以采取低息扶持政策。

总之，消除贫困、全面建成小康社会是党和国家的一项重大政治任务。在消除贫困过程中，党和政府必须起着领导和主导作用。在上述所有的财政金融支持政策和模式中，每一种模式都离不开政府的主导、支持和协调。产业扶贫是从根本上解决农业落后、农民贫困问题的重要途径，解决农业落后问题的实质就是实现农业现代化，而要实现农业现代化，就需要利用现代农业经营主体——合作社和公司来带动农户，再加上必要、合理的财政金融支持。在金融支持模式中，政府应着力推动建立农民专业合作社，应重点推广政府+金融机构+公司+合作社(农户)的“4+”模式，从而实现产业化基础上的稳定脱贫。