西方高等教育质量保障思想探析

杨尊伟

（济南大学 高等教育研究院，山东 济南250022）

20世纪80年代以来，高等教育系统的外部环境和内部管理都发生了重要变化，特别是随着高等教育全球化、市场化和大众化的快速发展，高等教育质量保障问题越来越重要，其体系也更为复杂多样。西方发达国家高等教育质量保障机制得以建立，如英国和其他联邦共和国的外部检查制度、美国的认证制度和欧洲的政府管理控制。20世纪90年代是高等教育质量保障方式变革的时代，这主要源于实用主义和理想主义两个方面的原因。高等教育质量保障机制得到实践发展的同时，也成为西方学者理论探讨的重要问题，本文主要从西方学者关于高等教育质量保障的内涵、目的和方式的论述，梳理西方高等教育质量保障思想，以期为我国构建高等教育质量保障体系提供理论参考。

一、高等教育质量保障体系建立的现实基础

从世界范围来看，高等教育质量保障（Quality Assurance）体系的建立有三个不同但相互联系的基础。第一，一些欧洲国家在政府督导职能的促使下，高等教育机构建立了学术审核制度。如英国在20世纪80年代末，大学副校长和校长委员会成立了学术审核组进行机构评估，后来被高等教育质量委员会代替，1997年，英国成立了质量保障署。荷兰政府同意大学协会建立和执行独立的国家学科评估体制。第二，美国高等教育认证模式被一些国家采用，如韩国和菲律宾等亚洲国家最早试验了认证模式，其认证由机构团体组织或者由政府主导，有些体系对机构的特殊群体负责，有的则关注整个高等教育系统。同时，由于质量保障的国际重视，通过增加质量改进为认证的重要功能来改革美国认证制度。第三，20世纪80年代到90年代，一些国家开始尝试评估、问责和管理的新形式，强调学生评教、质量框架、常规的项目评估、绩效拨款、同行评审和校园战略规划管理的联系。美国大学和州政府在质量保障体系发展中起到了关键的作用，以上要素被整合进新的全面的国家质量保障框架中。高等教育质量保障运动引入了更系统和更严谨的方法以评估和保证课程和毕业生的质量，这些方法更加强调定期的内部评价和结果报告，更加严格地衡量学术标准和学术产出，更重视收集利益相关者的意见，做出更坚定的承诺以使评价结果更广泛地获取。利益相关者不仅包括学生和家长，还包括雇主、专业协会、校友和公众等。高等教育质量保障体系呈现多样化，如一些国家高等教育的外部评估是志愿的，由高等教育机构成立的协会进行评估；而另一些国家高等教育评估或审核是由政府机构强制性的。

二、高等教育质量保障的基本内涵

高等教育质量保障具有丰富的内涵，学者们从不同角度进行了界定，如斯瓦茨（Schwarz）等认为质量保障有五个方面的涵义：第一，评审计划包括关于高等教育机构、学位类型和课程项目的所有制度化的系统评价程序，这一计划最终能形成正规的简易评价，促使各高等教育机构、学位类型和课程有正规的评审程序。第二，对高等教育机构、学位类型、课程项目的许可，包括给予其“在系统中存在的权利”或给予拒绝“在系统中存在的权利”。许可可以由一个或几个机构给出，且在更好机构层面上由一个或几个机构合法化。第三，正规评审计划外的评审，这种类型的质量保障涵盖了未在系统评审计划内的所有关于高等教育机构、学位类型和课程项目的评审。第四，评估计划包括了所有制度化和系统化的测量、分析活动，以及关于机构、学位类型和课程项目在更高机构层面的开发活动。第五，其他评估计划包括对那些未达到评估计划标准的质量的评价、测量，例如以机构为基础的评估。［1］106质量保障经常被描述为一个技术问题，如李·哈维（Lee Harvey）认为质量保障是建立在控制（Control）、问责（Accountability）和改进（Improvement）三个基本原则之上：控制意味着高等教育机构不仅控制资源的消费情况，还应该合理利用现有资源提高质量；问责需要满足政治家、外部团体和投资家的偏好；改进是质量保障的最广泛传播的一个目的，它使高等教育机构获得必要的投入、改良过程和提高产出的标准以满足设定的目标。［2］

一般来说，质量保障包括内部质量保障和外部质量保障。伊恩·卡瓦斯（El-Khawas）认为，外部质量保障是一个广义的概念，包括高等教育机构外部的各种机构或个人提供的系列的质量评估，目的是实现问责。政府部门经常依据高等教育机构的外部质量保障系统而采取决定，同时为了向公众证明高等教育机构的目标能够实现，外部质量保障系统是非常必要的，因为高等教育机构承担着支持者、政府和社会所赋予的责任，诚实和负责地使用资源，满足法律期待。［3］内部质量保障的目的是促进机构发展和内部问责，包括聚焦质量保障和机构发展的所有活动，主要关注学术问题和收集学术欺诈的证据，强调高等院校使命完成、活动效率和质量保障方法的信息。彼得·奥克布科拉（Peter Okebukola）和居马·萨巴尼（Juma Shabani）认为高等教育质量保障系统主要强调投入、过程和产出等维度，投入因素包括学生、教师、教辅人员、管理人员、课程、设备设施、经费、教学材料以及其他资源等；过程因素包括教与学的互动、内部效率、科研、学生服务、评估过程和管理工作、社会参与等；产出因素包括毕业生质量、负责任的公民、经济和社会发展、产出新知识以及教育体系的外部效能。［4］189

另外，依据目标和背景，高等教育质量保障体系可以分为质量的4个“A”和质量的4个“E”，其中质量的“4A”是指质量保障（Assurance）、质量问责（Accountability）、质量审核（Audit）和质量评估（Assessment），这就是质量控制；质量的“4E”包括高等院校教职员的自主权（Liberty）、热情（Enthusiasm）、专业（Specialty）和卓越（Excellence），这些是质量提升的品质。

三、高等教育质量保障的主要目的

（一）质量保障的问责和质量改进目的

不同的高等教育质量保障方式反映不同的目的，一般来说，质量保障服务于问责和质量改进两个主要目的。高等教育质量保障和问责制度发展的原因主要有以下五个方面：第一，高等教育质量保障体系是精英型高等教育向大众型高等教育转变的结果，导致学生入学数量的增长和政府财政负担的增加。这强化了政府对成本效益的兴趣，保证所分配的资金能够得到良好的利用，大量的入学人数带来了学术标准是否能够维持，特别是在学生入学快速增长的时代。第二，随着公司治理模式的出现，很多国家的大学获得自主权以自主决策，但是，政府已经建立了新的质量保障和问责措施。第三，质量保障的发展是现代经济社会中政府职能演进的后果，在新公共部门管理中，实施新自由主义政策及其财政和管理技术，强调效率、利用竞争和市场机制，政府对高等教育的兴趣日益增加。第四，随着对信息和通讯技术高度依赖的知识经济活动的增加，加上国际贸易竞争的加剧，大量的年轻人需要具有较高的资格以适应劳动力市场的要求，这迫使高等院校培养具备适当的知识和技能的毕业生。质量保障就成为一个重要的机制，以保证毕业生接受相关的高质量的教育以满足雇主的要求。第五，随着高等教育国际化、学生和专业劳动力的流动日益增强，质量保障也日益重要。国际化不仅强调为国际学生提供更多的课程而且导致高等教育系统的趋同性，专业团体已经成功设定了专业认可的国家标准，促进外国毕业生的就业。

理查德·刘易斯（Richard Lewis）认为问责和质量提升是高等教育质量保障的两个主要目的：问责关注院校或项目是否能表明其按照或高于基本标准运行，以证实其有权接受公共资金或其他权利；而质量提升则是关注质量持续改进的过程。他指出这两种不同目的的质量保障模式可以从强硬（Hard）或者柔和（Soft）的标准区分不同维度的差异（见表1）。

表1 强硬与柔和的质量保障模式的差异

（二）外部质量监控的目的

质量监控作为高等教育质量保障的一种重要方式，其目的呈现多样化，如李·哈维（Lee Harvey）和贝瑞特·艾斯克林（Berit Askling）指出外部质量监控的目的包括问责（Accountability）、控制（Control）、遵从（Compliance）和改进（Improvement）等多个方面。［5］

第一，问责。问责是引入质量评价的主要依据，对于传统上大学自治和基于市场的国家，问责的要求越来越强烈；而对高等教育受管控的国家来说，问责是自主权增强的代价。问责的第二个方面是关于学生的，质量评价的目的是保证学生接受可比较的服务，如教学质量、学习设施、学习支持、生活支持和机会平等。评价用于监测学生是否获得他们所期望或国家最低要求的服务水平。第三个问责的目的是公开关于机构和项目质量的公共信息。这是资助者提供资助分配决策的依据，也是学生入学和毕业生招聘的选择依据。但是，很少证据表明学生或雇主使用质量检测评价产生的信息。

第二，控制。质量的控制功能有两个要素，一是政府用多种方法控制高等教育系统的愿望，如通过财政控制限制不受控制的增长、使用质量监控的结果鼓励或限制高等教育扩张。二是更普遍的对高等教育地位的控制，外部评价保证高等教育的原则和实践不被侵蚀或藐视，防止大学教育和研究的内在质量的破坏。高等教育全球化和国际化、信息传递的新形势和越来越不受限制的市场是当前景象的三个特征，似乎还无法控制，这导致了高等教育质量控制的国际企图。

第三，遵从。外部质量监测鼓励遵从新兴的或现行的政府政策，政府对大学的压力越来越大，大学对资金的价值更敏感，更关心社会和经济需要，扩大入学机会等。

第四，改进。遵从和问责是质量保障的主要目的，任何改进的要素则是次要目的，随着高等教育质量保障体系的发展，质量改进目的受到了更多的关注。最有效的改进是在外部流程与内部改进活动相结合时发生的，外部流程影响组织层面的改进，鼓励更好地使用和投资于基础设施。外部评价应该鼓励教学过程的持续改进，但还缺乏相应的证据。质量监测程序的改进功能鼓励教学反映实践和发展教学。评价应促进教学过程和结果的持续改进，“价值增殖性”评估是任何以改进导向、资金价值和变革性质量评价方法的核心。

（三）质量认证的目的

认证这一术语在美国使用最为频繁，它既可以用于机构认证也用于项目（学科或专业领域）认证，切尼（Chernay）认为认证的目的包括以下几个方面：认证确保教育界、公众和其他机构或组织具有明确界定和适当的教育目标；保持能够合理预期成就的条件；实现预期的成就并持续地做下去。［6］106质量保障的目标包括：有助于规划和资助决策；验证；给予项目的专业认可；认证；颁发学位证书等，其中最重要的目的是保持和提高质量。

对于高等教育质量认证的目的，英国学者扬（Young）认为有以下六个方面：通过评估教育效益的标准和指导方针，推动中学后教育走向卓越；通过持续的自我评估和规划，促进院校和培养项目的改进；向其他一些组织和机构、教育界、社会公众保证，院校和培养项目具有明确而适当的目标，具备开展办学活动的条件，并完全可以实现预期目标；为院校和培养项目的发展提供咨询和帮助；促进美国中学后教育的多样化，鼓励院系实现它们特定的目的和目标；保证院校的教育效益和学术自由免收侵害。［7］31联合国教科文组织专家毕卡斯·C·山亚（Bikas C．Sanyal）和米卡伊尔·马丁（Michaele Martin）认为有认证目的包括四个方面：第一，质量控制，即确保高等教育在投入、过程和产出方面符合最低的质量要求。第二，绩效责任和透明度，即质量保障由一个适当的、得到认可的机构发起，并得到各利益相关者的支持，其目的是确保绩效责任和使高等教育系统的运行更加透明。第三，质量改进，通过发现存在的缺陷以更好地采取措施改进质量，质量认证所带来的竞争氛围也有助于质量的提升。第四，促进学术的流动，经济全球化时代，高等教育质量认证对于文凭的相互承认是非常重要的，学生流动主要体现在院校、地区、国家和国际等四个层面。［8］5

四、高等教育质量保障的主要方式

随着高等教育质量保障运动的发展，质量保障方式也趋于多样化，质量评估、质量监控、质量认证、质量审核等成为高等教育质量保障的主要方式。

（一）质量评估

质量评估（Quality Assessment）是一个被广泛使用的概念，但其概念界定尚未达成共识，尚存在着概念模糊和使用混乱的情况。为了让人们更好地理解质量评估的概念和消除模糊概念引起的种种误解和怀疑，约翰·布伦南（John Brennan）和特拉·沙赫（Tarla Shah）对质量评估进行了明确的界定，并区分了质量评估和质量管理的关系，他们指出：“质量评估是对高等教育质量的判断和衡量的过程，其同义词包括评价、检查和审核等等。质量管理（Quality Management）是对高等教育质量的判断、决策和行动的整个过程，其同义词包括质量保障（Quality Assurance）、质量控制（Quality Control），控制强调规定性职能，而保证和管理同时涉及规定和促进。质量管理是指保证高等教育质量所涉及的一切内部和外部的结构和过程，其中对质量评估的安排就构成了质量管理的一个重要部分。”［9］6

高等教育质量评估涉及定义质量是什么、设定评估标准、与后者比较真实的结果和决定多大程度上满足标准等内容，这种外部质量评估的方法预设了三个前提：质量是可定义的，教育水平指标和质量是相互关联的，定量测量和质量评估是可能的。何农（Hernon）指出质量评估应满足高等教育受益者的需要，因为质量评估的目标之一是改进高等教育机构的活动质量，评估结果包括服务质量，顾客对结果评估的满意度应与计划过程相关联。［10］

（二）质量监控

质量监控的形式呈现多样化，概括来说，高等教育质量监控包括外部监控和内部监控两个维度。李·哈维和贝瑞特·艾斯克林认为外部质量监控的形式有多种，从质量认证（Accreditation）和机构审核（Audit）、学科评估（Assessment）和标准监测（Standards Monitoring）到顾客调查（Customer Surveys）等方法。［11］

1．质量认证。认证是机构、项目或研究的合法性和身份地位确立的过程，被描述为某种质量极限的公开声明。认证中体现的正式公众认可被视为基于协商和预先界定的标准或准则。认证分为机构认证和学习项目认证，项目认证就是学术认证或专业认证，也就是面向实践的专业能力认证。认证注重资源、课程和人员等方面的投入，强调教学过程但很少涉及毕业能力和就业能力方面的结果。认证确保机构处于适当的控制和监测过程以保证满意的质量和标准，主要用于评价机构是否满足最低的质量标准，如员工的资格、研究活动、招生和学习资源等，认证还评估高等院校培养满足学术标准和专业能力的毕业生的潜力。欧洲高等院校的认证是由政府部门或政府发起的机构或半官方机构来进行的，美国高等院校认证是由非政府区域志愿协会组织的自动调节过程。

2．质量审核。审核是通过检查确保外部或内部规定的实践和程序到位，审核建立这种程序或试图审查程序的有效性，主要在机构层面规定的具体方面进行。审核通常检查程序是否保证高等教育质量或标准，需要机构检查内部质量监测程序，包括责任的鉴定、机构内的沟通和实践的协调。

3．质量评估。质量评估旨在衡量投入、过程和产出的质量水平，既可以评估高等教育机构的整体质量也可以评估项目或具体过程要素的质量。评估可能包括一个复杂的评分系统，也可能是基于简单的满意和不满意的二分法。标杆管理是可量化和可测量的项目，包括服务和设施是否完备，是高等教育机构志愿参与的活动。质量评估注重教学人员、学习资源等方面的投入，教学和支持服务的过程以及学生成绩和专业能力的学术标准、就业率、学生学习的感知等方面的结果。评估证据包括统计指标、观察、研究成果的评价、在校生和毕业生的意见、雇主的观点、学生的学业表现、自我评估和其他文件、教师、学生和管理者的讨论和访谈以及其他专业机构的感知。

4．标准监测。标准监测有两个关注点：第一，学习项目的学术标准由学生所产生的学术工作确定；第二，专业能力的标准通过从事专业实践的能力来确定。标准监测可以规定适当的标准，也可以努力检查或学生学业成绩的等级确保标准处于适当的水平，保证标准在跨部门或跨学科领域的可比性，因为外部检查者不可避免地对学科领域的项目进行比较。质量监测的一个深层目的是使学分累积和转换系统（Credit Accumulation and Transfer，CAT）在国家和国际层面得到发展，旨在确保学生要求的灵活性和反应性，增加学生的流动性。

5．客户调查。质量检查包括参与者或客户对机构和项目服务的满意度，学生、毕业生和雇主的反馈增强自主评估的规范过程、统计指标和同行评价。如学生满意度调查被广泛应用到高等院校年度服务指标和管理决策的依据。

（三）质量认证

高等教育认证（Accreditation）是适应美国地方分权化的高等教育管理体制和多样化的高等教育体系而形成的高等教育质量保障模式。美国高等教育认证委员会指出，认证就是高等教育用以检查大学、学院以及专业项目，以保证和提高质量的外部质量评估过程。具体来说，高等教育认证是一个以院校自我评估和同行评价为基础、以满足公众问责（Accountability）和提高学术质量为目的过程，包括院校自我评价、认证小组实地考察和委员会的评判等三个基本程序。［12］对于美国高等教育认证程序遵循的原则，肯尼斯（Kenneth）等人认为高等教育认证的原则需要体现学术自由和大学自治的理念，提出了以下三条原则：（1）高等院校需要明确陈述其办学目标并在此基础上接受评价；（2）高等院校必须通过自我评估在质量认证中扮演主角；（3）同行评估作为一种必要的确认机制。［13］66

高等教育认证是评估高等教育机构地位的一种形式，埃及高等教育部国家质量保障和认证委员会认为，质量认证是根据院校的使命、专业课程的目标以及利益相关者的期望，确保实现一定的质量水平。扬（Young）指出高等教育质量认证具有以下几个基本特征：（1）认证主要是一种自愿性的、私人部门的活动，因此，除了说服和同行影响外，不能采取服从要求或控制行为的做法；（2）认证主要是中学后教育的一种自我管理形式（而非政府管理形式）；（3）认证主要是对教育质量作出判断，由于美国中学后教育非常多样，因此认证标准具有一般性和灵活性；（4）认证本质上是一种评估过程，而院校自我评估是这个过程的核心；（5）认证为与院校自身研究和规划紧密相连的问题提供了外部咨询。［14］31

（四）质量审核

质量审核（Quality Audit）概念起源于英国，1990年，大学副校长和校长委员会成立了一个小型学术审核组，成员是从大学临时借调的经验丰富的学者组成。［15］9后来，英国政府成立了一个相同角色的质量审核组，质量审核既不关注大学的使命也不关注大学目标是怎么成功实现的，而是紧密关注检查大学输入和产出之间关系的过程。高等教育质量审核是调查高等院校的活动过程是否有效，换句话说，质量审核就是检查组织内相关的系统和结构是否支持教学目标，包括内部和外部两个方面，主要检查大学系统的功能发挥的怎样和是否有相应的文件证明。

总之，质量评估、质量认证和质量审核等是高等教育质量保障的三种主要形式，它们之间既有一定区别又相互联系。如英国学者戴维·伍德豪斯（David Woodhouse）认为：审核是确定高等院校所承诺的目标是否实现或实现的程度，为高等院校提供证明。当这种程度用百分比表示时，审核就成了一种评估；如果对于某种地位或标准的认证是以院校在一定程度上实现其承诺的目标为条件的，认证就被看成审核。但由于质量保障有不同的界定和内涵，三种高等教育质量保障方法在不同的意义下就有不同的用法：［16］46（1）综合性。质量保障就是要使所有能够确保质量的政策、态度、行动和程序都得到保持和强化，质量认证、评估和审核都可能被采用。（2）限制性。质量保障被用于限制性意义时，即指达到最低标准，这只涉及质量的最低保证，不涉及质量改善和提高。（3）问责性。质量保障即问责，指达到最低质量要求，而不包括质量提高。（4）质量改进。质量保障是指除了达到最低标准以外的“所有事情”，包括质量改进和质量审核。（5）过程与结果。质量保障就是质量审核过程和质量评估结果的结合，如英国的质量保障模式就是如此。（6）公共关系。能够使客户认为是质量保障的任何东西。