江苏家庭农场经营面临的挑战与出路

曹永森

家庭农场是乡村振兴的重要力量。近年来，江苏家庭农场在各类政策的推动下得到了快速发展，据2018年江苏统计年鉴数据，家庭农场数量与经营面积分别超过4.24万家和63.33万公顷。家庭农场在取得较好发展成果的同时也存在一些问题，如行业分布和发展不平衡，其中粮食种植类农场占据主导，数量和经营面积的占比分别达到55%和63%。地域发展不均衡，苏南、苏中和苏北三地家庭农场发展差异较大，在农场经营过程中存在的问题与矛盾较多等，这些因素制约了江苏家庭农场高质量发展。在此背景下，本文系统剖析江苏家庭农场经营中存在的四个主要矛盾并提出政府化解之策，为政府相关部门提供决策依据和方向性政策建议。

江苏家庭农场经营中存在的矛盾剖析

当前，江苏家庭农场普遍存在土地租金高且流转不畅、用工成本高、技术人员缺乏且难留、设施用地审批难、资金筹措渠道不畅、农业保险覆盖面不广等问题。上述具体问题折射出了江苏家庭农场经营中存在的诸多矛盾，具体归纳为以下四方面。

土地流转的时效性紧迫性与土地市场规范滞后性之间的矛盾。农村土地流转的时效性紧迫性与政府对土地市场规范的滞后性的矛盾直接导致江苏家庭农场“土地流转难”和“流转不足”，这一矛盾表现在五个方面：一是流转价格偏高且逐年上涨。如在苏州，家庭农场2013年土地流转平均租金每亩为822元，2014年为891元，2015年为992元，2016年为1006元，2017年为1034元。二是農村流转土地量供需不平衡，相当多的农民不愿意租或者采取观望态度，导致流转土地供小于求。三是流转土地不成规模且相对零散，致使农场经营边际成本未下降，增加了家庭农场规模经营的难度，影响其规模的再扩大。四是土地流转年限较短，不能满足家庭农场的长期投入规划，增加了经营风险。个别地方土地流出方看到家庭农场的财富效应，要求改签合同，从而影响大规模投资的积极性。五是土地流转服务市场不健全，流转市场信息不对称现象严重。与土地流转相关的法律咨询、供求登记、信息发布、中介协调等系列服务不能匹配供需双方对此类专业服务的需求。

发展资金需求与农村金融产品供给不足之间的矛盾。家庭农场发展资金需求与当前农村金融产品供给不足之间的矛盾直接导致家庭农场“融资难”，从而影响其发展速度。这一矛盾表现为：一是家庭农场大额资金需求与金融机构对家庭农场经营者贷款规定的额度少之间存在矛盾。目前，农村商业银行对家庭农场主小额贷款额度最高为2万元，在3户联保情况下授信额度也控制在10万元之内。以种植类家庭农场为例，经营面积在百亩左右，亩均流转费在600元到800元之间，大棚、禾苗、农资费用，亩均也在千元左右。再加上后期的人工费用、收割费用、加工仓储费用、运输费用等，一年总的资金需求超过30万元。可见银行贷款额度难以满足家庭农场资金需求。二是家庭农场中长期融资需求与一般贷款期限之间存在矛盾。家庭农场对融资期限的要求既有季节性的短期融资需求，也有中长期融资需求。经调查，期限在5—9个月的短期融资主要用于当季购买籽种、肥料和农药等生产资料。期限在1—3年的长期融资主要用于租用及平整土地、购置农业机械等基础设施和生产工具。三是家庭农场低成本融资需求与高成本融资现状之间存在矛盾。家庭农场经营利润较低且利润波动大。近年来，家庭农场的生产成本（如人工、化肥、农药等）增长较快，农产品价格波动大且升值的空间有限，农产品价格提升不能覆盖其生产成本的增加，导致家庭农场利润减少甚至亏本，从而加剧了农场经营者的压力。而高成本融资势必进一步影响农场利润和生存空间，因此，农场主大多希望能以较低利息融资。四是家庭农场信贷需求与农村金融产品供给之间存在矛盾。金融机构没有专门针对家庭农场的信贷产品，同时商业保险公司对农业保险的积极性较低，导致农业保险险种较少，且产品设计不够合理，难以从保险角度提高涉农贷款的安全性，进而影响银行对农业信贷投放的主动性和积极性。

政策需求与政策具体落实不及时之间的矛盾。政策需求与政策具体落实不及时之间的矛盾直接导致“政策落实难”，较多的农业扶持政策无法落实到位或落实有偏差。此矛盾表现为：一是家庭农场补贴政策未落实到位，补贴到底给农民还是给农场主还存在争议。江苏比较早地推行了“一折通”惠农政策，直补给农民的现金补贴直接打到农民账户上。家庭农场经营者认为是谁种地谁享受补贴，但现实中农场未有这部分补贴资金，从而打击了农场主的积极性。二是家庭农场经营者希望出台扶持政策。家庭农场主是农村新型经营主体，需要像对其他农村经营主体一样扶持。访谈中农场主期盼政府从金融、财政、税收、保险等方面出台较系统的扶持政策。三是有政策后，家庭农场主更希望政策细化以利于落实。除了宏观层面的政策，微观操作层面的政策配套也未及时跟进。如在农田水利和基础设施建设上存在一些问题。首先，土地流转后，分散耕作的田地趋向集中，原先的机耕道、人行便道、分界的田垄有的就没必要存在了。但面积丈量、土地重新确权都需要村镇政府和国土部门确定，政府部门确认时又需要田垅的分界，否则就会因承包地变更而产生纠纷或留下日后冲突的隐患。其次，实行规模经营后，经营主体需要建设农机库、生产资料仓库、粮库、烘干机房、休闲观光农业用房屋等，这些都涉及用地。但国家的土地政策规定基本农田保护区不允许建设永久性建筑，这就给家庭农场尤其是特色观光家庭农场的发展带来了政策性障碍。第三，土地集中耕作后，农场会从河流、水塘等水源处引水进行农田灌溉，但目前这些操作都需行政许可，手续繁琐且衍生费用，同时还会涉及与相邻地块承包人的水源分配问题。

社会化服务需求与社会化服务体系不完善之间的矛盾。社会化服务需求与社会化服务体系不完善之间的矛盾导致“解决实际经营问题难”，具体表现为：一是农场农机化需求与农机社会化服务之间存在矛盾。二是农场信息需求与社会化信息提供之间存在矛盾。目前，农场经营者之间缺少横向联合和信息交流，导致市场上农产品供需信息的不对称，进而影响农场主的判断与预期。三是农场科技需求与农业科技服务之间存在矛盾。这个矛盾在苏北地区比较突出。例如江苏盱眙是农业科技服务体系建设较为完善的县区，但农业科技服务市场化能力并不强，服务机制不健全。相当多的家庭农场经营者对先进农业科技服务有需求。种植业的农场经营者需要的科技服务主要包括土壤改良、良种选择、育苗、栽种、病虫害防治、施肥、灌溉、收割等方面。养殖业农场经营者需要的科技服务包括养殖场设计、选苗、饲养、防疫与防虫、运输包装等方面。同时，各类家庭农场经营者希望能以低廉的价格方便快捷地从农业科技服务市场中购买到这些服务。

政府化解之策

江苏要化解家庭农场经营中的上述矛盾，需要从宏观方面注重“环境培育”。政府要从转变政府职能，完善土地流转制度、深化农村财政金融改革、建立社会保障机制、健全社会化服务体系五个方面来寻求解决之策。

转变政府职能，强化对家庭农场经营的服务指导。家庭农场经营归根结底要依靠农场经营者的能动作用，但离不开政府的引导和指导。政府要转变职能，尊重农场主的自主经营权，通过政策引导，促使生产要素向家庭农场集中，落实和巩固家庭农场的基础地位。主要措施为：一是建立专门家庭农场管理机构。政府应依托现有农业管理部门，成立专门的家庭农场管理机构，从省级到乡镇级构建完整组织体系。农业农村部经管部门统领全局，联合工商部门、税务部门，在现有市、县行政审批中心内对家庭农场开设服务咨询点，或者直接在有条件的乡村设立服务咨询站，为农场经营者提供高效便捷的一站式服务。二是搭建专门为家庭农场提供信息的网络服务平台。政府要把家庭农场信息化统一纳入农村信息化建设工程之中，整合相关的技术、信息、基础设施等。加强网络平台相关的基础建设，设立专门为农场经营者服务的网站，培训农场主应用此网站，加强对家庭农场的全方位的信息服务。三是加大农业人才培训力度。农业人才的缺乏是家庭农场实现可持续发展的瓶颈。家庭农场经营者除了专业养殖种植的技术技能外，还需要懂经营、懂管理、懂计算机网络、懂营销、懂会计等横向专业知识。政府应对现有的和潜在的职业农民进行系统性的专业知识与技能培训，提高其综合经营运作能力和专业技能，推进家庭农场经营者培育的内生化。江苏可通过省市县三级联动探索系统化培训办法，引导高等院校尤其是农业类高等院校对家庭农场经营者进行相关的培训，从而提高家庭农场经营者科技水平、管理水平和操作水平。四是组织引导家庭农场集群。优势互补的家庭农场集群的形成有利于政府为家庭农场提供更加准确便利的服务，有利于积极搭建产业联盟，对接大市场。例如在家庭农场基础设施用地方面，各地可尝试规划当地的农业产业定位，根据定位产业出台各类政策促进家庭农场的经营产业集群的形成。整合群聚区用地指标，统一规划建设包括晾晒、仓储、加工、包装、运输、销售、孵化、培训等综合功能的服务中心。将家庭农场组织起来，实行抱团经营、统一采购、灵活销售、集体谈判，增强话语权。

推进农村土地制度改革，建立农村土地流转市场。家庭农场生产要素包括有形要素（土地、物资、设备和劳动力等）和无形要素（信息和技术等）。其中，土地是家庭农场最基本的要素。推进农村土地制度改革，完善土地流转市场，具体措施如下。

一是改革并完善当前农村土地制度，推进土地流转。农村土地制度主要包括土地登记制度，土地管理制度，土地交易制度和土地评估制度。其中土地承包制度是根本，它通过土地登记来进行农地确权;土地管理制度是保障，保障土地流转中供求双方合法合理的利益诉求;土地交易制度是规范，确保农村土地流转操作流程的规定，保障土地流转的有序;土地评估制度是流转的基础。上述四项制度是一个有机整体，相辅相成，缺一不可。这些制度主要是通过建立对农村土地流转的服务管理体系来体现，具体包括：加快建立土地流转服务管理中心，实现省、市、县、乡、村分级分层管理，明晰流转土地产权。应尽快出台与之对应的法律法规，确保农民的流转土地权利做到有法可依，依法流转，做好颁证工作。在“三权分置”制度下，在为农村土地承包者确权颁证的同时，也要为获得土地使用权的家庭农场主和其他农业经营主体确权颁证。从制度上让非农就业农民放心流出土地，让家庭农场主放心投入经营。建立价格机制。地方政府、乡镇机构和合作经济组织要在土地流转价格、流转年限等方面加强服务和协调。建立土地流转价格协调机制，真正发挥土地流转的市场作用，通过市场机制来有序推进农村土地向家庭农场流转集中，真正让市场机制在农业资源配置中起决定性作用。

二是积极培育土地流转市场。各地视条件因地制宜组建土地股份制合作社，形成土地流转的载体和有形市场，通过土地流转、土地入股等多种形式，推进适度规模经营。推广土地流转格式合同，统一土地流转形式、程序、基本要求、权利义务、期限区间等。在市场定价的基础上，政府应对转出土地的农户给予相应价格补贴，鼓励有条件的农民加快转出土地。对土地流转价格过高的地区，对转入土地的家庭农场也应给予相应的土地承包价格补贴，来提高农场经营者的积极性，降低其发展初期的成本支出，增加其经营利润，使之进入良性发展的轨道。与此同时，还应建立家庭农场土地承包经营权有序退出机制和合理的补偿机制，确保在家庭农场经营不善的情况下土地流转双方的权益，从而形成土地流转、经营、退出和补偿的合理生态闭环。

三是加强对土地流转的监督管理。地方政府和合作经济组织要在土地流转各个环节中发挥服务、协调和监督作用。对家庭农场经营者权益和农户合法权益进行保护，按照双方自愿的原则进行流转，不能强制和一刀切。农地承包经营权的流转必须自愿、有偿、依法进行。政府应加强监管，对农村土地流转进行全过程监测与预警，随时发布预警监测信息。

深化农村财政金融改革，建立多元化投入机制。目前江苏家庭农场融资困境主要体现在家庭农场主对信贷资金的需求大与融资难且成本高之间的矛盾。要从根本上化解这一矛盾，就必须深化农村投融资体制改革。

一是深化农村财政改革，发挥财政资金对家庭农场支持引导作用。对家庭农场的财政扶持政策要根据发展阶段、发展规模、生产品种等标准对农场进行精细分类、明确重点、差异化扶持，力争实现扶持力度精准充足、扶持形式精准有效、扶持时间精准到位，提高家庭农场扶持资金的使用效率。

第一，将家庭农场扶持政策精准分类为保底补贴和鼓励补贴。保底补贴为普惠性的，为家庭农场发展提供基本扶持。鼓励补贴为额外补贴，需要根据实际情况为不同类型的家庭农场提供有差别的扶持。既坚持政策优惠全覆盖，又能够对部分家庭农场进行鼓励性资助。第二，将家庭农场发展过程分为起步阶段和发展阶段。家庭农场在起步阶段应成为政策扶持重点。经过起步阶段培育后，家庭农场经济实力、经营管理水平等应有较大提高，自我发展能力应明显增强。部分家庭农场经过起步阶段没有形成自主发展能力，应让农场主自行解决问题，另谋出路。要制定措施，既解决经营失败农场主的出路，又要防止这类家庭农场更换名称，继续享受起步阶段扶持。第三，将家庭农场经营规模精准分类为起始规模、适度规模和大规模，重点扶持适度规模的家庭农场。过小规模家庭农场的资源利用效率和经济效益并不理想。而超过适度规模的家庭农场主要有三种情况：发展理想且具备较深厚的农业企业色彩，应将其归为农业企业而不再享受家庭农场的扶持政策;发展不理想，经营举步维艰的农场，背上了规模不经济包袱，可启动退出机制;发展很理想，具备了自主发展能力的规模适度的家庭农场，可只享受普惠性家庭农场的政策扶持。中国国情决定了适度规模是家庭农场的主要形式，是政策扶持重点。政策难点是如何根据各种类型家庭农场发展程度和各地实际情况，科学确定適度规模的边界。第四，将家庭农场生产品种精准分类为重要农产品生产和一般农产品生产，重点扶持重要农产品生产的家庭农场。第五，将家庭农场生产方式精准分类为先进生产方式和传统生产方式，重点扶持采用先进生产方式的家庭农场。家庭农场的活力不仅来源于经营规模的扩大，更重要的是能够采用更先进的生产方式。先进的农业生产方式主要有绿色化、精细化生产方式、新技术的推广和新的耕作方式等，一些传统生产方式的组合运用，也可以转化为新型、先进、高效的生产方式。这种类型的家庭农场具有广阔的发展前景，应为政策扶持重点。第六，将家庭农场主业精准分类为农产品生产和农产品初加工，重点扶持以农产品生产为主业的家庭农场。初级农产品的生产是农业生产的重中之重，是农产品加工的源头，而初级农产品生产制约因素多，风险大利润率低，此类家庭农场应成为政策扶持的重点。农业政策应重点扶持从事初级农产品生产的家庭农场，并引导这类家庭农场将农产品生产与加工环节紧密结合，有条件的家庭农场可逐步开展农产品加工，延长产业链条。

二是深化农村金融改革，着力解决江苏家庭农场的“融资难”问题。家庭农场经营离不开资金的支持，要多途径解决其在发展经营过程中融资难的瓶颈，在信贷方面给予一定的优惠政策，放宽家庭农场的信贷条件。培育农村金融体系，创新家庭农场融资方式。要大力支持和发展农村金融市场，允许包括村镇银行等在内的各类民间金融机构合法有序的发展;政府通过出台针对性政策引导促进各类商业银行等金融机构重视农村信贷业务的开展。尤其是针对家庭农场的信贷业务，设计专门对应的金融产品和服务;进行金融产品创新。制定引导政策，吸引各类金融机构参与农村土地经营权的抵押贷款，简化贷款手续;建立家庭农场信用评级系统，对家庭农场的经营情况、信用情况、发展潜力等进行评价。对评价好的家庭农场实行贷款额度提升、贷款期限延长、贷款利率优惠等。建立新的合作金融组织，扩大政策性农业保险覆盖面。要扩大政策性和合作性金融机构扶持范围，发挥金融机构间的互补作用。加快家庭农场贷款担保制度创新。建立政策性农业综合担保公司，为家庭农场提供贷款担保。推广产业链金融模式，尝试引导组建县域家庭农场联合会。积极探索包括家庭农场信用服务模式、风险补偿模式、资金互助模式等农村金融创新模式试点。

发展农村中介组织，建立农业社会化服务体系。从长远来看，江苏要从三方面完善农业社会化服务体系。

一是在总体规划基础上进行顶层设计。要按照“主体多元化、服务专业化、运行市场化”的总体要求，通过行政推动、市场主导、政策倾斜等举措，围绕农业产前、产中、产后等环节，加快构建覆盖全程、便捷高效的新型农业社会化服务体系。

二是建立、健全和规范农业中介组织。大力培育行业协会、农联会、物流配送等农业中介服务组织。积极发展家庭农场产前、产中、产后各环节的统一服务社会组织，促进服务的规模化与专业化。鼓励家庭农场开展合作经营，联合组建合作社，成立行业协会。通过股份制等方式，吸收农村企业参与到合作社组织体系中，共同为家庭农场提供专业化规模化服务。

三是加强对社会化服务的有效评估和后续跟踪服务力度。农业社会化服务涉及农业生产资料、机械设备、农资金融、仓储运输、加工包装和产品销售等多个领域，加强各领域之间横向联系的同时，也要强化农村内部的分工合作。具体形式上，可构建农业社会化服务联合体，通过整合各类农业资源，优化家庭农场组织结构，延伸农场产业链条。完善农业信息服务平台，通过明确合作方式、合作内容和合作范围，统一对外服务，达到提升农业社会化服务的针对性和实效性目的。同时，要对各类农业社会化服务组织进行定期年检和评估，通过政府部门帮助指导之后还不合格的组织，应及时清退，以此保证各类农业组织的服务质量，提高服务效率。

完善农村社会保障制度，构建农村社会保障体系。完善农村社会保障制度，尤其要建立农村养老、医疗、最低生活保障等制度，为家庭农场成员解决后顾之忧。

一是要尽快完善农村社会保障法律法规。江苏要根据全省各地经济发展不平衡的实际，建立适合各地不同生活水平的社会保障体系，制定不同档次的社会保障标准。原则上，苏南发达地区的农村投入标准相对高一些，而苏北欠发达地区标准相对低些，大体形成一种高、中、低三个档次的符合各地经济发展水平的社会保障体系。如大型的家庭农场主及家庭成员，生活质量要求较高，在农场有盈利时，可以投保第一档次，中小农场主，可以投保第一档次，也可以投保第二、第三档次。农村社会保障体系不可搞一刀切，在全省不搞一刀切，在省内同一个行政区内也不搞一刀切，而要分档建立。这体现了规范性和灵活性的统一。

二是要建立专门农村社会保障管理机构。江苏要根据中央的法律法规制定实施细则和地方性法规，设立农村社保基层管理机构，负责执行各项法律、法规以及实施细则，并做好资金筹集和日常支付工作。

三是要加快建立和完善各项保障制度。建立和完善农村养老保险制度和农村合作医疗制度，养老保险和农村合作醫疗资金来源于个人、农村集体经济组织和地方财政专项资金，以互助合作为原则，坚持社会统筹和个人出资相结合并以个人出资为主。农村医疗合作形式多样，可根据当地实际情况，在合医不合药、合药不合医、合医合药等多种方式中进行选择。在管理方式上，可实行乡办乡管、村办村管、村办乡管、乡村联办联管等多种形式。

〔本文系江苏省社会科学基金项目“江苏家庭农场企业化经营研究”（19EYD007）阶段性成果〕

（作者单位：中共江苏省委党校）

责任编辑：张蔚菊