疫情考验下的基层公共卫生人才培养思考

黎逢保

（岳阳职业技术学院 医学院，湖南 岳阳 414000）

公共卫生是指通过使用预防医学、健康促进、环境卫生、社会科学等技术和手段来组织社区资源，为公众提供疾病预防和健康促进的一门管理科学；是以评价政策发展和保障措施来预防疾病、延长人的寿命和促进人的身心健康的一门科学和艺术。已经发生或者可能发生的、对公众健康造成或者可能造成重大损失的事件称为公共卫生事件，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。突发公共卫生事件是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

公共卫生事件发生后，需要在政府部门统一领导下，由公共卫生专业人员、临床医疗工作者、社区工作者等人员参与处理，并根据事件严重程度启动相应响应机制全面应对。人才培养是公共卫生体系建设的核心和基石，2020 年新型冠状病毒肺炎疫情应对中，暴露了公共卫生领域人才特别是基层人才匮乏问题，包括公共卫生专业人才数量不足、结构不合理、人员经费投入不足等，由此凸显了预防医学教育改革发展的重要性[1-3]。本文主要就基层公共卫生人才培养存在的问题和短板，对加强基层公共卫生队伍建设提出系列建议。

1 近年2 次重大肺炎疫情及应对策略分析

1.1 2003 年传染性非典型肺炎及应对

2002 年11 月16 日，广东佛山发现第1 起非典型肺炎病例；2002 年12 月15 日首例住院病人在广东河源市；2003 年3 月15 日，世界卫生组织正式将该病命名为严重急性呼吸系统综合征（SARS），我国称为“非典型肺炎”（简称“非典”）；2003 年4 月16 日，世界卫生组织正式宣布SARS的致病原为一种新的冠状病毒，并命名为SARS病毒。据世界卫生组织统计，截至2003 年8 月7 日，全球累计非典病例共8422 例，涉及32 个国家和地区，其中中国内地累计病例5327 例；全球因非典死亡人数919 人，病死率近11%，其中中国内地死亡349 人。本次非典型肺炎危机的应对过程大致可以分为三个阶段，即：1）最初预警阶段（2002年11 月16 日-2003 年2 月10 日为止），疫情由不为人知到引起政府和公众的广泛关注；2）初步反应阶段（从2003年2月10日-2003年4月17日），应对重点放在了对继发性危机的处理上，而没有放在控制疫情上；3）全力应对阶段（自2003 年4 月17 日开始），真正认识到疫情的严重程度，国家开始全力应对。

2003 年疫情结束后，公共卫生的重要性被再次提到国家安全层面讨论，政府宣布大幅度增加卫生防疫经费投入，特别是迎来了公共卫生体系的改革，卫生防疫分解为疾病控制和卫生监督两大块，在全国建设各级疾病控制中心。截止到2007 年，国内各级疾控中心已有3585 个，全职人员共近20 万人；全国31 个省，98%以上的市和94%以上的县建立卫生监督机构，卫生监督人员近10 万人。同时，国家先后颁布了《工伤保险条例》（2003 年，中华人民共和国国务院令第375号）；公布实施了《突发公共卫生事件应急条例》（2003 年，中华人民共和国国务院令第376 号）；修订了《中华人民共和国传染病防治法》（2004 年，中华人民共和国主席令第17 号）；制定了《中华人民共和国突发事件应对法》（2007 年，中华人民共和国主席令第69 号），为今后突发传染病疫情的应对处理提供了法律依据。

1.2 2019 年新型冠状病毒肺炎及应对

自2019 年12 月以来，首先在湖北省武汉市发现多起不明原因的病毒性肺炎病例，随后确定为新型冠状病毒引起的肺炎，简称“新冠肺炎”；2020 年1 月30 日，WHO 宣布将新型冠状病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）；2020 年2 月21 日，国家卫生健康委员会将新型冠状病毒肺炎的英文名称修订为“COVID-19”。随着疫情加速蔓延，全国31 个省、市、自治区启动了重大突发公共卫生事件一级响应；在中国防控取得阶段性胜利的同时，新冠肺炎又出现了世界范围内的蔓延[4]。据统计，截至2020 年6 月28日，全球新冠肺炎确诊病例达到10 118 996 例，其中国内85 193 例，全球累计死亡501 955 例，其中国内4 648 例；全世界233 个国家和地区中仅有17 个国家和地区未发现新冠确诊病例。

2020 年2 月，国家卫生健康委员会宣布将新冠肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，但采取甲类传染病的预防、控制措施，同时将其纳入检疫传染病管理。疫情暴发后，国家卫生健康委员会发布了《新型冠状病毒肺炎诊疗方案》，并通过分析疫情形势和研究进展，组织专家在对前期医疗救治工作进行分析、研判、总结的基础上，及时对诊疗方案进行修订；到2020 年3 月3 日，国家卫生健康委员发布了试行第7 版诊疗方案。

新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，给国家公共卫生与医疗健康和社会保障体系以及经济的发展带来了前所未有的挑战与冲击。本次新冠肺炎疫情抗击行动检验了国家治理体系和治理能力；疫情所暴露出的中国公共卫生短板问题，或将迎来中国公共卫生体系的深度改革。

2 基层公共卫生人才培养现状

2.1 指导思想有偏差，重医疗轻预防

建国以来我国卫生工作方针经历了五次修改，都体现了与时俱进，且始终保留“预防为主”的字眼，但各级政府和卫生行政主管部门在落实过程中，仍存在不同程度的偏差。总认为花了多少钱，治疗了多少病人，是一个可以量化的政绩指标；大笔资金优先投入到中段的治疗环节，保障生病患者解决就医问题，是最能体现改革成效的一项举措；而前期的预防环节，工作做得越好，反而越太平无事，越难以量化评估其成效，让公共卫生和疾控系统成为被冷落的角色，特别是2009 年启动的以解决基本医疗服务公平问题的“新医改”政策，进一步加深了“医疗”与“预防”的裂痕。同时，学科专业自身“重实验”“轻人群”，“重慢病”“轻急病”，“重理论”“轻实践”的问题也日益严重[3，5]。

2.2 人员规模不达标，缺乏可持续发展态势

《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020 年）》（国办发〔2015〕14 号）指出，到2020 年全国每千人常住人口公共卫生人员数量要提高到0.83 人以上。但现实数据显示，目前全国公共卫生人才数量严重不足，尤其社区和乡镇公共卫生人才更是短缺。

表1 2015-2019 年湖南省各类别卫生技术人员数量／人

表1 显示，2015-2019 年湖南省卫生技术人员从37.08 万人增加至50.24 万人，平均增长率为6.26%；但公共卫生技术人员从3.75 万人增加到4.16 万人，平均增长率为2.08%；按照2019 年湖南省6948.38 万常住人口估算，公共卫生技术人员数量应达到5.74 万人，尚有1.58 万人的缺口[1，6]。

2.3 专业水平参差不齐，应对突发疫情能力不足

当前公共卫生从业人员学历整体较低，一些人员甚至未接受过公共卫生学历教育。20 世纪90年代初，全国逐步停止公共卫生类专业如预防医学专业的中专学历教育，直到2016 年才陆续恢复部分高职专科学校的专科层次预防医学专业申报备案招生，导致基层公共卫生专业人才培养滞后。许多基层医疗机构的公共卫生岗位形同虚设，人员要么来自临床、护理等其他医疗岗位转岗的年长者，要么就是政府其他部门安置人员中的非专业人员，无论从数量、专业结构、年龄梯度等多维度来看，都缺乏可持续发展的空间。

据统计，湖南省公共卫生人员中，来自预防医学、临床医学、卫生检验等医疗卫生专业技术人员占54.3%。这些人员缺乏公共卫生的专业知识，后期继续教育也没跟上，对新知识的掌握程度不高，专业核心能力不足，导致其根本不能胜任公共卫生的基本工作。当疫情发生时，由于缺乏专业敏感度，这些人员在工作中不能够严格规范进行操作，或者简化相关工作程序，不能按《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生应急事件与传染病监测信息报告》等相关规定及时应对，以致错过黄金防控时间。

2.4 服务内容单一，薪金待遇低下，人员流失严重

目前，基层公共卫生服务的主要工作就是按照《国家基本公共卫生服务规范》要求，开展针对重点居民的基本公共卫生服务，只是项目在逐年增加，基本不涉及环境卫生、饮食卫生等内容。同时，由于就业渠道的拓宽以及从业取向等原因，毕业生不愿意到公共卫生机构就职。

1994 年的分税制改革，让卫生防疫系统不再享受国家财政的全额拨款，特别是自2009 年实行绩效工资制度改革以来，对公共卫生队伍的稳定、人才引进与培养、能力提升与培训的激励作用不理想，福利待遇偏低、职称晋升和工作平台受局限。据统计，2014 年，国家“公共卫生专项任务经费”的项目拨款为5.29 亿，2019 年，这笔预算下降到4.5 亿，同比下降14.9%；2018 年湖南省疾病控制中心（简称CDC）人员人均年收入为5.73 万元，低于公务员（6.49 万元）、教师（6.70 万元）、医务人员（7.49）的人均年收入水平；政府取消了卫生检测费、委托性卫生防疫费、预防性体检费、非免疫规划疫苗收入四项收费，导致公共卫生人员预算经费不足，严重影响公共卫生工作运行和员工的积极性[1-2]。

公共卫生系统采用评聘分开的政策开展职称晋升，且高级岗位太少，这种职业发展空间的限制导致了人员工作效率不高，很多年轻人离开公共卫生系统，造成人才严重流失。

3 基层公共卫生人才培养策略

3.1 控制总体规模，保持可持续发展态势

基层公共卫生专业人员从事以基本公共卫生服务为主的工作，主要适合在社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等处工作，就业岗位有限，尽管人员缺乏，但不可能一次全部补充到位，应该稳定培养学校招生规模，逐年陆续补充，在年龄梯队等方面保持可持续发展态势，做到后继有人。健全县、乡、村三级公共卫生服务技术指导网络，组织公共卫生机构的高水平专业人才到县级和乡（镇）提供公共卫生服务、开展人员培训和技术指导，财政给予适当补助。

3.2 明确政策导向，解决下得去的问题

根据用人单位人才缺口，结合本地实际，政府、用人机构、学校、学生多方签约，有序实施公共卫生专业人才订单培养或定向培养，鼓励有志从事基层公共卫生工作的青年选择预防医学或公共卫生相关专业。根据地方公共卫生人才需求现状、当地政府人才引进规划等需要，制定合理政策，设置专项资金，通过提供学费、奖学金等措施，优先本地学生就业，引导学生学习公共卫生专业，资助公共卫生专业学习者。

3.3 精准教学内容，解决用得上的问题

各培养学校应组织专业团队，深入工作一线，广泛开展人才培养需求市场调研，精准定位基层公共卫生专业岗位胜任力，合理修订专业人才培养方案。专业培养注重实用性，将“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享。”新时期的卫生工作融入教学内容，创新课程思政，将扎根基层、服务基层的思想贯穿到职业道德的教育中[7]。

按照《国家基本公共服务规范》要求，开展全科医学教育，将基本公共卫生服务内容作为教学重点。根据基层公共卫生服务特点，在环境卫生、饮食卫生、流行病学调查等课程上多下功夫。

建设公共卫生实践教育基地，健全联合培养机制，建立一支“双师型”公共卫生师资队伍，在培养学生公共卫生综合技能的基础上，注重以应急实训和综合演练培养学生的应急处置能力。将国内外历次重大突发公共卫生事件和重大疫情防控救治的经验与教训纳入教学案例，丰富公共卫生实践教学环节，培养学生应对突发公共卫生事件的能力。特别是在人员排查、病例筛查与隔离、个案调查、知识宣教等方面重点训练[2-3]。

3.4 畅通晋升渠道，解决留得住的问题

创新人才管理和评价机制，健全以公共卫生岗位职责要求为基础，以品德、能力、业绩为导向，符合公共卫生卫生人才特点的科学化、社会化评价机制，完善专业技术职称评定制度，落实专业技术人员职称评审政策，在不违背国家政策的前提下，为基层公共卫生人员的学历提升、外出进修等继续教育方面提供便利，在职称晋升通道上予以优先。

深化收入分配制度改革，建立薪酬增长机制、公共卫生服务岗位津贴制度等有效的激励与约束机制，坚持多劳多得、优绩优酬，合理确定薪酬和各种防疫津补贴。改善基层公共卫生服务人员的薪酬待遇，并及时足额发放等，提高基本公共卫生服务的质量与效率，为广大居民提供高质量的公共卫生服务[5]。同时，经常性开展有益于职工的相关活动，让基层公共卫生工作人员收获职业幸福感、荣誉感、存在感等。