农地金融化中“三性”合一的风险防范研究

白江涛,周小全

(1.上海海事大学,上海 201306;2.民生证券股份有限公司,北京 100005)

一、引言

在城乡二元结构的背景下,乡村信贷弱势特征显著,农村金融供需关系紧张,直接催生了农村民间金融的兴起和发展壮大,与之相伴的风险也逐渐凸显,例如:凭借“血缘”、“业缘”和“地缘”等圈子关系来融资,获得资金的稳定性不强;融资过程中缺乏科学公允的定价,抑制了融资的规模;地下钱庄和影子银行融资不规范,融资成本较高;民间非法集资频发等等。另一方面,农村的土地资源禀赋富集,但其金融价值却一直被严重低估,再加上受制于农地制度及其土地所有权属性,使得农地金融在过去的很长时间成为金融创新的禁区。直至十八大以后,中央关于农地确权和土地流转的工作开展起来,随之“三权分置”改革也被正式提出,农地金融化的政策环境和制度条件日趋成熟。在农地确权基础上开展的农地流转和土地经营权转让,为农户获取信贷提供了宝贵的质押品；农地自身具备获取稳定现金流的能力,在确权后被赋予了财产权属性,获利性和排他性使其可以成为获得金融支持的重要担保物。这样一来，在盘活农地资源的同时，也加快了金融资本进入农村助力农业发展的步伐。但是我们也应当看到,农地金融化过程涉及6.7亿农民的根本权益,金融活动带来的固有风险是不容忽视的,农地金融化既要追求效率与创新,又必须强化风险防范。本文认为需要从三个维度,即:资本运作赋予的“商业性”维度,政府调控赋予的“政策性”维度,以及参与各方利益共享和风险共担的“合作性”维度,综合考虑农地金融化的潜在风险并针对性地提出相关措施和建议。

二、农地金融化风险的甄别

(一)农地金融化的概念

农村土地金融可简称为农地金融,是凭借农村土地承包经营权作为核心基础资产开展融资授信活动的总称[1],农地抵押是农地金融化的初级路径,也是开展其它农地金融实践的基础,包括农地信托、农地证券化在内的其它形式都是在农地抵押融资的延伸和转化[2]。我国的农地流转和农地金融化一直受到《物权法》和《担保法》的制约,农地金融实践成为敏感领域,导致我国农地资源的金融属性不能充分发挥其应有价值。2016年“三权分置”改革首次提出在“稳定农村土地承包关系,落实集体所有权,稳定农户承包权”的基础上“放活土地经营权”[3],至此农地确权、农地流转、农地质押融资等一系列新突破、新尝试开始正式启动。特别是十九大以后,二轮农地延包、“三权分置”经验推广、增减挂钩指标可跨省调剂等涉农政策频频出台,农地金融所需的政策环境不断优化,农地金融实践也逐步向纵深推进。在这样的趋势和背景下,如何甄别、评价和防范农地金融实践过程中产生的风险,具有极强的时代意义和现实价值。

(二)农地金融化风险的含义

国内学术界关于风险的解释,可以归纳为如下四种:第一,风险是结果的不确定性;第二,风险是因偶发“坏”事件导致的损失;第三,风险是实际值对期望值的偏离度;第四,风险是多发性维度和破坏性维度的综合指标。[4]上述解释从不同角度揭示了风险存在的波动性(即对期望的偏离)、损失及危害等内在特性,其实质是由于不确定性引致的实际结果与人们对该结果的期望值之间的偏离,这一偏离可能是损失也可能是盈利,风险具有双侧性。但本文所指的风险主要体现在发生“坏事情”的概率。

农地金融化是以获取农业生产所需中长期资金为目的,以农村土地作为信用保证,围绕农地开发、生产、经营,创设各种金融工具而进行资金筹集、融通等金融活动的一种制度安排。[5]套用上述说法,在农地金融化实践过程中,包括:政府、金融机构、农户或农地经营者在内的参与主体发生损失的概率就是农地金融化风险。在导致风险释放的诸多因素中信息缺陷是最大的问题,我国农村土地流转情况复杂,信息不充分的问题较为普遍,出于避险考虑,一定程度上抑制了农村金融供给和需求。

(三)农地金融化路径下的各类风险形态

在实践中,农村土地金融的形态不同,风险程度也不尽相同,如按照资本化程度(指金融要素参与农地流转的程度)和外部性(指农地金融业务为农户和社会带来收益或损失的情况)大小可将农村土地金融形态分为四类[6],不难发现各类农地金融形态所面临的风险存在差异,具体如下:

其一是农地信用社融资。这种金融形态的主要特征是:市场化程度低,外部溢出效应有限,对资本市场的影响小。农信社融资的参与主体是自愿自发的,其规模不大,个别农户小额融资需求时可借助这种渠道,通常农信社自有的资金有限,金融供给力度有限。信用社融资的风险等级较低,但也不排除合作社自身的运营风险和地租偿付违约风险。

其二是农地信托。该形态的特点是:具有一定的外部性,但是资本化程度相对有限,农地流转运作涉及的农户数量、农地规模以及融资金额都较农地信用社大,其主要风险源自农地流转中的收益增值不稳定,农地经营产生的现金流受天气和市场的影响较大,农业收益的波动带来信托机构的运营风险。

其三是农地抵押。该形态借助农地经营权的抵押,从金融机构获取资金,被抵押的农地可用于流转经营,直到农户或农企偿本付息后归还其经营权,一般情况下,农地经营权质押和流转过程参与主体少,主要发生在出质方(农户)和质权方(金融机构)之间,资本化程度比较高,但对农户的影响相对较小,从事农地抵押融资的组织机构多以政策性银行或者农业相关事业单位为主,运营规范性较强。当前农地经营权抵押的实践仍在摸索中,无论是全国性还是地方性的产权交易平台尚未完善,现有的农地制度也面临新的改革,政策预期以及标的物处置上仍存在着不确定性。这一金融形态的本质是农村承包土地的经营权作为对冲信用风险的抵押物而获取金融信贷,在贷款期限方面,通常抵押标的物的出质时间以及标的物在出质期间的现金流贡献度,只有在抵押期间收益水平足够平抑时间成本和支付风险报酬的情况下,商业性的金融部门才会有意向提供相应期限的货币供给。由于抵押融资规模受制于抵押物的价值,同时考虑到信贷风险补偿,实际获得贷款的额度通常低于抵押物自身价值,融资成本也在银行信贷利率基础上对风险溢价率进行加成。不难发现,农地经营权抵押风险不仅包括处置风险,还存在信贷期限风险,以及农地受天气影响产生的价值波动风险,农地经营权抵押需要借助高度资本化、市场化的风险定价来达成融资双方的均衡条件。

其四是农地证券化。农地证券化指的是农地经营权的证券化,凭借农地在农业生产中的价值及其运营过程中带来的收益作为发行证券的基础。证券化是农地金融的高阶产物,由于证券化过程较为复杂,涉及的参与主体也相应较多,例如:证券机构、会计事务所、资产评估机构、担保增信机构、评级机构、地方政策性基金等。农地经营权证券化的特点是资本化程度高、影响范围广,外部性强,为了有效防范风险,证券化操作的要求也最高,尤其是在SPV风险隔离设置和信用监管层面,然而当前我国在农地证券化实操方面的法律规制仍有待完善,再加之我国资本市场发育还不成熟,因此,当前开展农地证券化的主要风险体现在法律风险和制度风险。

表1 不同农地金融化形态的风险比较

三、风险传导链上的各方主体

在农地金融化的过程中,多方参与主体共享利益,共担风险,在风险的传导链条上,各参与主体都面临着自己的风险点,具体如下:

(一)政府面临的风险

政府在资本市场配置中的作用主要体现在:信息服务、制度建设、政策引导和监管规范等方面,在市场失灵的时期或运作环节,需要主动调控发挥经济其职能,改善农地金融环境,应对农地金融化风险也是政府农村工作的重点之一。

一是决策风险与制度风险。决策风险主要体现在建立或完善农地金融制度时,政府需要慎重考虑制度能否实现预期目标、是否具有可操作性、选择何种实施方案、具体实施过程中的配套制度是否能及时到位等等,上述任何一个环节的判断均会可能带来不同效果、甚至是巨大的损失。在我国,农地金融走在金融实践的最前沿,作为一种金融创新,必然需要更多新的规制予以匡扶,在既有制度尚未涉及领域还需通过相关配套制度加以补充,此外,新制度与既有制度之间或存在协同互补,或相悖抵触,这就需要不断修订和矫正,在这个过程中政策的细微调整都会引起微观主体在决策上的不确定性,我们将其称为决策风险。

二是金融安全风险。农地金融制度的创新安排或是农地金融工具的创造和应用,都是农地金融体系的重要组构,会影响到国家货币政策、经济政策的运行状况。为防止农地金融业务的开展触及金融安全,需要加强针对性的监管和规范,尤其是注意建立健全农地项目相关的信息披露制度,信息系统质量关系到预期传导机制的效率,为抑制“逆向选择”和“道德风险”的发生,应加强项目信息监管,构建防火墙制度,防止农地金融风险扩散。

三是资金风险。主要体现在农地金融化过程中,政府不仅要法律、制度上给予保障,还需要在资金上给予支持(农地金融中的政策性所需)。由于政府所支持的资金来源于财政支出,这部分资金如果不能按照预期目标收回,就会影响到财政资源的有效配置,进而影响到经济的发展。

(二)农地金融机构面临的风险

在农地金融化过程中,农地金融组织或金融机构一方面要贯彻执行国家的农地金融政策,另一方面要为农户提供农地金融服务,办理具体的业务,这一过程中,金融机构面临的风险主要包括如下几方面:

一是政策风险和法律风险。十九大以来农地制度改革提速,在二轮农地延包、三权分置推广、增减挂钩指标跨省调剂等涉农方面的政策频频出台,农地金融化所处的政策环境正在发生着变化,一方面新的政策导向活络了现有农地运营方式,提高了农地资源的利用效率,但另一方面政策变动期也会带来不确定因素,例如:此前农地金融组织或金融机构制定的经营管理计划,签订的合作协议,以及监管所需的规制规范等或因为政策变化需要调整,适应新环境一定程度上也增加农地金融化的运作成本;再比如:“三权分置”改革正处于从“试点”走向“推广”的过度时期,部分地区仍需依据我国《土地管理法》、《担保法》关于耕地承包权的约束要求,无法利用土地权益及其附着物设立抵押权,因此不同地区在开展农地金融化实践中面临的情况也存在差异,政策和法律的变化更会影响到农地金融化相关业务的执行。

二是农地价值评估风险。当前我国农地评估标准和制定化规范尚不完备,评估方法不能统一,金融机构在审核信贷风险和信贷规模时缺乏总够权威的农地价值评估凭证。如果没有完善的土地、住宅产权交易市场和规范的交易机制做支持,农民抵押权的土地、住宅的资本化都面临价格不确定性,可能会出现大幅波动的风险。

三是信用违约风险。农业生产受季节和气候影响显著,产量不稳定可能会导致市场预期的变化,对农地金融产生抑制,导致信用违约,除了自然因素以外,市场波动是信用违约的另一主要因素,通常情况下两者共同作用。风险的传导路径主要有两个:一个是自然因素影响农产品市场的供需结构,带来价格浮动,市场预期伴随价格变化自我加强,通过农种库存、种植生长周期和现金流作用于企业业绩和信贷偿付能力,若不能及时履约则引发信用风险;另一个是国际国内市场价格联动,例如外贸冲击等外部因素,干扰国内市场价格,影响农业生产意愿,农地经营主体业绩发生波动,最终触及信用违约风险。上述两种传导路径较为常见,尚不包含人为因素,面临经营主体业绩不稳定的情况时,农村信用体系和参与主体的应激反应就更加关键,在我国农民和农业生产经营主体的法制化意识、契约精神和受教育水平虽有改善但较发达国家的成熟市场有一定差距,市场波动容易引发道德风险,农户过激反应包括:提前回收土地,增加地租,或直接单方违约等行为,对开展此项信用业务的金融机构带来冲击。

四是违约处置风险。由于缺乏政策法规依据,抵押物处置难以通过法律手段强制执行,使得经营户缺乏按期偿贷的积极性。当前我国土地流转市场尚处在起步阶段,流转交割并不十分活跃,抑制了流转的周期频率,叠加农地的战略属性要求不可改变其用途,这也一定程度减缓了流转速度,提升了质押标的的处置难度,增加了信贷风险,降低了金融机构提供信贷的意愿。除了制度因素,市场环境也是重要的制约因素,主要反映在专业化农地金融中介发展不成熟,例如:我国缺乏专业的涉农抵押信用评估和担保机构以及违约处置机构,这使得在项目启动前,参与主体对标的资产的价值核算和风险评估不足、对项目的增信和担保不足;项目启动后,一旦触发违约,没有充足的风险分担对冲工具,又进一步影响了抵押标的的处置效率。专业的涉农金融中介服务尚显不足,也一定程度上增加了开展农地金融业务的风险。

(三)农户层面所面临的风险

一是农民权益风险。农地金融中,信托公司难以与单个农户签订委托协议,亦即委托人通常不是农户,而是负责归集土地使用权的组织,现有实践模式中通常是由村委会、土地合作社等组织完成,或是当地政府直接介入。政府或村委会在介入过程中形成资源垄断。在缺乏市场化运作机制的情况下,农地流转和金融协议的签订,难免会出现利益倾斜、利益输送等寻租行为,加重农户在流转和融资中的弱势地位,提升抵押标的失权的潜在风险。

二是价值挤占风险。农地金融化的基础是价值评估,随着“三权分置”改革的推进,农地流转的政策环境改善,但是农地经营权的价值核算仍是主要短板,主要体现在:农地价值评估的方法尚未统一;农地融资市场缺乏权威的农地价值评估机构。现有的商业性金融机构针对农地信贷的发放标准较为主观灵活,价值评估的客观性、专业性和公允性直接影响农地流转和金融化的市场活力,此外,价值评估失准也会导致价值偏离和市场扭曲,变相侵害农地价值和农民利益。

四、金融机构视角的农地金融风险管控

(一)加强金融机构的内控机制

农地金融服务链的成长离不开金融中介涉农业务的开展,金融机构的专业性也包括价值识别和风险防控,只有审慎评估经营方式和资产质量,加强对风险的识别、量化测算,才能最终实现风险定价。因此,加强金融机构的内控机制,要求金融机构对农地金融化产品及交易,建立完善的内部监督和风险防范制度,防止和降低金融工具风险。

一方面,降低信贷风险。金融机构的内控系统需要建立一套信贷项目打分系统,其中包括:信贷资产结构和质量,并将量化指标与内控制度对接,强制隔离信用风险。在农地抵押融资实践中,除了在贷款的发放和使用环节上事前控制,还应在项目进展中开展风险识别、监测、评估、预警、处置等一系列操作。

另一方面,强化信息监控。针对结构化金融产品,金融在发行前应该加强尽职调查,充分了解项目情况,避免产品“带病发行”。发行之后,金融机构应该持续进行发行人信用评级追踪,督促发行人定期披露主体和运营的基本情况。当出现流动性问题或存在违约风险的情况下,金融机构也应该及时督促发行人,披露相关信息并提示投资者风险。

(二)信用违约风险的防范

受市场因素和自然因素影响,农地使用效率和市场价值存在波动,再加上市场环境尚不完善,农地流转和金融化的过程中容易触发信用违约风险,为此,金融机构需要加强对农地金融化工具的风险定价,在经营户融资成本可接受的范围内,制定较为市场化的合理产品,做到收益和风险相匹配。

同时,农村土地金融需要诚实守信的环境,健全农村信用体系,是提高农地金融化实施保障的重要基础。农村人口的受教育水平相对低于城镇,部分农户的契约精神和法律意识较弱,因价格波动或期限变更等因素导致的违约纠纷也较多,影响农地信用相关业务的开展。因此,既要推动信用体系建设,金融机构也需要在开展业务过程中,严格按照内控要求,对发行主体和基础资产的信用风险,事前进行有效评估和管控。

(三)引入保险机制加强风险保障

农地经营权抵押融资中若出现信贷风险,抵押物的处置问题是关键,由于农地资产的特殊性,其流转和变现都需要严格按照农地制度和配套法规执行,作为金融创新在法律规制中也属前沿地带,处置难度较大,在实际操作中,如果抵押物处置不畅,供给一端的金融机构信贷意愿必将减弱,需求一端违约成本降低,变相激励延迟尝贷,供需趋弱的结果必然是市场的萎缩,因此,降低信贷风险,有必要提升农地抵押标的的处置效率,打消金融供给端顾虑。

在这样的背景下,金融机构贷款风险、投资者持有信托产品和证券化产品的投资风险,就必须运用金融工具进行风险分担,因此有必要引入农地金融工具对应的保险产品。保险机构具备丰富的风险管理经验,对于上述的业务风险能够做到客观的风险识别、量化精算,最终对风险进行定价。此外,需要支持和引导保险业大力发展农业保险业务,借助金融工具对冲农地金融化风险。

五、政府视角的农地金融风险防范

(一)健全农地金融发展法律法规体系

借鉴成熟市场的发展过程和成果,政府完善相关法律法规后,既可以推动农村土地金融朝规范化方向发展,又能够助力其发展壮大。在农村土地金融中的各类参与主体获得法律保障后,农村土地金融进而实现了较为健康且有序的发展。例如,德国通过颁布《抵押权及破产令》《抵押权法令》在农村土地抵押权的完备性、适格性、安全性方面予以阐述,为土地抵押贷款机构开展相关业务,提供法律和制度保障。美国通过《联邦农业贷款法》《农业信用法》等,在农村土地金融贷款的具体细节上都做了明确的规定,如:运作方式、期限等,增强信贷规范,降低信用风险。日本政府制定了《农业协同组合法》《农地法》《农林渔业金融金库法》《农业信用保证、保险法》《农业信用基金协会法》等法律法规[7],有效的保护了农村土地抵押贷款参与者的合法利益。

我们建议在“三权分置”改革中总结既有成果,并进一步探讨经营权抵押融资方面的法律和制度,在时机成熟时颁布《农村土地抵押贷款法》《农地信托法》《农地证券化法》等具体制度和法律,加强农地金融立法。

(二)农地金融发展政策支持

农村土地金融业务兼具商业金融和政策金融的双重属性,这就需要从财政、税收等方面对农村土地金融发展都给予积极支持。例如,法国政府不仅从农业预算中拨付大量贴息资金支持农地金融机构,还对农业信贷银行实行税收减免政策,以及法定准备金优待政策;日本大藏省通过直接投资或购买股份方式承担或充实土地金融机构资本金,通过“财政投融资特别会计窗口”将邮政等金融机构筹措的资金集中起来转借给农村土地金融机构使用,并且以政府利息补偿形式承担农地金融机构的部分贷款损失;美国通过税收优惠的方式支持联邦土地银行开展业务,例如:针对持有联邦土地银行债券的投资人免交地方所得税等[8]。

为此,发展适合我国国情的农地金融,要以鼓励发展土地规模经营为目的,以不改变土地集体所有性质和农村土地用途、不损害农民承包权益、助力“三农”为前提。在此前提下,首先,要调整国民收入在城乡之间的分配格局,实行农村偏向的分配政策,构建多元化、开放性的支农资金供给体系和投入增长机制,形成以财政投入为导向、金融信贷部门资金作支持、民间资本积极参与、农村集体和农民个人共同承担的多元化投资结构,最终实现城乡均衡配置;其次,培养涉农金融机构,借助财税和信贷政策对开展农地金融业务的单位予以支持,只有培养专业的涉农金融服务机构才是促进农地金融业态发展的长效机制。此外,政策支持的着力点需要精准适当,针对主体的经营范围、农地用途、财务状况等指标,分门类、分层级、分阶段地给予相应的补贴、利率、税收等优惠。

(三)构建完备的金融组织体系

成熟市场发展土地金融的经验表明,培育多元化的参与主体、建设合作金融组织,有利于降低土地金融信用风险,丰富资金来源。例如,德国农地金融组织体系十分完备,自上而下,德国农业中央银行的政策属性很强,商业银行中又细分为土地信用银行和地租银行,自律组织有土地抵押信用协会,基层还有土地抵押信用合作社。美国则是拥有专门的政策性土地银行，即联邦土地银行；此外，涉农非金融中介也较完备，包括:农业贷款合作社和联邦农业抵押公司等。由于农业生产存在地域性和分散性等特点,因此在土地金融运转的流程中,包括土地抵押物的测量、评估在内等环节必不可少,而这些环节通常是耗时耗力的,考虑到土地银行的重心和优势是发放贷款及风险管理,因此有必要构建完整的金融组织体系,与土地银行形成高效的产业协作关系,极大降低了信用风险释放的可能性，同时制度效率也随系统性的完备而提升。

总的来看,构建农地金融组织需要市场化导向,借助商业性释放资源配置效能,以政策服务引领,克服起步阶段的信息瓶颈和制度缺口,培养和支持涉农金融中介机构,同时还需要各方参与主体密切合作协同,利益共享、风险共担。金融组织架构方面:构建以农发行等政策性金融机构为核心,农新社和农行为主体,农村互助社、保险公司、信贷公司、资产评估公司等中介机构为辅助,民间资金为重要补充的多元化、多维度农地金融服务系统。从构建农地金融组织的周期来看,农村信用合作社是早期最主要的基础性农地金融功能组织；随后在制度环境、市场生态和配套政策措施等相关条件成熟后，专门的抵押合作社将具有农地经营权流转的区域交易市场属性，最终的高极形态则是国家土地银行。

(四)农地金融发展配套政策

建立健全农地流转市场,这是农地金融健康发展、“三性融合”的前提和基础。农村土地承包经营权流转市场分为一级市场、二级市场两个层次,一级市场是指村集体经济组织依法将土地承包经营权发包给农户,这是用行政手段按人人平等的原则分配的;二级市场是为了进一步合理配置土地生产要素资源而进行土地承包经营权流转的市场,其中的核心是价格形成。为此,可以从以下几方面完善农地金融发展的配套政策:

第一,在全国范围内做好地籍调查、土地确权登记以及土地证书颁发工作,推进农地经营权或承包经营权的流转,要规范土地承包经营权流转的运作程序,严格按照民主议定——逐级审批——签订合同——登记生效的程序来规范运作。

第二,加强农村经营主体的培训,尤其是对农地流转户的辅导,帮助他们普及相关法律和经济知识,做好思想工作,避免金融实践中产生没有必要的纠纷,此外,一方面对出质方,不仅仅要提供资金更要引导主体如何有效率的使用资金,另一方面对质权方,辅导土地经营权流转后在不改变用途的基础上,如何发挥经济效能,此类培训的目的有二:一是提升农地金融供需双方的信息透明度,使其拥有一定的知识储备;二是在“自愿、透明、公平”的基础上,明晰各方权利义务关系,做好提示风险。

第三,推出土地价值评估标准,借助市场化力量,鼓励和引导新设或现有评估机构加快实践农地评估,建立和完善农地评估机制;同时,政府牵头成立权威的农地价值评估机构,核准确权后流转的农地基准价格,跟踪农地价值波动,规定期限内复审的时间周期,并制定并规范流转和融资用途的审核程序。

第四,加强金融服务中介组织的培养和建设,尤其是涉农资产评估、法律咨询、投融资咨询、保险增信等服务机构,为农地金融业务的开展提供专业的技术支持。

(五)建立健全农村金融风险补偿机制

建立健全农村金融风险补偿机制,在建设农村担保体系、农业保险制度等方面。主要突破口有四个方面:一是,在农地融资增信和担保方面,担保方式的创新是关键。当前农地融资就是要解决质押品较少,价值较低的瓶颈,因此应该在农地经营权抵押的基础上,拓展担保品范围,可以附加包括:实物库存、银行货币资产等流动性水平较高的资产与农地资产打包出质,提升担保能力;二是,财政补贴方面,政府可结合农业保险提供相应财政补贴,提升对农地融资项目的支持力度,也变相增加了主体抵抗风险的能力;三是,建立投资者保护基金,当债务人违约、经营机构清算或产品清盘等情形出现时,保障措施能够减少农户以及投资者的损失,以避免可能带来的社会稳定问题;四是,不断提高农村土地金融风险的差异化管理水平,从农地金融的各环节中存在的不同风险点入手,对症下药。例如,防范土地信用合作社风险重点在于内部风控系统的完善和重点客户的监管;防范农村土地流转信托风险,需要加强提高对信托服务组织的支持力度和管理水平;防范农村土地证券化风险,需要完善相关法律法规、信息披露要求、相关担保体系建设，等等。