治安管理处罚裁量权适用之实证分析

摘 要：行政自由裁量是现代公共行政的典型特征，对于治安管理具有重要意义，甚至被看作是有效提供公共安全服务，保障公民权益的核心方式。治安管理处罚的自由裁量权是治安管理职权不可或缺的一部分，可以有效解决法律滞后性与治安管理复杂性的问题。但是若自由裁量权的不当使用，将损害行政相对人的合法权益。本文从实际案例出發，找寻裁量过程中存在的问题，以期对治安管理处罚制度的完善与发展有所裨益。

关键词：治安管理处罚;自由裁量;合理性;裁量失当;情节轻重

导语

公安机关处理治安案件，必须在“以事实为依据，以法律为准绳”的基础上，运用法律规范的抽象性规定，结合民警的主观判断能力，完成“违法与否”、“罚与不罚”、“重罚与轻罚”、“如何实施处罚”的合理裁量。由于社会日新月异的变化，治安违法行为的客观表现是千变万化的，但法律规范的抽象性规定却必须保证其稳定性，不可能随着变化而及时修改，这也导致了法律规范趋于滞后，因此法律规范不得不给予公安机关及其民警自由裁量的空间，让其在法定框架内，灵活而不失效率的运行治安管理职能。但若自由裁量空间过大，缺乏完善的裁量准则和内部监督控制机制，极易导致裁量失当等问题。以下从案例角度逐一分析：

案例一：2016年9月，广东某村男子郑某因与同村女子邱某有情感纠葛，郑某多次纠缠邱某，当地派出所曾出面制止郑某，但未作处罚。3月下旬，郑某拦截邱某不让其回家，纠缠过程中将邱某的手表、衣物扯坏，毁损财物价值800余元，辖区公安局根据《治安管理处罚法》第26条第三项，认定郑某构成寻衅滋事违法行为，处以10日行政拘留，罚款300元。2017年7月，邱某与他人结婚后到广西融水县某村居住。郑某得知后辗转寻到邱某继续纠缠。8月29日，郑某再次纠缠邱某，邱某欲打电话报警，郑某怒而将邱某的手机砸坏，毁损财物价值约2600元，后融水县公安局依据《治安管理处罚法》第49条，以郑某故意损毁公私财物为由，对其处以行政拘留8日，罚款500元。

案例二：2018年9月23日晚9时许，广西百色市平果县谈某在醉酒后，因心情不好砸坏便利店玻璃门，并扭伤收银员左手手腕。收银员报警后，辖区派出所民警出警到现场，谈某仍欲继续伤人，民警随即对谈某采取约束措施并带回派出所。24日凌晨2时许，该派出所带回涉赌人员十余人进行调查。此时谈某已酒醒，但因警力不足，为集中警力调查赌博案件，派出所通知谈某的妻子将其带回。2日后，派出所民警欲传唤谈某到案接受询问，发现谈某家中只有其母亲在家，谈某与妻子外出归期未定。后派出所以“案情重大、复杂”为由向县公安局申请延长办案期限30日，申请获批。11月初，派出所电话联系上谈某，谈某称有事无法回家，但可委托亲戚向受害人赔偿损失。在派出所的主持下，由谈某的亲戚代为赔偿收银员的医药费及便利店玻璃维修费用，最终以故意伤害、故意损毁财物的案由调解结案。

案例三：广西百色市田某县某村村民20人因征地问题，于2017年8月10日，来到县政府门口拉横幅、示威，部分村民闯入县政府食堂静坐，并称不解决问题就每天来县政府食堂吃饭，此过程中村民李某与县政府工作人员发生冲突，将一工作人员眼睛打伤（轻微伤）。县公安局经调查认定李某等20人构成扰乱单位秩序的违法行为，情节严重，根据《治安管理处罚法》第23条第一款第一项，对李某等20人处以行政拘留10日的处罚。

上述案例虽然只是个案，但是也一定程度上反映了公安机关在办理治安案件过程存在的自由裁量权适用不当的问题，接下来笔者进行逐一分析。

一、对违法行为的定性不合理

由于《治安管理处罚法》第三章对许多违法行为的主客观表现形式规定较为简单、笼统，公安机关对违法行为定性享有一定自由裁量权。如《治安管理处罚法》第26条规定的寻衅滋事违法行为的情形流于简单，在实践中违法行为人寻衅滋事的行为表现多样化，且常在构成寻衅滋事的同时，也具备故意伤害、故意损毁公私财物等违法行为的特征，而治安管理处罚法及相关解释对此又无定性的适用规则，实践中经常出现定性不合理的问题：

（一）对违法行为定性存在地区差异性

案例一中，郑某先后实施的两个违法行为，主客观特征基本一致，都同时符合寻衅滋事和故意损毁财物两种违法行为的特征，在无法区分违法行为人主观故意更倾向于何种行为的情况下，郑某的行为属于想象竞合行为，应从一重处罚，而《治安管理处罚法》对寻衅滋事与故意损毁财物规定的处罚种类和幅度一致，因此不同地区的公安机关对郑某的行为作出了完全不同的定性。但因郑某毁坏财物是瞬时的主观过错，而其根本目的还是因感情问题继续纠缠邱某，且经第一次处罚仍不悔改，借鉴《最高人民法院、最高人民检察院关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条第三款之规定：“该条款规定：“行为人因婚恋、家庭、邻里、债务等纠纷，实施殴打、辱骂、恐吓他人或者损毁、占用他人财物等行为的，一般不认定为“寻衅滋事”，但经有关部门批评制止或者处理处罚后，继续实施前列行为，破坏社会秩序的除外。”因此，以寻衅滋事作为郑某的违法行为定性更为合理。

（二）对违法行为定性的出发点不正当

案例二中，谈某在公共场所醉酒后故意伤人并毁坏财物，同时违反了《治安管理处罚法》关于寻衅滋事、故意伤害、故意损毁财物的规定，但因其行为侵犯的是社会秩序、公民人身权及财产权多个客体，从其违法行为表现的多样性和侵犯法益的复杂性考虑，适用寻衅滋事来定性谈某的违法行为显然更为适当。但因谈某没有到案也没有接受调查，无法对其进行处罚，派出所为尽快调解结案，选择了故意伤害和故意损毁财物来定性谈某的行为，目的是让案件可以适用治安调解程序，但其行为定性的出发点显然是与立法本意相悖的，考虑了不应当考虑的因素，定性不合理。

二、对违法行为的量罚不合理

公安机关在对违法行为定性后，要先根据案情确定违法行为人的违法情节轻重，有无从轻、减轻、从重的情节，然后根据情节选择相应的处罚种类和幅度，这一过程是公安机关自由裁量权运行空间最大的一环。由于《治安管理处罚法》对“情节较轻”、“情节较重”等情节认定标准规定不明确，缺少选择单处或并处罚款、拘留的规则，量罚幅度较大，实践中容易出现选择量罚情节、种类、幅度不合理等问题：

（一）对违法行为人量罚情节的轻重认定不清

案例一中，即使将郑某的违法行为定性故意损毁财物，在量罚上也存在合理性问题。首先，《治安管理处罚法》对故意损毁财物规定了一般情节和情节较重两个情节区间，因该行为是侵犯财产权的违法行为，应从涉案财物判定情节严重与否，根据《广西公安机关行政处罚裁量基准》的规定，2600元达到刑事案件立案标准数额的50%，应属于情节严重，故应认定郑某属于违法情节严重，选择“处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”的处罚区间为宜;其次，根据《治安管理处罚法》第20条第四项，郑某因“六个月内曾受过治安管理处罚”，应对其从重处罚，即应在拘留10-15日的幅度内选择较高的罚点，并考虑罚款1000元以下，融水县公安局对郑某作出的拘留8日、罚款500元的处罚是偏轻的。

（二）对共同违法行为人的违法情节轻重缺乏辩证分析

《广西公安机关行政处罚裁量基准》对扰乱单位秩序行为规定了7种“情节较重”的情况：“（1）以暴力、威胁等方法扰乱单位秩序的;（2）占据单位场所及进出口，经公安机关劝阻拒不离开的;（3）造成交通拥堵、人员受伤、财物损失、文件和资料损毁无法弥补等危害后果或者较大社会影响的;（4）组织、雇佣他人扰乱单位秩序的;（5）积极参与聚众扰乱单位秩序的;（6）持械扰乱单位秩序的;（7）其他情节较重的情形。”案例三中，首先除李某以外的其他违法行为人共同的违法行为方式是拉横幅、静坐食堂，应不属于“情节较重”，县公安局认定其他违法行为人违法情节严重并不合理;其次李某将工作人员打伤属于个人的行为情节，其主观恶性比其他违法行为人更大，属于“情节严重”，处罚时应当考虑对李某处以更长时间的拘留，并处罚款，处罚种类和幅度选择不合理。案中县公安局对所有违法行为人“一视同仁”地作出相同处罚，过罚不相当，有失公平。在实践中，因法律给予公安机关的量罚空间较大，过大的弹性裁量空间极易致使处罚忽轻忽重，在同一地区或同一案件中也可能出现异行为同罚或同行为异罚。

三、治安案件的办理程序适用不合理

（一）程序选择不合理

《公安机关办理行政程序规定》第58条第一款规定：“违法嫌疑人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，可以对其采取保护性措施约束至酒醒，也可以通知其家属、亲友或者所属单位将其领回看管……。”上述规定列举了对醉酒的违法嫌疑人可选择的处置方式，但对于在何种情况下可通知家属领回看管，则难以从法律角度判定。案例二中，派出所让谈某家属将其领回看管虽不违法，但应当认为适用“领回看管”程序的前提是有效控制嫌疑人实施逃避处罚、串供、打击报复他人等行为的风险，派出所采取“领回看管”的动机考虑了不相关因素，与立法本意相违背，也没有采取合理措施防范风险，不利于该案调查的顺利进行。

（二）适用时限不合理

首先，《治安管理处罚法》第83条第一款规定：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证”，虽何为“及时”标准不明确，但可理解为：以提高办案效率为出发点，以及时查明案件事实为目的，在客观条件具备的情况下及时询问查证。案例二中，在谈某已酒醒的情况下，派出所没有询问，有违“及时询问查证”的立法本意。其次，由于《治安管理处罚法》第99条对“案情重大、復杂”这一延长办案期限的条件规定不明确，公安机关可以根据具体案情自由裁量是否延长办案期限。案例二中，若派出所在谈某酒醒时就进行询问调查，案件事实基本可以调查清楚。可见派出所申请延长办案期限的真实原因与案情是否复杂联系不大，其动机是不正当的，而审批审限的县级公安机关对此也没有严格审查。

结语

上述案例反映出了公安机关在治安案件办理过程中，适用治安管理处罚自由裁量权存在的一系列典型问题，发现问题是解决问题的前提，从个案找出自由裁量权适用存在症结的共性，是本文的主要出发点。但在找出问题之后，如何把脉开方、对症下药，是我们需要进一步深入探讨的根本目的。从宏观上说，加强对公安机关的队伍建设，完善公安机关的内部监督机制，建立健全裁量基准制度，是将公安机关的治安管理处罚自由裁量权控制在合理范围内的重要途径，也是笔者继续深入研究的方向。

参考文献

[1] 刘艳萍.论治安管理处罚中的自由裁量权[J].法制与社会，2015（31）：272

[2] 周佑勇，余睿.治安处罚裁量权的扩张与控制[J].福建公安高等专科学校学报，2006（1）：16

作者简介：林凡惠，女，1983年6月20日出生，民族：仫佬族，籍贯：广东信宜，西南政法大学宪法与行政法学硕士，现为广西警察学院治安学院教师，讲师，研究方向：行政法学、治安学。