建设用地使用权续期相关问题的研究

孙恺

摘 要： 建设用地使用权一直都是理论界争议的重要焦点，这对于建设用地的更好分配，以及建设用地如何实现续签使用等问题具有重要影响和作用。本文就建设用地使用权续期相关问题进行分析和研究，希望可以为建设用地的更好使用提供借鉴。

关键词： 建设用地;使用权续期;问题分析

【中图分类号】D923.2 【文献标识码】A 【文章编号】1674-3733（2020）08-0017-03

前言：不同用途的建设用地其使用目的不同，其使用效果也不同，所需要达到的使用年限不同。在此基础上国家对于建设用地规定了不同的使用期限，但是对于建设用地使用期限到期之后的使用权续期问题则并没有予以细致规范，这就让建设用地使用权续期相关问题成为法律规定中的空白，一旦出现建设用地使用权到期的情况则无法予以很好指导和规范。也正是因为此，探索建设用地使用权续期相关问题也就显得极为重要，这是我国建设用地得以可持续发展的重要内容。

1 建设用地使用权续期相关问题研究重要性

建设用地使用权续期相关问题研究不管是在理论方面还是实践方面都具有重要的意义。

第一，建设用地使用权续期的问题在《物权法》颁布后，就被单独指出，并成为大众关心的焦点问题，受到越来越多人的关注。而且建设用地使用权的问题与个人的私有财产联系十分密切，已经成为一项社会问题而存在，更加需要引起相关部门的重视。

第二，建设用地使用权续期相关问题是关系到我国土地资源合理利用和分配的一项问题。土地资源是珍贵和稀缺的一项资源，在土地资源的利用和开发上，相关部门必须重视起来，使其发挥出最大使用价值。

第三，目前我国在建设用地使用权续期方面还存在许多的争议，当出现一些纠纷的时候不能进行及时有效的处理，使相关部门更加需要重视对于建设用地使用权续期相关问题的研究，以便能够更好的解决现实中的一些问题。

第四，基于我国土地制度，建设用地的土地所有权始终归国家所有，其使用权归居民所有，而依据《物权法》建筑物的物权没有年期限制。所以当使用权到期后该如何归属其接下来的使用权就成为一项不得不考虑和解决的问题了。

第五，是基于我国国情的考虑。我国国土面积跨度比较大，人口基数大，个人平均用地少，各地区的经济发展水平参差不齐。相对复杂的国情，给我国建设用地使用权续期相关问题的研究和处理上带来一定难度，而且，建设用地使用权续期相关问题在整体上也相当突出和普遍，更加需要相关研究人员给予足够的重视。

第六，与国外一些发达国家相比，我国对于建设用地使用权续期相关问题的研究起步比较晚，仍然存在许多不明确甚至空白的地方，需要相关部门加强研究，不断提升对于建设用地使用权续期相关问题的认知水平，从而提升实践能力，解决实际问题。

第七，从我国的传统文化上讲，中国人对于土地、住宅有一种特殊的归属感，也非常重视自己对于土地的使用权问题，只有解决好建设用地使用权续期相关问题，才能更好的促进社会稳定，和谐发展，才能使人民的生活越来越幸福。所以，建设用地使用权续期相关问题研究在保障公民权益，促进社会稳定发展方面，同样发挥着非常重要的作用。

2 住宅建设用地使用权续期问题研究

2.1 住宅建设用地使用权续期的核心争议

（1）自动续期模式的争议：住宅建设用地使用权续期问题存在着许多的争议，其自动续期模式的争议是一项争议较多的地方。

一些研究人员认为，住宅建设用地使用权到期后不应该收取续期费用。他们认为，无偿续期是迎合大众意愿的做法，一定会受到公众的支持，也更容易推广。而且《物权法》当中的自动续期的内涵应该包含无偿续期。当住宅建设用地使用权到期后，自动续期模式下，应该不用交付任何费用，也不用通过任何行政审批，自动由权利人继续使用下去，直到第二个使用期限到期后，继续无偿续期，不需要权利人进行任何积极的活动而往复下去，形成一种间接的永久性使用权模式。无偿续期也是与《物权法》观点相统一的一种模式，可以进一步保障人民的住房权。另外，住宅建设用地人们在购买的时候支付了非常巨大的金额，应该享有无偿续期的权益。

但相对的是也有一些学者认为，住宅建设用地使用权在续期的时候应该收取一定的费用。他们认为采用无偿续期的模式的话，不利于长期发展，而且违背了等价有偿原则，不利于市场的公平公开环境的打造。因为通常来讲，应该购房者支付的费用越高，其拥有的使用权期限应该越长，而全部无偿续期的话，从整体上是不公平的。而且，住宅建设用地使用权一直无条件归使用者所有的话，可能会加剧炒房、囤房的商业行为，从而很难从宏观上对房地产市场进行把控。第三，对于住宅建设用地使用权续期模式也存在比较中立的观点，即通过附加条件来进行有偿续期。期望能由政府出面，设置一定的附加条件来弥补前两种模式的不足，既保证人民的基本生活需求，又利用房地产市场的稳定发展。

（2）自动续期期限的争议：在人们对于住宅建设用地使用权续期问题研究的过程中，对于自动续期期限问题也存在许多争议。有的学者认为应该一次性永久续期，住宅建设用地使用权在不与国家公共利益相冲突的前提下，应该无条件的继承延续下去，保障居民权益的最大化。但是也有学者认为应该规定按照一定期限进行续期。可以综合考虑人们的承受能力以及房屋的安全年限来进行期限的设定，续期期限可以是三十年以内、五十年到七十年之间或者其他。因为如果房屋的安全存在问题，会对居住者造成很大的危害，应该考虑其所有权年限在其成为危房之前收回，确保居民安全。而且这种做法也比较容易被人们认可和接受。还有人认为具体的自动续期期限可以由使用权拥有者与政府进行协商来制定，根据具体的实际情况来进行安排，但是要在政府规定的最长期限内。

（3）费用收取形式的争议：住宅建设用地使用权续期问題中，关于费用收取形式的争议只存在于有偿续期的模式之下。站在法律角度上而言，住宅建设用地使用权续期费用收取不应该通过土地出让金的形式达成。土地出让金的费用往往非常巨大，普通居民难以承受。对此人们的讨论也是非常广泛的，其中有着很多的观点和看法。有学者认为应该参考全国住宅和人均住宅面积，制定一个统一的标准进行续期收费，但是不管是在制定上还是执行上都有着很大的难度。还有一些学者认为应该采取二元续费模式进行续费费用确定。土地出让金与使用权续期费用应该是完全不同的两个概念，前者更强调为一种经营性行为，后者是为了更好的保障居民的居住权力而进行的。因为住宅建设用地使用权到期后，一般情况下不会有大的变动，其所有人依然会进行居住使用，是保证基本民生的一项措施，其使用权续期费用不能过高，否则不利于社会的团结安定，对整个房地产行业的良性发展也是不利的。

2.2 住宅建设用地使用权续期设计策略

（1）采取有偿续期：住宅建设用地使用权续期还没有明确法律规定的前提下，可以采取有偿续期模式。住宅建设用地使用权到期后，可以通过缴纳较低的续期费用来继续获得住宅建设用地的使用权。尤其是改革开放以来，社会经济不断发展，土地改革的整体趋势也越来越倾向于有偿使用国有土地的模式，土地资源更加具有商品属性参与到人们的社会生活当中去。因为在自动续期模式上还存在很大争议，公众更倾向于无偿续期，所以没有进行明确的法律规定，但是从长远来看，有偿续期的模式在制度上更具有科学性和合理性，它可以更好的保障居民权益并兼顾到社会公平以及市场秩序。第一，采取有偿续费，可以进一步规范房地产市场，约束人们的购买行为，抵制炒房行为。房市的价格关系民生，需要政府给予一定的干预，保证更加合理的市场秩序。第二，有偿续费有利于缩小社会贫富差距。随着社会经济的不断发展，各地区都存在着贫富差距大的社会问题，穷人无房可住，而富人则有可能囤着几套甚至十几套住房。采取有偿续费的模式会增加住房多的人们的成本压力，使他们能够释放出一部分房源出来，在一定程度上缓解住房紧张的问题，从而改善贫富差距过大的现象。第三，目前我国房地产市场上，住宅建设用地使用权的期限不尽相同，其中最长为七十年。这种情况下如果采用无偿续期，会使居民在使用权续期的时候因为购买年限不同，其土地出让金产生不同，使七十年产权的所有人的利益受损。

（2）确定续期期限：确定续期期限是住宅建设用地使用权续期设计中需要进行统一明确的一项重要内容。续期期限建议为七十年相对比较合适。因为采取永久性续期的模式在社会发展和市场秩序等方面有着诸多的不利影响，所以应该采取一定的期限来进行续期。七十年的续期期限是与我国法律体系相一致的一种说法，这样在立法上会更加合理，而且依据也会更加充分。而且规定七十年续期期限在推广上也更利于百姓接受，因为七十年的期限可以保证在住房安全使用期限的基础上充分利用，避免资源的浪费。另外，较高的房价也使得人们在续期期限上希望能够长一些，减轻一些自己的生存压力，七十年的期限相比其它短的期限而言，更加符合人们的心理预期。

（3）确定续期费用：住宅建设用地使用权续期的具体续期费用可以说是极其关键的。住宅建设用地既具有供所有者使用的属性，同时还具有投资的性质，在一定程度上可以为所有人带来更大的利益。所以在费用设定上需要综合考虑多方面因素，遵循公平、合理的原则来进行。有学者提出的无偿续期的原则是基于房屋的使用价值来提出的，是为了最大限度的发挥出房屋的居住功能，使人们的住房需求得到满足。而有偿续费的原则则是期望通过支付一定费用来控制住宅建设用地使用的投资价值，对投资市场起到一定的约束作用。尤其是我国社会主义国家的性质，应该把民生问题放在首位，任何制度的制定都要考虑到国家的公共利益才能更好的制定和执行。所以在确定续费费用的时候，要把这几点进行综合分析，既要遵循市场发展规律，又要最大限度的确保人们的住房需求得到满足，保障社会的和谐发展。续期费用的确定需要在大量的市场分析数据之上综合考虑才能进行的，为居民确定出一个可以承受的合理数值。综合考虑住房的使用需求和投资需求，根据住房数量来却是是否收取续期费用，其中的费用确定模式会更加的符合实际情况，也会更具有合理性。

3 非住宅建设用地使用权续期问题研究

3.1 非住宅建设用地使用权续期的核心争议

（1）期限届满之后法律效力：非住宅建设用地使用权续期问题同样存在着不少的争议，其中最主要的还是其期限届满之后法律效力问题，《物权法》仅规定了住宅用地到期自动续期，对非住宅建设用地的续期问题没有表述。学界对此有不同的观点。

一种观点认为，非住宅建设用地使用权到期后，其建设用地的使用权就不复存在了。就具体操作而言，其建设用地使用权是自然消灭，无须进行任何操作处理，还是必须通过不动产登记机构注销才算消灭，这是一个存在争议的地方。对此我国在立法上存在着一些冲突和缺少的地方。不过按照后法优与前法的原则，最近提出的《物权法》在非住宅建设用地使用权期限届满之后的法律效力解读上更具有参考意义。《物权法》指出，不动产物权的消灭是登记生效，未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。

还有一种观点认为，非住宅建设用地使用权期限届满之后，注销登记可以由出让人依职权办理，也可以由土地使用者申请办理。因为非住宅建设用地使用权期限届满之后其使用权是自然消灭的，则不需要国家进行收回的处理，所以土地出让人应该及时的办理注销登记手续。《物权法》中要求出让人为有权出让国有土地使用权的国土资源行政主管部门，如此一来，出让人和登记机构就同属一个主体了。就实际情况而言，非住宅建设用地使用权期限届满之后，其土地出让职责一般由各市县国土资源局的土地利用科负责，由其进行资料的准备和手续的办理工作。当然，《物权法》中并未排斥其他申请主体申请注销登记。所以，出让人在办理注销登记的时候，需要在办理程序和登记规范上要谨慎处理，使其不断完善，避免与申请人之间产生不必要的纠纷。

此外还有观点认为，对于非住宅建设用地使用权期限届满之后地上物所有权的归属问题，《物权法》也做了相关规定，由国土资源管理部门负责申请首次登记，并分为有偿收回和无偿收回两种方式。不管是何种方式，都要在出让合同的处置上进行明确的规范，否则可能因为给予国土资源管理部门的权力过大而导致国土资源分配不合理，引发廉政风险。第四，非住宅建设用地使用权期限届满之后，还存在着需要明确土地使用人的取回权和购买权的问题。如果非住宅建设用地使用权期限届满之后，就直接硬性的由国家进行收回，则有可能造成土地资源的闲置浪费，而且城乡经济建设也会受到一定的影响，对投资者的积极性也会受到打击。

（2）续期强制缔约是否适用：非住宅建设用地使用权续期强制缔约是否适用同样是一项比较核心的争议内容。因为非住宅建设用地使用权期限届满之后，其使用权和地上物权如果强制的无偿回收的话，会对投资者带来很大的打击，所以我国政府部门对此又做了更为详细的规定，指出要重新签订出让合同，缴纳出让金。《城市房地产管理法》中就规定了续期的强制缔约义务。非住宅建设用地使用权一般情况下对于使用人而言，其利益影响是非常大的，如果在期限届满之后，土地使用人在土地续期方面存在着信赖利益的话，则在不损害公共利益的前提下，是允许使用人继续做出续期申请的。当然，这里提到的“公共利益”同样是一个争议点。因为不同地区的实际情况不尽相同，不同的人出于不同的角度对于“公共利益”的考虑也不同，如果单纯的将“公共利益”统一概述为城市规划的要求实际上也是不够严谨的，需要有关部门进一步的進行研究和制定。