财政纵向失衡、公共支出结构偏向与收入不平等

李 加 吴 琼

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030）

一、引言

收入分配不平等一直是社会关切的焦点话题。虽然我国基尼系数自2008年来经历“八连降”，从0.491降到0.462，但在2016年后又迎来小幅上升，到2017年已上涨到0.467①。我国基尼系数始终高于国际警戒值0.4，居民收入分配不公现象仍然严重。十八届三中全会指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，构建科学的财税体制是促进社会公平的制度保障。政府部门应发挥收入再分配职能，重构收入分配调节机制和渠道，深化财政体制改革[1]（高培勇，2010），努力降低收入分配不平等，促进社会公平。

财政分权理论指出，对地方政府应给予其相应地职责和财力，因为它具有获取本辖区居民需求偏好的信息优势。对受益范围仅局限于本地区的公共产品和服务，由当地政府供给将有利于经济效率和民生福祉的提高。然而在实践中，中央政府出于政治或经济等因素，财政分权多出现“财权上收、支出责任下解”现象，造成了中央和地方间财政收支错配，即中央政府的财力超出支出责任，地方政府财力不满足支出责任。Massimo et al.（2015）指出当地方政府的支出责任与财力不匹配时，财政纵向失衡（Vertical Fiscal Imbalance）也就应运而生[2]。关于财政纵向失衡影响收入分配的效应，目前理论界看法并不一致。从传统分权理论开始，Musgrave和Shoup（1959）认为地方政府具有更了解辖区居民需求偏好的信息优势，随着财政自主权的提高，能更好的履行公共支出责任，从总体来说有利于改善收入分配[3]。而Oates（1972）从效率的角度，认为应该由中央政府履行调节收入分配的职责，地方政府的收入调节政策并没有达到预期效果[4]。Beramendi（2003）指出伴随地方政府财政自主权的提高，政府越容易出现行为扭曲和效率低下现象，从而会加剧收入不平等[5]。国内学者也对财政纵向失衡和收入不平等问题进行了有益研究。贺俊、吴照（2013）认为地方财政分权越高，政府公共支出越容易倾向能快速创造GDP的城市地区，进而加剧居民收入分配不平等[6]。郑尚植（2016）认为财政分权与收入分配间并不是简单的线性关系，而具有显著的非线性关系，影响效应取决于财政支出结构[7]。韩一多、付文林（2019）也指出了收入分配和垂直财政不对称之间的非线性影响效应：当依赖中央转移支付程度较低时，垂直财政不对称的提升有利于缩短收入分配差距；当转移支付依赖较高时，影响效果发生逆转[8]。

一般而言，公共支出中的民生性支出不仅是提供具有民生属性公共产品的物质基础，同时也是发挥财政收入再分配功能的有效手段[9]（李普亮等，2018）。洪源等（2014）从收入和支出两个层面诠释了民生财政对城乡居民收入差距的作用机制，实证分析结果表明：加大民生支出，特别是加大农村地区民生资金投入，有助于缩短城乡居民之间的收入分配差距[10]。余菊（2015）运用1978至2012年的数据构建实证模式，估计结果显示1978年后我国民生支出对城乡收入差距的影响效应呈“V”型，且影响效应具有结构差异，即相对于转移性民生支出，投资性民生支出更有利于降低城乡收入差距[11]。孙正（2014）的研究表明地方政府非生产性支出能显著的降低居民收入分配不公，而生产性支出加剧了城乡居民间收入差距[12]。

在政治集权这一约束前提下，我国财政纵向失衡还会助推公共支出结构偏向[13][14]，进而对居民收入分配产生更深层次的影响，但鲜有文献统筹研究这三者间的关系。综上所述，深入探究财政纵向失衡和公共支出结构偏向对居民收入分配不平等的影响效应是一个相对较新颖且有现实意义的课题，可对降低收入分配不公和为新一轮财政体制改革提供一些依据和参考。

二、理论机制诠释

财政分权理论指出，对地方政府应给予其相应地职责和财力，因为它具有获取本辖区居民需求偏好的信息优势。对受益范围仅局限于本地区的公共产品和服务，由当地政府供给将有利于经济效率和民生福祉的提高。但随着地方政府的财政自主权不断加大，其易借助“摄取之手”来扩张自身财力，导致中央政府的宏观调控能力弱化。在这种情形下，中央政府上收部分财权可以增强对地方的实质管控，同时也有助于经济社会稳定发展，实现中央政府的治理意图。换句话说，从国家治理的角度看，适当的财政纵向失衡是合理的。中央政府通过加强对地方政府的管控来有效修正地方政府行为，有利于地方政府调节公平与效率。而转移支付制度，不仅弥补了地方政府的财政收入和支出不匹配造成的缺口，同时也促进了生产要素的流动，降低了区域竞争所形成的资源配置扭曲效应，更进一步统筹协调了财政资金分配的区域间差异，从而有利于实现财政的收入再分配功能。然而，财政纵向失衡下的地方政府过度依赖中央政府转移支付和财政兜底政策时，其极易陷入“激励陷阱”，导致地方政府行为异化，如放松财政预算软约束、财政投资与支出风险偏好类型改变以及税收努力程度降低。这不仅会影响地方政府提供公共产品和服务，而且还会对经济社会发展和民生福祉形成负面影响。虽然Robin Boadway（2004）认为适度财政纵向失衡是必然而合理的，这将有助于地方政府公共支出结构更趋于最优水平，有助于公平和效应的调节[15]。但我国财政分权面临政治集权这一前提约束，在“自上而下”的任命制与“唯GDP”的考核机制下，地方政府官员注重追求本辖区GDP最大化。这就促使地方政府官员在有限任期和晋升机制的驱动下将更多的财政资源用于经济发展，而对有利于民生福祉增进的民生性支出重视程度不够。傅勇、张晏（2007）就指出政治集权约束下中国式分权是助推公共支出结构偏向的根源。

一般而言，公共支出中的民生性支出不仅是提供具有民生属性公共产品的物质基础，同时也是发挥财政的收入再分配功能的有效手段。一方面，民生支出中的教育支出、医疗卫生支出是提升劳动者生产能力和素质、提高人力资本的基本手段和重要保障，而人力资本对调节居民收入分配不公具有重要作用。另一方面，民生支出通过降低公共服务支付价格影响收入不平等。以医疗卫生支出为例，通过报销患者部分医疗费用，降低看病成本，节省了人们的可支配收入，有利于解决“因病致贫”问题，有助于缩短人们因负担较高所带来的收入差距。然而，地方政府因财政纵向失衡倾向于能直接带来经济效益的经济建设支出，而相对忽视提升民生福祉的民生性支出，从而不利于财政发挥收入再分配职能。

三、变量说明、数据来源与统计特征

（一）变量说明

1.收入不平等

衡量收入不平等的指标一般有城乡收入比、基尼系数及泰尔指数等。但城乡收入比没有考虑到人口结构和收入结构的影响作用，无法准确体现居民收入不平等程度。基尼系数在实践中很难找到统一口径进行衡量，同时由于部分省份统计数据缺失，导致无法测算出我国所有省份的基尼系数，进而会影响到实证分析的科学性和可信性。而泰尔指数不仅考虑了人口因素的影响，而且对高收入阶层和低收入阶层的变动比较敏感。相较于基尼系数，泰尔指数更体现人口结构的影响作用，更清晰说明收入不平等的变动由什么因素引起。综上分析，本文选取泰尔指数来衡量居民间收入不平等。

其中，Theil为度量居民间收入不平等的泰尔指数；P为总人口数；Y为总收入。

总体而言，泰尔指数的数值越小，居民间收入差异也就越小，收入分配也就越公平。如果收入比重/人口比重=1，即权重为0，泰尔指数也为0，此时收入分配完全公平。

2.财政纵向失衡

本文引用 Luc Eyraud和 Lusine Lusinyan（2013）[16]的度量方法来测度财政纵向失衡，即财政纵向失衡。具体测度公式为其中，VFI为财政纵向失衡，FR为地方政府财政收入，FS为地方政府财政支出。

3.公共支出结构偏向

十九大报告指出，要多谋民生之利、多解民生之忧，并将“在发展中保障和改善民生”列为中国特色社会主义基本方略之一。十九届四中全会进一步指出“增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求”。而地方政府贯彻中央意愿、增进人民福祉的实现与否可由其公共支出中民生性支出的占比来集中体现。因此，本文借鉴储德银，邵娇（2018）的研究思路，运用公共支出中民生性支出的比重来测度公共支出结构偏向程度。即公共其中，地方政府民生性财政支出包含教育、社会保障、医疗卫生及住房保障等方面支出。一般而言，若Fstr的值越大，即民生性支出占公共总支出的比例越大，则说明地方政府公共支出行为越趋向 “增进人民福祉、执政为民”的愿景，公共支出结构偏向程度越低，公共支出结构越合理。

4.控制变量

本文根据相关经济理论和国内学者的已有研究，在实证模型中引入下列控制变量。

一是用GDP增长率来表示各地方的经济发展水平（GDP-growth）；

二是用平均受教育年限衡量人力资本（Education）。本文借鉴前人的研究思路，根据“没上过学、小学、初中、高中、大专及以上”现行统计年鉴分类标准，按各层次人口比重加权计算各地区的平均受教育年限；

三是用各地区的人口自然增长率代表各地区人口结构（Person）。现有研究文献认为人口过快增长会加剧收入不平等程度，同时随着我国二胎政策的实施，纳入这一指标进行实证分析具有一定的实践意义。

（二）数据来源与统计特征

本文所用原始数据来源于 《中国人口和就业统计年鉴》、《中国财政年鉴》及各省统计年鉴。因我国在2007年对政府收支分类标准和统计口径进行了改革，同时由于西藏地区部分统计数据缺失，为保证实证分析的科学性和可信性，本文最终选取的样本为我国30个省或直辖市（不含西藏、港澳台）2007至2017年的数据。所有变量的均值、标准差等统计特征值如表1所示。

表1 各变量描述性统计特征

四、实证估计及结果分析

（一）模型构建

为全面考量财政纵向失衡、公共支出结构偏向对居民收入不平等的影响，本文借鉴前人的研究思路，构建如下面板模型：

其中，i代表地区，t代表时间。泰尔指数（Theilit）为被解释变量，衡量居民收入不平等程度，公共支出结构偏向（Fstrit）和财政纵向失衡（VFIit）为核心解释变量，GDP-growthit、Educationit和 Personit为控制变量，α0为截距项，μit为随机误差项。

（二）实证估计结果及分析

实证估计结果如表2所示。核心解释变量财政纵向失衡和公共支出结构偏向回归系数的符号都保持不变，且均通过了显著性检验，说明模型实证估计结果具有较高的稳健性和可信性。

首先，财政纵向失衡和收入不平等间正相关，并在1%的显著性水平上通过了t检验。这表明财政纵向失衡程度的提升会助推居民收入分配不平等。正如前文理论分析，地方政府因财政纵向失衡倾向于能直接带来经济效益的经济建设支出，而相对忽视提升民生福祉的民生性支出，从而不利于财政发挥收入再分配职能。同时，财政纵向失衡下的地方政府过度依赖中央政府转移支付和财政兜底政策时，其极易陷入“激励陷阱”，导致地方政府行为异化，如放松财政预算软约束、财政投资与支出风险偏好类型改变以及税收努力程度降低，进而不利于增进民生福祉。

表2 财政纵向失衡、公共支出结构偏向影响收入不平等的实证估计结果

其次，公共支出结构偏向和收入不平等间负相关，并在5%的显著性水平上通过了t检验。即公共支出结构偏向程度越低，居民间收入分配越公平。这也意味着增加民生性资金投入有助于降低收入分配不公。这是因为，一方面加大民生投入会提升劳动者生产能力与效率，提升人力资本质量，缩小不同劳动者间的生产效率差距，提高低生产能力者获得高收入工作机会，缩短人力资本薪酬差距；另一方面，通过不断健全的社会保险、社会救济和政策补贴等制度，对不同的群体提供相应程度的保障，特别是给予生活困难的弱势群体必要的保障，有利于提升他们的收入水平，缩短与高收入群体间的差距，进而有助于居民间收入分配公平。同时，加大民生性支出还会降低居民消费准公共产品的支付价格，从而缩小居民因负担过高引起的收入差距。

再次，经济发展水平与收入不平等显著正相关，即伴随GDP增长率的增长，居民间收入分配差距也会加大，这与贺俊、吴照（2013）的研究结论相一致。本文认为这可能与我国的基本国情有关，虽然我国经济总量仅次于美国，但约占全球人口1/5的人口数量，使得我国人均GDP排名并不靠前，且我国经济发展地区差异明显，导致地方政府在经济发展的情形下仍然需要注重生产建设性投入，也就说GDP增长率的提升会导致公共支出结构偏向（储德银、邵娇，2018），从而加剧收入间分配差距。

最后，人力资本和人口结构对收入不平等的影响具有区域差异性。具体而言，在全国范围和中西部地区，伴随受教育年限和人口自然增长率的增长，居民间收入分配差距缩短；而对东部地区的居民来说，人力资本和人口结构这两个变量并没有对居民间收入分配产生显著影响。

（三）稳健性检验

为了检验上述实证估计结果的稳健性，本文选择传统的城乡收入比来衡量居民间收入分配不公水平，并代入模型进行回归，具体估计结果如下表3。通过比较表2和表3的回归结果，发现财政纵向失衡和公共支出结构偏向影响收入不平等的效果完全一致，且都通过了t检验，仅人口结构（Person）这一控制变量在既定显著性水平下未通过t检验。综上多维度分析可知，本文的实证结果是稳定的、可信的。

表3 稳健性估计结果

五、结论与政策建议

本文首先阐释了财政纵向失衡和公共支出结构偏向对收入不平等的影响路径，理顺三者间的逻辑脉络。然后引用更具针对性的泰尔指数作为衡量收入不平等指标，运用我国30个省或直辖市（不含西藏、港澳台）2007至2017年的数据建立面板模型，实证分析财政纵向失衡和公共支出结构偏向对居民间收入分配不平等的影响效应，结果表明：当前我国财政纵向失衡程度的提升会加剧居民间收入分配不公；地方政府公共支出结构偏向程度越低，居民间收入分配越公平，即增加民生性资金投入有助于降低收入分配不公；受教育程度和人口自然增长率的提升会缩短居民间的收入差距，而经济增长率的提升会加剧居民间收入分配不公。

基于以上的研究结论，本文认为新一轮的财政体制改革需注意以下几个方面。一是合理控制和不断降低我国财政纵向失衡程度。一方面，加快划分央地政府间的事权和支出责任，厘清央地政府间的事权和支出范畴，使得各级政府间的财力与支出责任相匹配，防止地方政府过多承担支出责任；另一方面，加速中央与地方财政收入之间分配改革，健全地方税体系建设，加大地方政府自有收入。二是健全中央政府对地方政府的转移支付制度，对与财政事权不相符的转移支付要进行清理和整合，努力构建区域均衡的财政关系。三是贯彻落实“在发展中保障和改善民生”这一基本方略，将民生工程纳入地方政府考核目标，以制度来纠正地方政府公共支出结构偏向。

注释：

①数据来源于2018年《中国住户调查年鉴》中的“全国居民人均可支配收入基尼系数”。