中国特色现代社会福利财政制度建设论纲*

2020年抗击新冠肺炎疫情凸显了健康、福利财政学与社會福利制度的极端重要性，医疗健康财政学、社会福利财政学、全球公共卫生财政学等政策议题应运而生。中国“战疫”辉煌成就彰显了以人民为中心发展理念，体现了社会主义制度的优越性。抗击新冠疫情实践再次说明，医疗、健康照顾服务本质是典型、标准的“福利”性质。健康财政和福利财政制度发挥了决定性作用。福利性质和“免费”医疗救治为落实“两个确保”政策，社区防控，复工复产和经济社会生活重建等，均奠定了坚实的健康、福利财政制度基础。这次新冠“战疫”极大地促进了中国健康、福利财政制度建设以及健康财政与福利财政整合。健康代表福利，福利反映健康，说明医疗健康财政与广义社会福利财政体系之间有密切的关系。简言之，医疗健康服务筹资责任取决于医疗健康服务本质属性，实质是健康福利财政学议题。本文采取中观层次的社会福利、社会政策与社会服务体系概念框架，在梳理总结全国社会福利财政学的研究状态基础上，探讨中国特色现代社会福利财政制度建设的相关问题。

一、社会福利财政学的研究状况与基本特征

福利（welfare）概念是西方哲学社会科学中最常用的基本核心概念，是发达国家“福利国家”与“福利社会”的共同理论基础。①福利价值观、概念、目标、理论、功能、地位作用集中体现在世界各国社会福利制度之中。②一般来说，社会福利概念有广义、宏观、中观和狭义、微观之分。广义和宏观福利泛指一切有助于改善人们生活质量的活动和努力。中观福利概念泛指经典、标准社会福利制度的范围，即英国起源和欧美各国普遍适用的社会政策框架与社会服务体系，主要范围包括社会救助、社会保险、福利服务或个人社会服务、住房服务、教育和医疗健康服务，共计六个亚体系。国家有关社会救助、保险、福利服务、住房、教育和医疗健康的政策就是所谓的“社会政策”。社会救助服务、社会保险、福利服务、住房、教育和医疗健康服务组成“社会服务体系”。[英]迈克尔·希尔：《理解社会政策》，刘升华译，商务印书馆，2003年，第1～3页。十九大报告指出，要坚持在发展中保障和改善民生，增进民生福祉是发展的根本目的，要“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第23页。鉴于我国学界习惯使用由社会救助、社会保险与遗属津贴三部分组成的“社会保障”概念，本文将“社会保障财政学”作为一个检索词，以便更全面系统地了解社会福利财政的研究状况。

总体来说，全国社会福利财政学的研究状况不容乐观，亟须加强。2020年3月12日，笔者利用中国知网文献检索系统，选取“全文、主题、关键词、篇名、摘要”五类检索类型，用“社会救助财政学、社会保险财政学、社会保障财政学、福利服务财政学、住房财政学、教育财政学和健康财政学”作检索词，予以文献检索，结果见表1。

表1 中国知网健康、社会福利财政学等文献状况一览表（2020.3.12）

总体来说，在全文、主题、关键词、篇名、摘要检索类型中，最重要的是关键词和篇名，关键词反映文献关注点和主要内容，篇名直接反映文献的主题思想和核心观点。从关键词角度看，社会救助财政学和福利服务财政学均是零，其余几类文献也是屈指可数。其次，从篇名角度看，在七类社会服务财政中，社会保障财政学文献数量最多，其次是教育财政学，第三是卫生与健康财政学，社会救助与社会保险财政学并列第四，住房财政学位居第五，福利服务财政学为零，反映出国内社会福利财政学研究严重滞后状况，福利服务财政学几乎是空白点。第三，从篇名角度看，七类社会服务财政中绝大多数文献“篇名”都是某个领域财政学视角，如社会救助财政学从财政学视角来讨论社会救助问题，主要关注社会救助与财政制度之间的“相互关系”。江治强：《我国社会救助的财政问题与对策探析》，《山东社会科学》2008年第5期。除教育财政学与健康财政学有明确概念界定外，其余五个社会服务领域无明确概念界定。叶松梅：《中国现代教育财政学开拓者——陈友松》，《浙江教育学院学报》2009年第2期。更重要的是，文献回顾发现，迄今为止，尚无一篇讨论中观层次的社会福利财政学概念框架与范围内容的文献。社会福利财政学尚属财政学研究和社会福利研究的共同空白点。美好生活时代与现代财政制度建设呼唤中观层次的社会福利财政学研究。

二、福利财政学概念涵义、构成要素与基本特征

社会福利财政学是新时代新型现代财政学和现代财政基础理论的重大创新，是中国特色现代财政理论体系重要组成部分，指明现代财政制度建设的优先领域、战略重点和发展方向。在财政学领域，新时代重要意义是现代财政理论、新型现代财政学范式与现代财政制度建设。研究发现，传统财政学思维模式和财政理论范式的旧逻辑存在诸多理论缺陷，如福利角度的公共产品在逻辑上不存在。与此相反，新时代涌现的现代财政学新思维和新逻辑，现代财政理论范式革命性创新观点是：在集体基础之上体现整体观;在风险社会背景下以公共风险为逻辑起点。即以公共风险作为财政学的逻辑前提，现代财政制度的基本职能是防范

化解公共风险，实现公共风险最小化就是人民福利最大化。刘尚希：《纪念改革开放四十周年系列活动之一  廊坊会议：新时代 新起点 财政基础理论研究再启航》，《财政研究》2018年第6期。简言之，福利财政学是美好生活需要、现代财政理论范式转变和国家治理体系建设的共同结果。

社会福利财政学的主题不是社会福利制度与现代财政制度的“相互关系”，而是从国家发展目标、政府职能角色和财政职能体系等基本原理角度探讨国家、市场与社会间结构化关系。社会福利财政学是社会、福利和财政学三个重要概念有机组成的现代性、整体性、系统性、综合性和规范性概念，反映现代社会观、福利观、财政观和制度观的整体状况。顾名思义，社会福利财政学是指现代国家和政府为解决社会问题，满足社会共同需要和防范社会风险所制定法律政策、提供“去商品化”社会服务和国家治理活动总和的现代政治科学。社会福利财政学关键词和主要构成要素有五方面，全面系统反映现代国家与财政制度本质。一是社会福利财政学的唯一和最主要政治主体、权力主体和财政责任主体是现代国家与政府。二是社会福利财政学的社会福利制度目标、财政政策目标和国家发展目标本质是“政治性”。政治是政策或国家意志的表达，行政是对这些政策的执行。所有政府体制都存在两种主要或基本政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，福利政治学与财政政治学色彩浓厚。[美]弗兰克·古诺德：《政治与行政：政府之研究》，丰俊功译，北京大学出版社，2012年，第9～10页。三是现代社会福利制度和财政制度的主要社会功能有：解决社会问题，例如脱贫攻坚;满足社会需要和社会共同需要，前者主要是社会服务与社会政策，如义务教育与健康，后者是公共服务与公共政策，如国防与外交;刘继同：《公共政策与社会政策的区别和中国政府职责范围角色的战略定位》，《社会科学评论》2011年第2期。预防和防范各种社会风险，如传染病和国家、全球重大突发公共卫生事件，国防应急等。刘尚希、武靖州：《财政改革四十年的基本动力与多维观察——基于公共风险的逻辑》，《经济纵横》2018年第11期。这说明现代国家或政府职能、社会福利制度和现代财政职能是有层次性和内在结构性规律。四是社会福利财政制度范围既涉及国家、政府所有法律、政策，又包括政府提供的所有服务，还包括国家政府所有行政管理体制、国家治理体系和治理能力等。五是社会福利财政学学科属性既非社会福利，又不是经济性财政学，而是“政治科学”。付敏杰：《新时代财政职能的国家化和财政学的政治学转向》，《财经问题研究》2019年第2期。简言之，社会福利财政学是现代国家主要目标职能，尤其是现代财政制度建设的必然历史产物。

社会福利财政学的基本特征是政治性、基础性、政治经济性、综合性、系统性、社会性和争议性，深刻反映国家本质、国家政治权力性质、公民社会权利和现代社会福利制度本质。政治性主要指现代社会福利制度和财政制度本质属性，涉及国家政治权力和公民权利等。边明社：《公共选择理论与财政政治学的形成与兴起》，《云南社会科学》2009年第4期。基础性主要指现代社会福利财政制度在国家治理体系及国家建设中所处基础性地位。李炜光：《财政何以为国家治理的基础和支柱》，《法学评论》2014年第2期。政治经济性主要指社会福利财政制度主体和主题是政治主导的政治经济学，而非一般经济学。综合性既是指财税、金融、信贷、消费等综合性平衡，又是政治、经济、社会和文化整体性。系统性主要指福利财政制度涵盖政治经济社会文化所有领域，最忌局部、行业、部门和碎片化。社会性主要指国家政治本质、财政经济形态和社会政策目标都体现为财政社会化程度。李成威：《社会化与公共化视角回眸财政改革四十年》，《地方财政研究》2018年第11期。争议性主要指现代政治生活、财税法律与福利政策普遍现象：常存在理论政策争论议题。刘继同：《国家、市场与社会的关系：欧美国家福利理论建构与核心争论议题》，《社会科学研究》2018年第4期。

三、社会福利财政学的范围内容与层次结构

社会福利财政学范围广泛，内容繁多，中观层次的社会福利财政制度框架范围内容基本“等同”社会政策与社会服务体系框架范围内容，是世界各国财政支出优先领域和战略重点。目前，国内学界有关社会福利财政制度范围内容界定的理论视角主要有某个领域财政学研究、社会开支范式财政学、民生范式财政学、美好生活财政学和中观社会福利财政学视角五类：首先，社会救助、社会保险、福利服务、住房、义务教育和医疗健康等各个领域财政学视角。实证研究发现，近年来我国城乡社会救助覆盖面及保障标准有较大提升，但在财政预算机制、财政分担、财政转移支付机制、财政投入增长机制等方面仍存在较多需要调整和解决的问题。曾崇碧：《政府民生保障职能与社会救助财政投入机制分析——以重庆市城乡社会救助为例》，《经济体制改革》2009年第4期。其次，英、欧盛行社会政策与“社会开支”式福利财政制度范式，社会福利财政范围清晰。王卓祺：《社会政策：我国香港地区及东亚社会开支的启示》，《社会政策研究》2017年第1期。第三，2000年以来在国内日趋流行的“民生型”福利财政制度范式，核心理论主张是民生支出占财政支出的比重和规模作为衡量民生财政的主要标准，其最大理论缺陷是民生概念。而民生概念内涵外延、构成要素、范围内容与民生问题实质决定民生与财政关系理论基础。刘志广：《民生与财政：一个财政社会学研究框架》，《上海行政学院学报》2013年第1期。第四，与此密切相关和类似的是，美好生活财政学研究视角，这是社会福利财政学最新发展。杨志勇：《加快建立现代财政制度 实现新时代的美好生活》，《中国财政》2017年第22期。美好生活财政视角最大理论问题是美好生活内涵丰富、外延广泛，难以清晰准确界定、测量。简言之，中观层次社会福利财政学视角是反映现代国家与现代财政制度本质的最佳理论范式。

社会福利财政学与福利财政制度在现代财政制度框架中所处层次、地位决定其层次范围。目前，国内学者对现代国家总体性和整体性财政制度框架范围、类型和层次结构研究有四类：一是传统财政学理论研究范式、转型财政学与现代财政学三种理论研究范式或类型区分。杨志勇：《现代财政制度：基本原则与主要特征》，《地方财政研究》2014年第6期。二是从当代中国财政制度结构功能历史变迁角度，确定现代财政制度类型和财政支出重点。如我国财政经历建国初期经济恢复时期的过渡型财政、大规模经济建设时期的生产建设型财政、计划商品经济时期的分灶吃饭型财政、社会主义市场经济体制下公共财政四种体制。公共基础设施建设和生态环境保护明显加强，积极促进社会保障体系的构建和完善，加大对教育、卫生和科技的投入，这既是公共财政制度的基本特点，又是公共财政制度的基本职责。叶振鹏、赵云旗：《新中国60年财政转型之研究》，《中国经济史研究》2009年第3期。三是从中国特色社会主义财政内涵、现代预算制度和全口径预算体系审查三者间相互关系看，中国特色社会主义财政应是国家财政、公共财政、发展财政、改革财政与涉外财政的统一。邓力平：《中国特色社会主义财政、预算制度与预算审查》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2014年第4期。比较而言，从现代财政制度性质、本质、目标、结构、功能或职责角度划分最具理论解释力。从转型财政学和现代财政制度结构角度看，中国财政制度结构转型实践的重大制度创新是公共财政、公共福利财政和应急、社会救助财政三类制度框架形成，反映现代财政制度结构。刘继同：《论中国特色公共福利财政制度框架建设——以转型财政学为视角》，《学习与实践》2012年第3期。从公共政策与社会政策，政府职能定位与现代财政制度目标角度看，国家现代财政制度框架范围主要由社会救助与反贫困财政、公共财政、社會福利财政和公共应急财政四个亚体系组成。

图1 现代财政制度框架范围内容、层次结构与主要类型示意图

社会救助与反贫困财政是现代社会最古老、最基础和最具政治功能的社会福利财政类型。社会救助与反贫困财政历史最为悠久，通常是以1601年英国伊丽莎白济贫法为标志性事件，反映政府（当时主要是地方政府）开始承担社会救助国家责任，主要服务对象是各类贫困人群、家庭，包括临时和长期失去生活来源人群，主要服务内容是维生，主要发挥“兜底”作用。宫蒲光：《关于社会救助立法中的若干问题》，《社会保障评论》2019年第3期。社会救助与反贫困财政之上是经典的公共财政体系，是民族-主权和现代国家的历史伴生物，国防、外交、环境保护、道路、桥梁和灯塔一类基础设施体系等是主要范围，服务对象是全体国民和整个社会，服务内容是政府提供公共产品和公共服务，主要发挥“基础性”作用。方铸、王敏：《对公共财政理论的再反思——兼论现代财政制度》，《财政监督》2017年第19期。社会福利财政位居现代财政制度第三个层次，萌芽于19世纪中晚期，发展于20世纪初期，成熟于二战后“福利国家”体制形成期，主要服务对象是有公民权利和有需要的所有普通国民，如学龄儿童与义务教育、结婚男女与住房政策，社会弱势群体、劣势群体和照顾依赖人群等，主要服务范围广泛，内容繁多，主体由社会救助、社会保险、福利服务、住房、教育和医疗健康服务六个亚体系组成，主要发挥“社会安全网”“社会稳定器”与“社会福利”作用。刘继同：《中国特色公共财政制度框架建设与构建福利化和谐社会》，《学习与实践》2010年第1期。福利财政既有低层次社会控制、社会稳定与社会安全，更有高层次社会团结与社会归属作用。新冠肺炎疫情类重大突发公共卫生事件、重大灾害和战争等一类国家公共安全，甚至是全球公共卫生应急财政是最新一类的财政职能，是现代和全球化高风险社会的必然产物。公共应急财政主要服务对象既包括国家、社会，又涵盖普通人群和所有国民，主要服务内容广泛多样，例如紧急救援、防控疫情、救死扶伤、物资保障、恢复重建、经济补助补贴等。除重大自然灾害外，公共应急财政主要发挥预防社会风险和临时性国家安全保障等作用。朱俊杰：《论我国应急财政的问题及改进对策——基于预备费视角》，《财政监督》2019年第2期。2018年组建的应急管理部和2020年突发的新冠肺炎疫情，凸显公共危机和国家应急财政体制的紧迫性。

社会福利财政制度服务对象明确、范围广泛、内容丰富、层次结构鲜明，是现代财政制度建设的优先领域和战略重点，以解决政府职能缺位、错位和越位等制度问题。现代社会福利制度的服务目标、服务对象、范围内容、功能作用、层次结构与制度体系框架，决定社会福利财政的服务目标、服务对象、范围内容、功能作用、层次结构与制度体系框架。现代社会福利制度主要由社会救助、社会保险、福利服务、医疗照顾、住房家庭、义务教育、健康与社会照顾七部分组成，社会福利财政制度也由七部分组成，而且层次结构分明。刘继同：《中国现代社会服务体系建构论纲》，《社会建设》2016年第1期。

图2 现代社会福利财政制度范围内容与层次结构趋高示意图

四、社会福利财政学的优先领域与战略重点

目前，中国公共财政与现代财政制度建设总体状况不容乐观，在社会救助与反贫困财政、公共财政、社会福利财政和公共应急财政中，社会福利财政制度是最薄弱和亟须加强领域。公共财政支出结构是政府履行其职能、为社会提供公共产品与服务的广度和深度的重要标志。财政作为国家治理的基础和重要支柱，主要通过财政支出手段来体现。财政支出领域的改革，既是新一轮现代财政体制改革的核心领域与战略重点，又是财税体制改革政策和成果的主要体现。研究发现：我国全口径财政支出占GDP的比重2012年为33%。全口径财政支出中经济建设支出达39%，福利方面支出仅为41%。财政支出领域改革的总体方向是：适度控制总体规模;建立优化一般性行政支出结构的长效机制，降低行政成本;逐步压缩经济建设性支出规模，优化公共投资结构;继续加大社会福利性支出比重。应继续大力推进社会福利体系的广覆盖，加快推进各类社会福利项目的整合;以筹资为基础，以可持续为原则，合理确定不同人群社会福利项目的待遇水平;加快建设适应老龄化冲击的老年福利体系，大力发展人力资本投资型社会福利项目，同时要改善制度设计以增强福利项目的内在激励，创新项目实现形式以提高真实福利效果。基础设施建設高峰期的基本国情决定政府投资支出比重较高并还将延续一段时间，针对地方政府投资易热不易冷，政府投资过度易诱发产能过剩等问题，应注重以体制改革削弱地方政府不合理的投资冲动、调整投资结构，确保基础设施建设遵循适度超前原则，建立以市政债和地方债为主体的新筹资机制，建立中长期资本预算制度，加强事后审计监督。高培勇、杨志勇、汪德华：《推进财政支出领域的改革》，《经济研究参考》2014年第22期。中国公共财政支出的总体性、结构性与体系性缺陷同样反映在地方政府公共财政支出状况上。研究发现，1998-2008年陕西省公共财政支出结构演变趋势是：行政管理费支出趋势平稳且居高不下;科教文卫支出增长趋势不明显;社会福利和保障支出比重趋于上升但仍显不足;农业财政支出水平偏低;基本建设支出增速较慢。陕西省应采取调整公共投资支出、合理控制行政管理支出增长、调整社会保障支出和增加公共社会开支等政策优化财政支出结构。康晓玲、王林雪：《陕西省公共财政支出结构演变研究》，《开发研究》2010年第5期。

社会福利财政制度中社会救助财政、社会保险财政、福利服务财政、医疗照顾服务财政、住房家庭财政、义务教育财政、健康与社会照顾财政亚体系发展状况并不一致，差别较大，凸显国家总体性财政制度结构优化与局部性社会福利财政制度结构优化的紧迫性。总体来说，社会福利财政制度建设面临的主要问题可划分为数量、结构、系统性和制度性四类：一是财政经费投入数量相对较好的领域，如国家财政性教育经费支出占GDP比例已达到4%。教育财政主要任务是完善体制与政策、结构优化，建立“公平、质量和效率”的教育财政。刘强：《教育财政研究：一个历史性回顾与评述》，《生产力研究》2011年第12期。二是财政经费投入数量规模严重不足，政府福利责任承担尚有严重缺失领域，如老年人福利。老年人是世界各国公认的福利服务主要对象，在深度老龄化与健康老龄化背景下老年人福利亟须加强。目前中国养老服务的责任主体是家庭，老年人既缺乏福利财政资源，又匮乏医疗服务。刘继同：《中国老年福利政策法规框架的社会建构、体系性缺陷与制度质量》，《东南大学学报》（哲学社会科学版）2017年第1期。三是财政经费投入数量规模严重不足，又存在全面性、紧迫性体制改革、结构性调整领域。如医疗卫生服务性质、政策目标、理论基础、筹资方式、社会医疗保险基金、行政管理等许多领域，存在理论缺陷与系统性风险，导致世界罕见的杀医伤医现象，医闹和医患关系紧张。刘继同：《卫生改革困境成因的系统结构分析与宏观战略思考》，《中国卫生经济》2005年第11期。四是除教育财政外，其余六类社会福利财政在价值理念、服务本质、性质、目标、理论基础、法治、责任主体、筹资责任主体、行政管理体制等方面，存在着许多问题。其中最基本重要的问题有三方面，而且各问题高度相互关联，共同影响制度质量。首先，现代价值观最为重要，现代国家观、政府观、社会观和福利观，核心是社会公平正义;其次，现代社会福利理论最为基础，社会福利制度本身是个工具性和中性的制度性安排;第三，现代国家权力、现代政府职能、现代财政制度目标和现代社会福利制度目标具有内在一致性。

在全面建成小康社会，尤其是美好生活时代和现代财政制度建设宏观社会制度背景下，社会福利财政制度将成为中国特色社会主义制度和现代财政制度建设的优先领域和战略重点。这种宏观判断、战略思考和国家定位主要依据以下原因：首先，这是中国共产党现代执政理念的体现。十八大以来，“以人民为中心”发展理念创造新时期党和国家现代执政理念和发展哲学，解决了发展为了谁和依靠谁的根本问题。习近平：《在“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上的讲话》，《人民日报》2020年1月9日。因此，中华人民共和国财政本质属性是“人民财政”，财政根本任务就是“人民财政为人民”。人民财政本质体现在制度性安排、配置性保障、阶段性体现、体制性支持与国际性贡献五方面，为实现“为人民谋幸福、为民族谋复兴、为世界谋大同”目标做出更多中国财政贡献。邓力平：《人民财政：共和国财政的本质属性与时代内涵》，《财政研究》2019年第8期。其次，这是改革开放尤其是十八大以来，政治文明建设、国家治理体系和治理能力现代化的需要，集中体现为政府职能转变、财税体制改革历程、现代财政制度目标定位和财政制度发展规律等方面。财税体制改革大致分几个阶段：1978-1994年为整体改革“铺路搭桥”;1994-1998年踏上制度创新之路;1998-2003年构建公共财政体制框架;2003-2012年进一步完善公共财政体制;2012年至今建立现代财政制度。伴随由经济体制改革走向全面深化改革历史进程，不断地对财税体制及其运行机制进行适应性变革：以“财政公共化”匹配“经济市场化”，以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”。具体而言，是以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”，以“现代财政制度”匹配“现代国家治理体系和治理能力”，反映现代财政制度发展。高培勇：《中国财税改革40年：基本轨迹、基本经验和基本规律》，《经济研究》2018年第3期。第三，老弱病残、鳏寡孤独，尤其是儿童、残疾人、老年人、精神病人、慢病患者、贫困者、病患、低保家庭、低收入者、农民工和流动人口等各类弱势、劣势和照顾依赖人群，最亟须国家福利服务，在家庭照顾能力弱化、福利需要结构升级和“适度普惠”福利制度发展处境下，发展社会福利财政制度既是美好生活的前提，又是中国特色社会主义制度的本质属性。杨志勇：《办实事 解难事 不断提升人民幸福感》，《中国财政》2018年第7期。简言之，社会福利财政制度是国家政治、现代财政制度建设和美好生活需要共同的战略重点。

总体来说，社会救助与反贫困财政、福利服务财政、医疗与健康财政和地方社区福利财政是全面建成小康社会后福利财政制度的优先领域和战略重点，反映现代财政制度的发展方向。首先，社会救助财政解决的主要问题是贫困和临时、长期丧失生活来源情况下人的生存问题，绝对物质贫困是对人的价值、人的尊严、人的权利、人的需要、人的生活和意义的最大损害。贫困不是社会主义。不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障是国家责任。习近平：《在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上的讲话》，《老区建设》2019年第15期。贫困不仅是对人类价值的最大损害，而且最易诱发其他越轨和犯罪行为，引发更多社会问题。其次，福利服务是指国家和社会对弱势群体、劣势群体和照顾依赖人群提供免费性福利服务，或者是去商品化福利服务的总和。目前，福利服务对象主要集中在民政与卫生两个部门。需要指出的是，在所有福利服务对象中，儿童少年的医疗健康、家庭福利与福利服务最为重要，因为儿童身心健康和福利状况决定未来国家全体国民身心健康和福利状况。第三，医疗照顾与健康照顾服务财政既是公共财政和福利财政色彩最淡，又是最亟须国家福利责任承担，还是最能体现国家发展理念、政府职责、公共财政、现代财政和福利财政的领域。改革开放以来医改最重要的经验教训是，医疗健康服务是最需要专业信任和去商品化的福利服务，这是世界各国普遍采取社会健康保险或一般税收筹资，由第三方福利性付费的基本原因。刘继同：《中国医药卫生体制改革困境与“医疗财政学”问题》，《中共宁波市委党校学报》2008年第4期。更重要的是，医疗健康是生存、生活的基础与核心，健康是福利基础与主体，健康与福利具有一体化趋势。在全球化处境下，传染病和全球公共卫生，医疗疾病和健康风险的破坏力和危害程度最高。最后是地方财政、地方社区福利体系和社区财政最薄弱，但却是最基础和最重要的领域。刘继同：《中国特色社区福利财政制度与构建和谐社会的社会基础》，《地方财政研究》2010年第5期。央地关系、政府间财政关系、政府间健康福利财政关系和社区治理殷切呼唤社区福利财政学。

五、健康中国、福利中国与中国美好社会

2020年既是全面建成小康社会关键之年，也是中国特色现代财政制度建设（主体是现代社会福利财政制度建设）承前启后的历史时刻，标志着中国特色社会主义制度进入崭新历史发展阶段，健康中国、福利中国和美好社会来临。改革开放以来，国务院七轮机构改革历程表明机构设置变革呈现明显渐进和稳健特征，职能转变是历次改革的核心和亮点。政府职能转变呈现明显两段论特色：第一阶段重点是政府经济管理职能转变;第二阶段重点是加强改善宏观调控，更加注重社会管理和公共服务职能。周志忍、徐艳晴：《基于变革管理视角对三十年来机构改革的審视》，《中国社会科学》2014年第7期。2003年后政府的四项职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，服务型政府应运而生。服务型政府职能是五位一体的“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”。政治职能是现代政府核心职能，对维护社会稳定、保障国家有序发展至关重要。研究发现，1979-2019年间，中央政府对法制维度注意力处于较高水平，对祖国统一维度注意力起伏变化最大，对廉政建设维度注意力连续位于最高，对民主维度注意力逐渐稳定，对思政教育、外交、军事维度注意力有上升趋势，对社会稳定维度注意力自1994-1998年后逐时期下降。戚龙飞、吕永红：《中国政府履行政治职能注意力配置研究——基于中央人民政府工作报告（1979-2019）的文本分析》，《安徽行政学院学报》2020年第1期。这意味着中国已实现由“政治国家”，经历“经济国家”向“社会国家、福利国家”的历史转变。

健康中国与福利中国已成国家发展目标，现代社会福利财政成为时代主题。近年来，我国财政规模以显著高于国内生产总值增长的速度扩张。如何在各领域配置财政资源才能满足公民美好生活需要和期待，成为社会主义制度建设和现代财政职能的核心议题。调查研究发现，大学生公民群体对我国政府扮演的角色期待，先后顺序是福利职能、人文职能、发展职能、威权职能和行政职能，福利是财政主要职能。张光、庄玉乙：《公民期望与政府职能的改进——基于一项对大学生财政支出认知态度的调查研究》，《公共管理学报》2012年第3期。最重要的是，健康财政和广义社会福利财政成为现代财政制度最重要基本职能是普遍规律。综观人类社会发展与现代民族国家发展历程，工业化、城市化、市场化与社会现代化以来，从财政与国家治理的关系，将近代财政学与财政制度发展划分为三个100年左右的时期：分别为官房学时代、政治经济学时代和经济学时代。官房学时代的财政学，重视国家的作用，奠定了财政学的政治学基础;政治经济学时代的财政学，强调国家要顺应经济规律，奠定了财政学的经济学基础;经济学时代的财政学，主张财政要依据民意，满足社会需要，形成财政学的社会学基础，深刻反映了现代国家、现代政府与现代财政制度社会福利财政职能定位。刘晓路、郭庆旺：《财政学300年：基于国家治理视角的分析》，《财贸经济》2016年第3期。因为福利概念的基本涵义是幸福美好生活，健康中国与福利中国成为中华民族复兴的永恒主题。

中外历史经验证明，健康与福利，健康中国与福利中国，既是现代财政制度建设的主体和主题，又是中国现代国家与美好社会建设的主体和主题，健康与福利一体化关系推动中国大福利和现代福利发展，标志中国社会福利制度由剩余补缺升级为全民普惠。1980年代以来，主要由社会救助、社会保险和遗属津贴三部分组成的“社会保障”概念流行，并且逐渐形成“中国特色”社会保障是个“大”概念，社会福利是个“小”概念的独特现象，既严重影响对政府责任、福利国家、福利社会的认知理解，又无法与西方国家进行学术对话。刘继同：《社会福利与社会保障界定的“国际惯例”及其中国版涵义》，《学术界》2003年第2期。令人欣慰的是，2000年以来，尤其是十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会决定，中共十九大关于社会主要矛盾转变和美好生活时代来临的理论判断，标志中国社会福利时代来临。

六、简要讨论与基本结论

现代社会福利制度是人类发明创造的最伟大制度成果，是防范化解现代社会风险的最佳制度安排。现代社会最基本特征是以人为本、开放、多元、自由、高风险和高不确定性，重大自然灾害、事故，传染病和突发公共卫生事件，战争一类的公共危机与社会危机，个体伤残疾病和健康风险等，是現代高风险社会“新常态”和“正常化”社会生活的重要部分。新冠肺炎疫情的全球抗疫凸显出伤残疾病和传染病风险损害迫切需要现代性医疗健康与社会福利制度设计，医疗健康与社会福利制度设计的质量基础、主体、核心和关键是健康财政和社会福利财政制度。无论是现代国家发展目标，政府基本职能定位，或是发达国家普遍选择福利国家与福利社会，还是现代财政制度发展普遍规律与基本发展方向，福利国家与福利社会是不可逾越的发展阶段，现代财政制度的本质属性是福利财政，现代福利国家与福利社会财政制度的基础是福利财政。

改革开放以来，中国财税体制改革发展的最大成就是中国特色现代财政制度框架初见端倪。中国特色现代财政制度的框架主要由社会救助与反贫困财政，公共财政、社会福利财政和公共应急财政四个亚体系组成，实际上可以进一步合并归纳为公共财政与社会福利财政两大类。社会救助与反贫困财政是最典型和最古老社会福利财政制度，因为脱贫攻坚与社会救助在全面建成小康社会和美好生活时代来临的中国，仍然具有基础性、战略性、全局性和长期性意义，我们将其单列一类，作为现代政府与现代财政制度的“兜底性”职能。公共危机和公共应急财政是当代高风险社会和高风险全球化社会的历史必然产物，是传统公共财政的发展、延伸和拓展，回应、满足全社会和全人类共同的社会需要是其最主要职责。刘永恒：《老骥羞伏枥 耄耋向春风——专访“中国财政理论研究终身成就奖”获得者何振一》，《中国财政》2018年第4期。

需要指出的是，西方发达国家的公共政策、公共服务与公共财政制度，与社会政策、社会服务和社会福利财政制度，在历史发展先后时序上较清晰，即公共财政在前，社会福利财政在后。公共财政制度发展于19世纪民族主权国家，社会福利财政基本是20世纪福利国家发展的主题。中国作为世界上最大的发展中国家，主要受后发效应影响，公共财政与社会福利财政叠加，公共财政与社会福利财政交叉、渗透、融合在一起，这是中国财政压力空前巨大的结构主因。因此，如何提高现代财政制度框架设计质量，优化财政收支结构，改善财政制度质量成为中国特色现代财政制度建设的历史主题。

无论是从中国特色社会主义制度本质属性，中华民族伟大复兴中国梦战略目标，还是从现代财政制度发展普遍规律与公共财政支出优先领域看，社会福利财政都是战略重点。中国现代社会福利制度主要由社会救助、社会保险、福利服务、医疗照顾、住房家庭、义务教育、健康与社会照顾七部分组成，社会福利财政制度也由七部分组成，而且层次结构分明。总体来说，社会救助与反贫困财政、福利服务财政、医疗与健康财政和地方社区福利财政，是美好生活时代社会福利财政制度发展的优先领域和战略重点，代表现代财政制度的发展方向。健康中国、福利中国、中华民族伟大复兴和美好社会愿景，均取决于现代财政制度建设质量。

责任编辑：秦开凤

* 基金项目：国家哲学社会科学基金项目“中国特色现代儿童福利与家庭福利制度研究”（19BSH159）;财政部与国家卫健委联合委托课题“我国卫生财政投入政策演进历程及其评价研究”

① [英]诺曼·巴里：《福利》，储建国译，吉林人民出版社，2005年，第1～6页。

② [美]威廉姆·H.怀特科、[美]罗纳德·费德里科：《当今世界的社会福利》，解俊杰译，法律出版社，2003年，第1～27页。