基于文本解码的中国“三农”政策演进研究*

汪勇政，唐 婷，李久林，余浩然

(1.安徽建筑大学 建筑与规划学院，安徽 合肥 230022；2.南京大学 建筑与城市规划学院，江苏 南京 210093；3.安徽省城镇化发展研究中心，安徽 合肥 230022)

2004年至今，国家连续17年发布以“三农”问题为主题的中央“一号文件”，表明了国家对解决“三农”问题的重视和决心。“三农”政策作为不同阶段乡村社会经济、政治、文化的映射[1]，对乡村发展有着引导调控的作用，准确把握“三农”政策与时代发展相关联的整体性演进特征对于引导中国乡村的可持续发展具有重要理论与实践意义。

一、“三农”政策相关研究综述

针对“三农”政策的研究，大多数学者以解决乡村发展中的具体问题为导向，聚焦于涉农政策的不同领域。社会维度的研究主要集中在土地制度、扶贫政策、农村社会结构等方面，如刘守英通过归纳土地改革的内容和进程并揭示土地制度“以地谋发展模式”的问题，从而明确土地功能定位要适应转型发展的需要[2-3]；李川等人从演变历程、影响机制和制度障碍三方面对我国宅基地改革制度进行归纳，提出改进建议，即农民诉求和利益保障机制是关键所在[4]；贺雪峰阐述不同地区社会结构变迁的背景和动因，以此总结中国农村社会结构变迁的基本特征[5]；部分学者从扶贫主体、目标、内容等多角度构建政策分析框架，探索农村扶贫政策演变特征，对政策进行评价并提出优化策略[6-7]。也有学者基于乡村振兴战略的决策影响、乡村基层治理的执行力[8]、城乡融合的政策制度[9]等内容进行研究。空间维度的研究集中在乡村“三生空间”理论架构、空间重构等方面，以期为乡村振兴提供参考意见[10-11]。此外，部分学者针对中央“一号文件”进行政策演变逻辑的定性分析，以揭示乡村发展的“三农”政策演进特征，并认为应以农民与土地为立足点，解决供需矛盾构建农业发展体系[12-14]。已有研究成果主要聚焦单维度以及适时、适地的政策梳理与优化研究，一定程度上为引导国家“三农”政策优化调整提供了具体思路与建议，但是对国家“三农”政策长时段、整体性梳理有待加强。

在研究方法上，政策演进理论方法的研究成果较为成熟，如多源流理论[15-16]、扎根理论等[17-19]，近年来以文本计量方法探讨政策演进趋势的研究成为公共政策研究的主流方向，将定性的文本信息转化为可量化的数据进行研究，从而在主观思维的基础上增加了研究的可靠性和科学性。黄萃等人在政策文献分析中引入了文献计量、网络分析等多种新方法，优化了政策研究的理论方法[20]。我国学者在土地督察制度体系[21]、集约用地政策[22]及农村公共服务政策[23]等多领域中广泛使用该方法，为国家政策体系提供技术参考。由此可见，政策文本的量化为政策内容的演变提供了新的研究视角。

二、 研究方法与数据来源

(一)研究方法

1.内容分析法

在定性研究的基础上，准确识别政策文本的关键特征，在大量原始数据的基础上对文本信息进行挖掘，生成相应的概念并通过比较相应概念建立联系，从而在编码管理的基础上将文本量化为数据进行计量统计，并反映关键词之间关系的紧密程度，进而揭示该主题内容的研究态势和结构特征[24]。其中主要借助Nvivo11软件工具中的开放式编码和理论编码进行构建，对“三农”政策演变特征、政策目标导向及政策协作主体情况进行分析。

2.社会网络分析

该方法采用图论及数学模型的方式来表达行动者之间、行动者与社会网络及社会网络与另一社会网络之间所处的关系结构[25]，通过对特定范围内的个体之间存在的关系进行测度，评估个体在整个社会网络中的关系数据。目前在社会学、教育学及公共管理等多领域广泛应用，也有学者借助社会网络来分析某一政策领域政府相关部门间的合作关系[26]。借助于社会网络分析来探究“三农”政策发文部门的合作网络关系，借助Ucinet软件完成。

(二)数据来源

研究对象为1978—2019年的国家层面发布的“三农”政策文本，主要选取农业农村部和中央人民政府网站上发布的公开数据资料，包括中共中央与国务院发布的“一号文件”、法律法规、国务院及部门规范性文件。考虑到时间间隔问题，研究无法收集到40年来的所有“三农”政策，因此数据来源主要选取中央人民政府网站、农业农村部官网发布的“三农”政策，通过政府网站搜索 “乡村”“农业”等关键词，考虑到样本的代表性与可操作性，只针对国家层面的“三农”政策进行分析，不考虑具体省市的政策文本，最终筛选出195份“三农”政策文件作为研究样本。

(三)数据预处理

在Nvivo11软件中导入195份政策文本进行编码分析，通过不断地比较和归纳形成不同层级的概念。首先，对政策文本进行开放式编码分析，对原始文本资料逐句、逐段分析，根据其反映的主题进行归纳，将同一主题的内容编入同一节点中，由此形成15个子节点。其次，通过聚类编码分析将开放式编码阶段中获得的15个节点进一步归纳概括，得到“三农”政策发展的三个维度，即生产空间、生活空间和生态空间。以此构建出“三农”政策内容的“树节点—子节点—参考点”三级编码层级，对政策演进特征进行梳理总结(见表1)。

三、改革开放以来“三农”政策数量变化

对筛选出的195份 “三农”政策进行数据统计分析(见图1)，1978—2019年“三农”政策的数量呈现总体上升趋势。

表1 节点构成表

图1 1978—2019年“三农”政策文本数量演变情况

1978—2003年，政策数量持续偏少并伴随细微波动。这与我国改革开放刚刚起步实施，政策系统尚不完善有一定的关联。其中1980年到1990年是中国农村经济繁荣发展的黄金时期[27]，主要动因在于1982—1986年连续五年发布的中央“一号文件”，拉开了乡村经济繁荣的序幕，政策实施力度强，农民社会需求和意愿得到了极大满足。1990年后政策数量下降与中国改革发展重心由农村转向城市有关。2000年中国处于申请加入世界贸易组织阶段，在此背景下乡村经济结构亟需调整，该阶段政策出台数量开始呈上升趋势。但由于国家仍以城市和工业为改革重点，且对农村资金投入较少，从而导致农村地区出现不少问题，如基层政权问题、粮食问题等。因此，2003年国家将统筹城乡发展放在首位，并制定一系列政策以缓解乡村矛盾。

2004—2012年，政策数量波动增长。2004年中央“一号文件”作为“三农”政策的重要转折点，这一以促进农民增收为主要目标的惠农政策出台后，国家涉农政策数量呈显著上升趋势。2006年取消了农业税制度，改变了农村社会阶层的变化以及国家、农民和土地三者的地位关系[28]，促进了农村经济的发展和社会的稳定，此后农村问题在国家层面得到持续关注，农业现代化也在探索和实践中不断地被推进。

2013—2019年，政策发文数量呈现迅猛增长的态势。其中2016年中央“一号文件”推动了农业供给侧改革，标志着我国农村发展思路的大转变。2017年，政策数量达到峰值，这主要与国家实施乡村振兴战略密切相关，国家对乡村发展的重视上升到新的高度。国家各个涉农管理部门详细制定了部门法规和决策，拓宽了乡村政策内容的覆盖面，使得乡村发展的政策体系逐步完善。

改革开放以来，“三农”政策数量呈上升趋势，这既是时代背景下人们日益增长的美好生活的需要，也反映了党和政府对农村问题和乡村发展的重视。虽然发文数量的变化并不能完全代表农村经济社会变化，但农村社会经济的发展与政策的可实施性密切相关。政策数量变化趋势大体可分为三个阶段：1978—2003年、2004—2012年、2013—2019年。

四、改革开放以来“三农”政策发文主体情况

通过对政策的发文部门进行归纳，绘制excel数据矩阵并进行二值化，对“三农”政策的发文部门情况进行分析(见图2)，其中各节点代表每个发文部门，线的粗细代表各发文机关之间联系的紧密程度，联系程度越强，整体网络结构的密度就越大。总体上各部门间协作参与能力较好，呈多边型网状分布。政策文件的出台与各时期内政策制定主体之间的价值取向密切相关，不同政策主体的相互协作情况反映部门之间的价值偏向[29-30]。

图2 政策发文机关的协作社会网络分析

对“三农”政策文本联合发文数量进行统计，排名前三的分别是国务院、农业农村部和国家发展与改革委员会。其中国务院代表政府最高领导机关,在“三农”政策的实施中担任“牵头”指导的职责，农业农村部作为解决“三农”问题的重要部门，起到统筹其他各部门资源的作用，国家发展和改革委员会这一综合部门与多个部门联合发文数较多，各部门联系紧密，协作能力强；其余部门为“三农”政策的实施提供坚实的后盾，主要以参与协作为主，决策性不强①。从多主体协作上看,各部门联合发文量占总数的15%，尤其近年来联合发文量显著增多，其中国务院与农业农村部、发展和改委员会、财政部及自然资源部联系越来越紧密，原因在于“三农”政策内容涉及金融扶持、土地政策、生态环境保护与改善以及基础服务设施建设等内容，需要多部门共同协作，以发挥最大优势。因此从政策结构上看，“三农”政策的主体协作形成以党中央为领导、国务院贯彻执行、农业农村部为核心的网络体系。各部门保持良好的互动协作关系，国务院统领下属部门强化协同治理能力，营造政策网络多元化协作氛围。

五、改革开放以来“三农”政策内容演进逻辑

在Nvivo11软件中将“三农”政策文本进行逐行编码后，得到各个节点的参考数和编码覆盖率。各节点的参考数表示对信息点的关注度高低，编码覆盖率是指各节点分布的相对比例，不同时期编码覆盖率的大小表明政策内容演进过程。1978—2019年“三农”政策的演变逻辑。从强调农业生产到重视农民生活再到重视乡村的全面振兴。

图3表示1978—2003年、2004—2012年、2013—2019年这三阶段“三农”政策在各节点的编码密度。1978—2003年，单项政策居多，政策内容强调改善农业生产环境，着重发展粮食生产，农业发展构成“三农”政策的重心。2004—2012年，政策主要强调政府提供技术、资金以改变农村落后的面貌。2013—2019年，政策内容向多维度多元化演进，偏向生活环境的改善与治理以及生态环境建设与保护，涉及这两部分的政策文件数量呈逐年增长趋势。由此，国家“三农”政策内容逐步形成以农业发展为主线，以人才、科技、资金要素作为支撑力量，以生活生态空间建构为辅线的系统体系。

(一)第一阶段：1978—2003年

1978年改革开放后，乡村地区开始有计划地发展商品经济，改革土地制度。通过对“三农”政策内容主题分析发现(见图4左)，该阶段高频词有“农产品”“菜篮子”“农作物”“畜牧业”等。其中“农产品”排在第一位，反映了这段时期我国农业发展仍以解决农民温饱问题为主。从聚类分析看(见图4右)，各主题之间关联度较小，呈现出离散分布状态，其中聚类形成集体所有与土地权属、农副产品与经济效益、农作物与畜牧业这三方面的主题类别，可见改革开放初期“三农”政策对农村关注点主要集中在土地与农产品两方面。

图3 不同时期国家“三农”政策高频主题词变化

图4 1978—2003年“三农”政策内容主题分析

这一阶段“三农”政策主要以生产空间为主，在解决农民温饱问题后，通过资本、技术、管理经验以及农产品供应链协同管理等手段促进农产品贸易竞争[31]，争取在粮食增产的同时实现农民增收的目的。在市场的作用下，农业发展与空间结构有着密不可分的关系，对农业内部功能以及农产品生产结构提出高要求，农业生产结构由粮食作物向经济作物转变，农业空间也向多功能趋势演进[32-33]。

(二)第二阶段：2004—2012年

2004年，在城乡二元结构矛盾深化的背景下，“三农”政策提出加强农业发展以增加农民收入，这一时期主要通过加大科技创新的投入力度来促进农业经济结构的调整，并将政策重点放在公共产品供给，即农村基础设施和服务设施建设上。通过政策内容主题分析可以发现(见图5左)，该时期“三农”政策主要关注农业和加工业的发展、产业化与机械化以及医疗卫生设施建设。结合聚类分析可以看出(见图5右)，各主题词间关联度较小，政策主题较第一阶段丰富但尚未形成完整的聚落群组。

这一阶段“三农”政策仍以生产空间为主，并逐渐关注生活空间。在生产空间中，以推进农业机械化为目标，着重创新农业服务机制，建立政府、社区、农民多元主体协调的服务网络体系；注重农业功能的综合利用[34]，并强调科技创新对农业空间发展的驱动力因素。对生活空间的关注则体现为政府加大对科技创新的资金投入以及构建完善的基础服务设施建设体系，尤其是加强农村人居环境的改善，鼓励引导社会资金对农村地区的支持。

图5 2004—2012年“三农”政策内容主题分析

(三)第三阶段：2013—2019年

在中国经济发展进入新常态的同时，农村也进入了新的发展阶段，该阶段高频词(见图6左)主要有“产业现代化”“脱贫工程”“乡村治理体系”以及“互联网+”等。结合聚类分析结果可以看出(见图6右)，这一时期的乡村政策主题更为丰富与集中，政策内容得到进一步扩充，相应的聚落群组间联系密切。这一阶段以促进产业化发展与生活生态空间协同发展为理念，呈现出以鼓励为主、多领域综合发展的政策格局。“三农”政策文件多次提到要加强乡村治理，通过增加农村养老服务机构等方法解决乡村问题。此外还强调通过加强绿色农业的发展、采用先进技术与人才培养促进乡村可持续发展。

图6 2013—2019年“三农”政策内容主题分析

该阶段“三农”政策以生产、生活空间协调发展为主，并高度重视生态空间。在生产空间中聚焦于“农业现代化”发展目标，将农业“走出去”战略作为农业资源配置的一种方式，以多种产业形态促进产业振兴，加大资金力度提升产业融合效率[35]。其中第一产业注重农业补贴和培育新型农业主体相结合，调整农业结构以促进供需平衡，在农业经营体制、农村产权改革、绿色农业等方面提高农业效率。第二产业以延伸产业链提升农产品附加值为主要目标，构建完善的产业链服务体系。第三产业依靠特色资源契机发展田园综合体等多种乡村产业新业态。在生活空间上着力挖掘乡村治理的内生动力，给予农村基层组织更多的自主权并以提升公共产品供给、改善生活质量为主要内容[36]，关注乡村养老问题。生态空间的改善主要体现为在农业发展上坚持以绿色农业为主，在生活环境上坚持农村人居环境的整治，同时密切关注村民需求、土地流转等方面内容[37-38]，共同营造“三生空间”融合发展的格局。

六、改革开放以来“三农”政策演进特征

通过对1978—2019年“三农”政策进行文本解码分析和社会网络分析，发现，我国“三农”政策体系内涵不断完善，政策目标更为具体和明确，政策演进特征具体表现为以下几个方面：

(一)政策目标：从乡村初级需求转向高质量发展

改革开放后，国家针对“三农”问题制定相应政策，首先以解决农民温饱和粮食安全为主要目标。到21世纪初期，在农民生计问题基本解决的基础上，“三农”政策的关注重点是以提高农民收入为主，从而缩小城乡差距。目前，“三农”政策发展目标已经转变成乡村高质量发展，在发展目标的制定上重视农民自身参与，以实现绿色、可持续性的乡村现代化。

(二)政策内容：从单一聚焦转向全要素统筹

“三农”政策演进整体上呈现“初步发展—积极推进—深化拓展”的特征。在政策的宏观导向上，呈现出“由农业发展到生活、生产、生态全面统筹”的发展趋势。第一阶段聚焦于粮食安全、缩小城乡差距、促进农民增收。第二阶段在提升农业生产结构的基础上，提出“创新科技带动农业增长”的发展路径，并侧重于乡村生活和生态空间的改善提升。第三阶段持续关注乡村生活品质的提高和生态环境的改善，整合特色资源延伸产业链。政策内容由粗放到逐渐精准，由单一聚焦转向全要素统筹。

(三)政策主体：从独立化转向协作多元化

政策主体的协作在一定程度上代表不同利益主体在价值取向上达成了某种统一，共同提高政策的执行力度。国家治理体系和治理能力的现代化主要体现在政府部门间协同效率的提高。通过政策主体协同的社会网络分析发现，“三农”政策从各部门分离制定发展到以党中央为领导、国务院贯彻执行、农业农村部为核心，多部门相互协调配合的整合化发展趋势。这一发展趋势主要体现在政策类型和政策执行力度上，在政策类型上由单一的农业发展政策到涉及产业、生活、治理体制、环境等多元结合的政策，政策类型和内容逐渐丰富。在政策执行力度上，多部门配合执行的局面更利于提高政策实施的有效性，从而逐渐形成完整的政策体系，共同协作，实现乡村地区的可持续发展。

注释：

①根据2018年《国务院机构改革方案》，不再保留国土资源部和农业部，分别组建中华人民共和国自然资源部和农业农村部。