综合执法背景下行政诉讼被告认定标准简析

丁兰兰

摘 要：全面推进综合行政执法，既是深化行政管理体制创新的重大举措，也是新形势下法治政府建设的重要任务。我们在承认新的执法方式取得的成就的同时，必须指出其所带来的新的问题。在综合执法类行政诉讼案件中，我国行政诉讼对被告适格与否认定标准的缺陷日益显露出来。所以，我们必须在立法层面，结合我国的新情况新问题，制定出更为完善的行政诉讼被告认定规则。

关键词：综合执法;行政诉讼被告;被告资格

在我国行政执法实践中，具有行政执法职能的部门过多，我国推进综合行政执法。笔者就综合执法背景下行政诉讼被告的确认问题浅抒己见。

一、综合执法的概念界定及行政诉讼被告认定标准

综合行政执法，主要分为两种：一种是多个行政部门针对某些重大、跨职能的违法问题采取的联合执法活动，这些部门虽是联合执法，行使的还是各自的法定职能;第二種是单个行政部门以自己的名义集中承担其他部门的行政执法权，并独自承担相应执法责任。本文所说的“综合行政执法”则属于第二种。

一般来说，被告资格标准需要三个主体标准合一才能确定正确的被告，即权力主体、行为主体和责任主体的合一。一个行政行为侵害公民、法人、其他组织合法权益的时候，人们会顺着这个行政行为去寻找作出或者实施该行政行为的机关、机构等，这就是行为主体标准。但是，找到作出这个行政行为的机关、机构后，该机关、机构也不一定就是正确的被告，还要看这个机关、机构是不是法律上有权力对外作出行政行为的机关、机构，以及在法律上是否能独立承担法律责任和后果的机关、机构，也就是还必须满足权力主体标准和责任主体标准。只有这三个主体标准都合一、统一了，才能确定正确的行政诉讼被告。

二、现行行政诉讼被告标准的实践现状及问题

具有独立承担法律责任的能力才能作为一个适格的行政诉讼被告，这在我国的学术界已经形成共识。但在综合执法领域，行政主体的范围呈现出多元化，出现了行政行为的作出者和真正诉讼被告相错位的情况。这使得我们原有的行政诉讼被告认定规则，不能够完全覆盖地解决此类问题。在综合执法领域中，由上文的确认标准来看，三个主体标准有时是不统一的。

（一）行政管理效率的提升桎梏于行为主体与诉讼被告的分离

实践中，有些行政行为并非是作为诉讼被告的行政主体直接实施作出的，所以，它对整个事实的经过是不了解的，具体实施行为的机关所做的报告又往往流于形式。因为其不得不作为诉讼被告而参加诉讼，所以必须对原有的具体行政行为调查、走访和整体了解事由的前因后果，这样，行政效率大大降低，使得行政资源过多的浪费到原本应能一次解决而非重复行政的事实上。

（二）诉权存在真空区，许多行政行为游离于诉讼之外

随着我国法律制度的逐步建立和完善，行政机关正逐步从什么都管的权力型政府逐步转变为权力下放外放的服务型政府。行使行政职权的主体也变得越来越多元化。例如事业单位改革，许多行政机关在转为企业或者公用组织后，其原有的管理职权并没有被剥夺，而是继续行使着，这对相对人直接产生影响，但由于法律的滞后性，无法及时有效的填补此类空白。

（三）多部门执法下的适格被告标准不统一

2008年，林某因相关政府机关对其企业进行强制拆除，将镇政府、区政府、城建局、国土局、环保局、安监局、城管局等七部门起诉到法院请求确认强拆行为违法。这七部门都是适格被告吗？若七部门相互推诿，对于这种相互之间的行政不作为，行政相对人提起诉讼时，到底应以谁为被告？由于实践中，原行政职能部门与综合执法部门相关权责很难把握，就综合执法被告认定问题而言，就更难于对具体的行政诉讼被告加以确认，公众连谁侵犯了我的权益都分不清楚，何来正确的途径向司法寻求救济。

三、关于我国综合执法案件被告确认标准的几点思考

执法权的一个突出特点就在于其的主动性，它会在有些情况下无视法律法规的界限，对相对人的合法权益造成损害。因此面对可能滥用职权的行政机关，在综合执法领域内，必须完善我国行政诉讼被告的确认标准。

（一）合理安排综合执法改革领域

从全国来看，在哪些领域推行综合执法改革，没有统一做法。国内很多地方所提出的综合执法，主要是指整合部门领域内的执法力量，形成一个部门领域内“一支队伍管执法”，如大交通、大城管、大安监等。为了确保改革成效，在当前形势下，综合行政执法到底是跨领域推进还是部门领域内推进，需要我们全面深入地思考，科学合理地统筹。

（二）明确基层综合执法局的职能定位

目前，不少地方的基层综合执法局既具有行政审批的管理职能，又具有行政执法职能，有时还需要承接本级政府交办的其它职能，比如治安维稳等。通过对比一些地方的综合执法改革，一般市、区级的综合执法部门会承担行政审批的管理职能，而到镇街基层一般只有行政执法职能。越到基层政府，其综合执法的职能更应该突出，而其行政管理职能需要逐步弱化，可以按照中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》中所指出的，“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”，积极赋予基层执法权限。

（三）探究综合执法诉讼被告的双重路径

由上文可知，我们不能要求行政体制适应行政诉讼的要求，只能要求行政诉讼制度适应行政体制的要求。所以，在综合执法类诉讼案件中，有两种方案得以施行。第一，以作出或者实施行政行为的机关、机构作为被告，即行为者为被告方案。以“谁行为谁作被告”的原则，确定被告资格。第二，以作出或者实施行政行为的机关、机构的同级政府为被告，即行为者的政府为被告方案。在现行行政体制下，除了垂直管理的机关、机构外，其他机关、机构都属于同级政府的机关、机构。同级政府都有权对其行为进行监管，也都有职责对其行为负责任。因此，在一定条件下让同级政府作行政诉讼被告，也是顺理成章的。

虽然自20世纪90年代末我国就开始推进综合行政执法，但是由于行政执法涉及的领域和政府部门众多，到底哪些领域的行政执法需要进行综合，没有相应的规范和一个固定模式。所以，综上所述，我们既要充分认识到综合执法的必然，也要逐步解决其对应的诉讼被告确认难的问题。