“PPP”模式在浙江省围垦造地项目实证研究

基金项目：课题：2016浙江省教育厅课题，“PPP”模式在浙江省围垦造地项目实证研究。课题编号Y201636597。

作者简介：曹仪民，男，浙江建设职业技术学院副教授。

摘 要： 通过实际工程项目研究分析PPP融资模式在围垦造地的中具体做法，分析参与方各自的利益诉求，测算相关的收益指标，按照合法合规双赢的前提下提出了“投资+EPC”的实施路径，和可持续发展的建议，为今后类似项目开展提供借鉴。

关键词： PPP模式;围垦造地;实证研究

【中圖分类号】F810.6 【文献标识码】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.28.275

1 引言

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织（社会力量）以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系。PPP不仅是一种融资工具的创新，更是一种公共服务提供模式和项目管理方式的变革，PPP模式可以有效提高供给效率和服务质量，对合作方的资金实力、技术与服务、管理能力、融资能力等方面均有很高的要求。

近年来，利用PPP模式参与围海造地项目，目前来讲可借鉴的理论依据和实践经验并不多，因此通过本案例的研究提出相对成熟的实施路径，这对于浙江省沿海部分城市通过围垦造地增加土地有效供给具有很好的借鉴意义。

2 项目概况

六横岛围垦区域总面积约30000亩（20平方公里），区域建设用海规划于2010年10月经国家海洋局批准，2011年4月省发改委批准初步设计，2012年4月正式开工建设，预计可于2016年底基本完成海堤及水闸、通航孔和进排水浦道等配套工程建设。小郭巨二期围垦回填及基础设施建设前期工作于2015年开始，2016年正式实施，小郭巨二期可增加建设用地约20000亩，外侧留有平均水深约10至15米的岸线8公里，二期围垦工程是浙江省重点建设项目，也是经国家海洋局批准的浙江省一次性围填海面积最大的区域建设用海项目。

3 PPP模式中以“投资+EPC”实施分析

3.1 “投资+EPC”的实施步骤

（1）共同组建项目公司。由地方政府国有公司六横开发建设投资有限公司（以下简称六横投资公司）经六横功能区管委会授权作为项目实施主体，与社会合作方签署合作协议共同组建项目公司，赋能项目公司，并做好监管。

（2）确定股权比例，明确双方责、权、利。按照社会资本为主的原则，明确双方股权比例和资金使用要求。

（3）设计融资路径。明确小郭巨围垦规划区域内约12000亩土地提供给项目公司，由项目公司办理土地融资抵押手续，并由社会合作方提供相应的融资担保。

（4）公开招标投资+EPC总承包单位。本项目通过公开方式选择具备相应港航、水利、市政等相应资质、合作经验，具有较强融资能力的社会合作方。

（5）明确土地出让权益边界。在项目建设及运营期内，只有六横投资公司负责土地出让并按照约定的付款方式向社会合作方支付工程建设有关费用。

（6）共同开展招商。发挥社会合作方的资源优势，加快土地出让并实现创收。

（7）收益风险兜底。合作期满，若土地出让的收益无法全覆盖本次合作投资费用，六横投资公司可用土地折价抵资或回购来支付余款。

3.2 “投资+EPC”财务分析

根据《六横小郭巨二期围垦工程吹泥回填及基础设施建设初步概算》，静态造地总成本约80.5亿元，主要包括建安工程造价70亿元，建设管理经常费3.5亿元，政策处理6亿元，前期勘察设计费用1亿元。代建费根据国家规定取费标准计算，约8000万元。

本项目实际可供出让的毛面积约15750亩（22500亩×70%），根据《舟山六横岛小郭巨片区规划》（详见附图四、附图五），工业用地与商住用地比例为1：1，则工业用地成本为40.25亿元，商住用地成本为40.25亿元。按目前周边成熟土地市场售价情况，工业土地45万元/亩，商住土地200万元/亩。在不考虑地价涨幅的情况下，工业用地总售价44.9亿元，商住用地总售价199.5亿元。

相关参数及标准：

实际可供出让面积：22500亩*70%=15750亩

工程成本：40.4万元/亩

土地出让价格和土地性质比例：工业土地45万元/亩，商住土地200万/亩，工业土地：商住土地=1 ：1，暂不考虑地价涨幅。

本级财政可支配土地出让金比例：85%

年化财务成本：按7.5%、8%、8.5%进行测算

融资抵押率：70%

新增贷款当年计息比例：0.5

4 实施建议

4.1 协调上级党政部门给予政策、资金、人才等支持

协调上级解决土地证办理及抵押过程中出现的有关事项，协调给予一定的招商引资优惠政策，以吸引更多的企业落户，通过土地出让尽早付清相关建设及融资费用，节约财务成本。

4.2 强化投资商选择制度，确保围垦建设项目的质量

在引入社会资本参与土地项目运作时，既要尽可能地实现尽量多的项目运作效益，又要充分考虑影响项目运作的诸多不确定因素，做到有效规避风险的同时争取收益最大化。

4.3 做好项目前期评估工作，突显围垦建设生态要求

由六横投资公司对小郭巨二期回填及基础设施项目进行立项，并开展前期评估、初步设计等前期工作。建立“生态围垦”的评价指标和方法， 使海上围垦达到 “多样、和谐”的目标。

结语：本文通过具体工程项目分析了PPP模式在土地开发中的实践操作可行性，特别提出了投资+EPC的实施路径，既可以规避地方政府的债务风险，又能极大的撬动社会资本投入到一些特殊基础设施建设中，可以为财力有限的地方政府进行城市建设提供一定的借鉴。

参考文献

[1] 宋佩华.浙江省滩涂围垦造地现状和政策研究[J].浙江国土资源，2016，（第11期）.

[2] 郭志阳，朱亮，朱彧，秦文浩，夏新，胡明华.滩涂生态围垦评价体系研究[J].长江科学院院报，2015，（第4期）.

[3] 王菁，刘晓伟，张继伟.PPP项目绩效评价研究 ——基于南宁市水环境治理PPP项目实证分析[J].辽宁工业大学学报（社会科学版），2019，（第3期）.