“放管服”政策驱动下高校科研经费审计的路径与方法

管小敏 李 蓉

(1. 福州大学审计处， 福建福州 350108； 2. 华中师范大学审计处， 湖北武汉 430079)

建设世界一流大学和一流学科高校，是党中央、国务院作出的重大战略决策。国家和相关省市为“双一流”建设高校投入了巨额的建设经费，其中作为高校科研活动重要保障的科研经费增速明显。据科技部公布的《2018年我国高等学校R&D活动统计分析》显示，2018年，高等学校的R&D经费为1457.9亿元，比上年增加191.9亿元，增长15.2%。[1]

面对如此巨大的科研经费投入，如何规范科研经费管理与使用，激发科研人员积极性，提高科研经费效益性，推进“双一流”建设，是高校内部审计应当思考的问题。本文拟结合“放管服”改革的政策背景，通过梳理国家层面关于科研经费领域的“放管服”系列政策，探索科研经费审计助推高校“双一流”建设的路径与方法。

一、“放管服”政策概述

(一)“放管服”的内涵要求

“放管服”改革是党的十八大以来，我国政府深化行政体制改革、推进政府职能转变的重大举措之一。“放管服”改革起初的要求是简政放权、放管结合。随着形势的发展，在简政放权、放管结合的基础上要求“优化服务”，即简政放权、放管结合和优化服务三管齐下、协同推进，简称“放管服”。[2]

其中，简政放权是前提，放管结合是保障，优化服务是目标。也就是说，各级政府要适应治理能力现代化的要求，把该放的权放掉、把不该管的事交出。在放权的同时,加强事中事后监管，集中力量把该管的事管好，使市场和社会既充满活力又规范有序。最终目标是,不断提升政府服务的能力和水平，把该做的服务做到位，更好满足人民群众和经济社会发展需求。

简而言之，“放管服”三者是一个有机整体，相互影响，相互作用，只有三者相互配合，才能达到深化行政体制改革、推进政府职能转变的预期目的。

(二)科研经费领域“放管服”政策回顾

习近平总书记指出:“要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务。”[3]据不完全统计，国家层面从2016年至今已经出台了科研经费领域“放管服”政策文件12项，见表1。

表1 2016年至今国家层面出台的科研经费领域“放管服”政策汇总

从这些文件的具体内容看，国家关于科研经费领域的管理要求不断简化，管理权限不断下放，赋予科研人员的自主权越来越多，越来越大。以差旅费为例，对于一些科研活动因为需要到野外考察或是到乡村进行数据采集却无法取得正规住宿发票、车票的情况，2016年出台的《国家社会科学基金项目资金管理办法》规定：“在确保真实性的前提下，责任单位可按实际发生额予以报销。”[4]2019年科技部等6部门出台的《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》则对这一类的差旅费管理进一步放权、简化，允许项目承担单位“对国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费实行包干制”[5]。

在简政放权的同时，国家政策也不忘强调监管与服务的重要性。比如，2017年出台的《关于进一步做好中央财政科研项目资金管理等政策贯彻落实工作的通知》要求“项目承担单位要推进信息公开，加强内部监督和管理”[6]，各有关部门和单位在“进一步加大宣传培训力度的同时，要加强对中央财政科研项目资金的事中事后监管，严肃查处违法违纪问题”[7]。又比如，《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》为了确保下放给各高校和科研院所的自主权能够接得住、用得好，保护科研人员不出事，防止科研腐败的滋生蔓延，要求通过“抽查、督查、第三方评估和完善内控”[8]等多种途径，对科研活动及其自主权实施情况等进行有效监管。同时，要求简化流程，优化服务，减轻负担，为科研人员“积极营造有利于潜心研究的环境”[9]。

总的来说，现有的国家关于科研经费领域的“放管服”政策措施，在为广大高校科研人员“减负”“松绑”，全面激发科研积极性和创新活力，推动高校科技创新工作向纵深推进，助力高校“双一流”建设等方面发挥了重要作用。

(三)科研经费领域“放管服”政策的不足之处分析

1. 放权不清晰，影响了高校科研经费政策贯彻的适从。比如，《关于进一步完善国家社会科学基金项目管理的有关规定》要求项目责任单位“加快建立健全学术助理和财务助理制度，相关费用可由项目责任单位根据工作实际通过科研项目资金等渠道解决”[10]。但是，在实践中，由于受人员编制数的限制，加之相关费用的解决渠道和支出方式并不明确，高校很难构建一支稳定的、专业的学术助理或财务助理队伍。又比如，《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》允许项目承担单位“对国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费实行包干制”[11]，允许项目承担单位“对科研急需的设备和耗材，采用特事特办、随到随办的采购机制，可不再走招投标程序”[12]。但是，在实践中，上述费用如何包干？以多少金额包干才算合适？什么设备和耗材是科研急需？如何判定“急需”？由于缺乏具体的操作规则和说明，高校的财务部门和设备采购部门在决策和执行时就容易感到困惑，无所适从。

2. 监管不明确，增加了高校科研经费违规使用的风险。由于科研经费有别于日常的教学、行政经费，因此科研经费审计与财务收支审计、经济责任审计等的关注点和侧重点也有所区别。但是，目前国家层面尚未有专门的高校科研经费审计制度指导高校科研经费审计工作，也没有高校科研经费使用与管理的负面清单，如果高校内部审计依据现行法律法规去判别科研经费使用的合法合规性，有的时候容易与科研经费领域“放管服”政策的精神产生冲突。换句话说，现行科研经费领域“放管服”政策在强调事后监管的同时，应该明确高校科研经费审计的程序、方法、内容等；应该明确高校科研经费的使用与管理在哪些方面是合法合规的，是被允许的，在哪些方面是不合法不合规的，是不被允许的；应该明确事后监督的重点是科研经费的使用与管理，还是仅仅关注科研经费领域“放管服”政策的贯彻执行情况。否则，监管依据、指向和内容等的不明确，容易使高校内部审计监督等事后监管缺位、错位，从而增加了高校科研经费违规使用的风险。

3. 服务不到位，影响了科研经费有效使用的效益。结合2017年财政部、科技部《关于中央财政科研项目资金管理等政策落实督查情况的通报》和2018年国务院办公厅印发的《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》，我们看到，为科研机构和人员提供更优化的服务，还不够到位，影响了科研经费有效使用的效益。主要表现为：个别人员的服务意识不够；一些配套制度和措施没有及时修订、细化或跟进；项目经费从申报到下拨再到立项入账的间隔时间过长；一次性告知、一站式办理、一体化服务的落实还有差距，等等。

为了收集一线科研人员对当前的国家科研经费政策、制度、环境的看法，了解影响科研人员创新积极性的主要因素有哪些，我们对两所“双一流”建设高校的一线科研人员进行了匿名问卷调查。本次调查共发出问卷100份，收回91份，其中有效问卷90份，有效率为90%。参与此次问卷调查的一线科研人员涵盖教授、副教授和讲师等职称级别，比例为30∶47∶13；一线科研人员来自理科、工科和文科等研究学科，比例为38∶17∶35。被调查者认为当前影响高校科研人员积极性的排名前五项的因素依次为：(1)科研经费使用审批繁、花钱难、报销难(100%)；(2)各类检查过于频繁，检查目标和标准不一(87.78%)；(3)激励机制不完善，科研人员动力不足(87.78%)；(4)科研评价和人才评价体系不科学(85.56%)；(5)科研申报立项流程繁琐，报表繁多(71.11%)。调查的结果反映出当前科研经费领域“放管服”政策的“服”还不到位，离高校一线科研人员的期望还有一定的距离，影响了他们的科研积极性，也影响了科研经费有效使用的效益。

二、科研经费审计助推高校“双一流”建设的路径与方法

在探讨科研经费审计助推高校“双一流”建设的路径与方法之前，有必要明确三点：一是高校内部审计对“双一流”建设实施独立客观的监督、评价、建议，是职责所在，目的是为了促进学校“双一流”建设更加完善、实现目标；二是科学研究是“双一流”建设五大内容之一，科研经费占“双一流”建设经费的比重较大，且属于财政经费，选择科研经费审计作为内部审计服务高校“双一流”建设的切入点，比较合适；三是科研经费审计服务高校“双一流”建设的成效建立在内部审计人员全面把握“双一流”建设意义目标要求和科研经费领域“放管服”政策精神的基础之上。

我们认为，科研经费审计助推高校“双一流”建设，主要有加强监管和优化服务两条路径可选，并可进一步分为七种方法选择切入。如图1所示：

(一)路径1：加强监管

审计是党和国家监督体系的重要组成部分。监督是高校内部审计的首要职责。因此，科研经费审计助推高校“双一流”建设的第一条路径就是加大审计监督力度，着力强化对高校“双一流”建设中科研经费使用与管理方面的监管。

方法1：从政策执行审计入手。对学校及“双一流”建设相关的职能部门和学院贯彻落实国家科研经费领域“放管服”政策的情况进行审计，重点关注是否及时传达学习国家关于科研经费领域的“放管服”政策精神，是否及时依据“放管服”政策文件精神修订学校有关制度规章，是否及时出台相关扩大科研机构和科研人员自主权的政策措施，是否为科研机构和科研人员提供便利化的服务举措，以及在贯彻落实国家科研经费领域“放管服”政策过程中遇到哪些难点和堵点，等等。

方法2：从内部控制审计入手。对与高校“双一流”建设相关的科研经费管理与使用的内部控制及其风险管理情况进行审计，重点关注科研经费管理机制是否有助于落实扩大科研机构和人员的自主权，管理流程是否有助于为科研人员提供便捷的经费报销和结题等服务，控制活动是否有助于防范科研经费违法违规使用的风险，重点关注科研项目管理流程是否简化，是否达到为科研人员切实减负的预期目标。

方法3：从经费收支审计入手。中国工程院院士李宁案的判决结果，再次表明了国家对教育科研领域腐败问题的“零容忍”，再次警示高校科研人员从事科研活动必须合理合法地使用科研经费。要抓住科研经费收支这条主线，重点审查数据采集费、会议费、差旅费、国际合作与交流费、设备费、专家咨询费、劳务费等支出是否符合有关法律法规制度规定，充分揭示科研经费使用与管理过程中的违法违规行为和潜在风险，严肃追究有关人员的责任，及时督促有关部门和人员即知即改，纠正错误、堵塞漏洞、防范风险、防止腐败，充分发挥好内部审计的“督查员”和“免疫系统”功能。

(二)路径2：优化服务

服务是高校内部审计的另一项重要职责，是高校内部审计体现其价值存在的根本。因此，科研经费审计助推高校“双一流”建设的另一条路径就是优化服务，充分发挥内部审计的专业特长，为高校“双一流”建设提供更贴心、更便捷、更和谐、更专业的审计服务。

方法4：从加强政策宣传入手。高校内部审计人员要认真研读关于科研经费领域“放管服”的一系列政策，结合贯彻落实“放管服”系列政策的现状，结合文科、理科、工科等不同学科的研究特点，结合纵向、横向、自然科学基金、社会科学基金等不同来源的经费管理要求，结合一线科研人员的意见建议以及高校科研经费审计发现的问题等，主动深入相关职能部门、相关学院、科研机构和科研一线，向有关管理人员和科研人员宣讲科研经费领域“放管服”政策的政策要求、关注重点和注意事项，并指导科研人员规范办理科研经费报销、设备采购入库等相关业务。一来帮助有关管理人员和科研人员正确认识“放”“管”“服”三者的具体含义及其相互联系；二来可以推动相关职能部门制定既用足用好相关自主权政策，又综合考虑各方利益且切实可行的配套管理措施；三还可以帮助一线科研人员更清楚地理解相关政策，更准确地把握政策界限，更合理地使用科研经费，更专心地投入科研活动。

方法5：从改进技术方法入手。一是高校内部审计人员要积极适应大数据时代带来的变革，学会并善于运用新兴信息技术和网络技术，创新科研服务模式，让数据多跑路、老师少跑腿。比如，可以探索开发科研结题审计微信服务，科研人员通过扫描二维码关注为科研结题审计专门开发的微信公众号，通过微信平台知晓科研结题审计应当递交哪些材料和事先应该完成哪些审批手续，一次性上传相关资料预约审计，审计人员通过微信平台接收到科研人员递交的材料后，限时办结并通知科研人员领走相关材料。二是高校内部审计要积极适应科研项目结题具有阶段性、集中性、时间短、任务急的特点，探索运用5W1H分析法等先进的审计方法，通过抓住5W1H六个要素中的某一个或某几个要素，又快又准地发现问题、作出评价。三是转变审计模式，高校内部审计对学校上一年度已完成的所有科研项目，可以按一定比例(如20%)的规模随机抽审，提出审计关注的重点，出具一份更具宏观性、整体性的专项审计报告，避免一对一的全盘审计，既有助于提高审计质量和效率，又能够有效节约审计资源。

方法6：从加强协调合作入手。高校内部审计要主动加强与科技、财务、设备、资产、采购等部门交流沟通，基于一切工作服从服务于学校“双一流”建设的共同目标，摒弃科研管理各自为战的传统模式，携手对科研管理涉及的组织、制度、流程、平台、服务等要素进行重新的整合优化，以实现组织强化、制度完善、流程简化、平台共享和服务优质，推动国家科研经费领域“放管服”政策落到实处。还是以科研项目结题服务为例，高校内部审计可以借鉴政府部门政务服务“放管服”改革的成功经验，推行“简化办”“网上办”“限时办”“一站办”[13]等好做法，探索与科研、财务等多个部门一起在规定的时间、规定的地点集中统一为科研人员办理科研项目结题服务，让需要办理项目结题的科研人员最多跑一次就可以办结全部手续。同时，对于前述一些上级“放管服”政策不够清晰、存在盲点的地方，高校内部审计要按照“三个区分开来”的原则，结合高校“双一流”建设的客观需要，主动靠前服务，与相关职能部门一起协商推动出台较为明确、可操作的实施细则。

方法7：从提供咨询建议入手。高校内部审计要围绕学校“双一流”建设目标要求，针对科研经费领域“放管服”政策实施过程中存在的不足，听取一线科研人员的利益诉求，从审计视角提供咨询建议服务，为“放管服”政策更接地气、更大减负、更好落实发出审计声音。比如：针对项目经费从申报到下拨再到立项入账的间隔时间过长，而科研人员在从项目申请到正式立项期间已经投入了一定的人力物力的情况普遍存在，我们建议相关政策要允许科研人员报销科研立项前半年内发生的与科研项目相关、且符合科研经费管理规定的相关费用。又比如：基于目前直接经费的多数预算科目可以调剂、预算编制形式大于实质的现状，我们建议取消项目负责人编制科研项目直接经费预算的做法，代之以设立科研经费使用的负面清单，规定凡是科研人员支出了负面清单内容的经费必须全部上缴，且项目结余的经费不得再用，加大追责惩处的力度。再比如：为了减少对科研活动的干扰，减轻科研人员忙于应付各级各类日常检查、审计的负担，我们建议建立外部审计、巡视、巡察、检查和内部审计的结果互认机制，以减少无谓的、重复的或者低效的科研经费检查或审计。同时，我们建议对科研项目和经费的管理应该抓大放小，对于一定金额以下或两年研究周期以内的科研项目可以免于各种检查或审计。

总之，在“放管服”改革大背景下，高校科研经费审计要深刻领会国家关于科研经费领域“放管服”系列政策措施的精神实质，围绕高校“双一流”建设目标要求，加强监管，优化服务，积极探索并运用上述七个方法，让科研经费领域“放管服”政策放得下、管得好、服务优，以助推高校“双一流”建设。

注释：

[1] 科技部：《我国高等学校R&D活动统计分析》，http://www.most.gov.cn/mostinfo/xinxifenlei/kjtjyfzbg/kjtjbg/kjtj2020/202004/P020200426610722656530.pdf，2020年4月28日。

[2] 沈荣华：《推进“放管服”改革：内涵、作用和走向》，《中国行政管理》2019年第7期。

[3] 冯 华：《一线视角：让经费为创造性活动服务》，http://theory.people.com.cn/n1/2018/0823/c40531-30245348.html，2020年2月28日。

[4] 《国家社会科学基金项目资金管理办法》，http://www.npopss-cn.gov.cn/n1/2016/0927/c219469-28744135.html，2020年2月28日。

[5][8][9][11][12] 《科技部等6部门印发〈关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见〉的通知》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-08/22/content_5423254.htm，2020年2月28日。

[6][7] 《财政部 科技部 教育部 发展改革委关于进一步做好中央财政科研项目资金管理等政策贯彻落实工作的通知》，http://www.most.gov.cn/zypzygls/gzdt/201703/t20170309_131772.htm，2020年2月28日。

[10] 《关于进一步完善国家社会科学基金项目管理的有关规定》，http://www.npopss-cn.gov.cn/n1/2019/0430/c219469-31060172.html，2020年2月28日。

[13] 济宁市编办：《赴江浙沪学习考察“放管服”改革情况报告》，《机构与行政》2018年第5期。