逆全球化背景下美式“小多边主义”的端倪和成型——理解《中美经贸协议》（第一阶段）的变局背景

沈 伟 ，徐 驰

一、问题的提出：逆全球化背景下国际治理体系的演变

2016年以来，全球化格局渐被打破，逆全球化趋势逐步加速。2017年1月20日唐纳德·特朗普在白宫正式宣誓就职，他在就职演讲中重申贸易保护主义的论调，并称美国治理政策都遵循“美国优先”原则。①胡建雄：《本轮逆全球化和贸易保护主义兴起的经济逻辑研究》，载《经济体制改革》2017年第6期，第21页。2017年1月23日，特朗普签署行政命令，正式宣布美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称为TPP）。②余南：《特朗普正式宣布美国退出TPP》，http://www.xinhuanet.com/world/2017-01/24/c_129459613.htm，下载日期：2020年2月5日。同年4月27日，特朗普分别与墨西哥总统培尼亚和加拿大总理特鲁多通话，三国同意重新展开北美自由贸易协定谈判。③佚名：《美墨加三方决定重谈北美自贸协定》，http://www.mnw.cn/news/world/1686483.html，下载日期：2020年2月5日。同年6月，特朗普宣布美国将停止落实《巴黎协定》。④周舟：《美国政府正式启动退出<巴黎协定>程序》，http://www.xinhuanet.com/world/2019-11/05/c_1125193398.htm，下载日期：2020年2月5日。同年10月12日，美国宣布退出联合国教科文组织。⑤谢艳、张靖雯：《美国宣布退出联合国教科文组织》，http://www.xinhuanet.com/world/2017-10/13/c_129719752.htm，下载日期：2020年2月5日。2019年美国宣布退出《巴黎协定》。全球新冠肺炎疫情之后，2020年4月美国终止了对世界卫生组织（WHO）的资金拨付，⑥陈孟统：《美国宣布暂停向世卫组织提供资金》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1664003988851118017&wfr=spider&for=pc，下载日期：2020年4月28日。同年7月6日正式通知联合国，将于2021年7月6日退出WHO。⑦佚名：《美国又“退群” 宣布退出世界卫生组织》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1671623220945536603&wfr=spider&for=pc，下载日期：2020年8月28日。

美国这一系列逆全球化举措使得全球经济一体化进程出现停顿甚至倒退，全球多边主义遭遇挑战。大多学者将其认定为是“逆全球化”的主要表现，全球化面对以强硬的国家保护主义和资源要素流动壁垒为特征的逆全球化的冲击，遇到重大挫折。①王莞宁：《浅谈逆全球化趋势——以美国为例》，载Proceedings of 2018 International Conference on Management, Economics，Education and Social Sciences（MEESS 2018），第431页。逆全球化是与全球化进程背道而驰，重新赋权于地方和国家层面的社会思潮和经济趋势，②何力：《逆全球化下中美贸易战与国际经济法的走向》，载《政法论丛》2019年第5期，第5页。对国际法治和全球治理体系带来重大影响。

逆全球化最突出的表现就是反对政府对外让渡经济主权，否定多边体系和国际规则的重要性，全球治理的难度加大。③廉晓梅、许涛：《逆全球化与东亚区域经济合作的发展前景》，载《东北亚论坛》2017年第5期，第68页。美国外交关系协会主席理查德·哈斯称：“特朗普上台后所采取的反全球化和单边主义政策是造成自由世界秩序日渐衰落的一个最重要因素”。美国单边主义政策从根本上破坏了全球治理的多边特征，以国内法代替多边贸易框架下的争端解决机制，以国家治理替代多边治理，更多次单方面退出国际组织或国际协议，直接破坏现行全球治理机制，极大地降低全球治理体系的治理效率，是对全球治理从双边向多边、由区域向全球发展路径的逆转和倒退，对全球性、区域性问题的治理转向“一对一”双边框架下的有差别的解决机制。这些以单边主义为表征的逆全球化违背了现行全球治理多边框架下的非歧视性、责任共担、利益共享等根本原则，增加了全球经济治理体系向治理主体多元化、责任利益进一步平衡化变革的难度，对全球治理体系的运行和演进路径产生非正常化的干扰，主要表现在：第一，加剧了全球治理碎片化格局；第二，弱化了全球治理的组织化程度和治理效力；第三，削弱了发展中国家和新兴经济体在全球治理体系中的作用、参与度和影响力。④季剑军：《美国单边主义对全球治理体系的影响以及我国参与全球治理的应对策略》，载《兰州学刊》2019年第1期，第88～89页。

然而，将美国一系列“退群”和“退约”的举措归结为“逆全球化”并不准确，也会误导发展中国家的应对措施。美国的上述举措并非要全面退出全球化，而是将“不再公平”和“不再对等”的全球化机制边缘化，从而重塑全球化的规范和秩序，再造对美国和西方有利的全球化⑤王强：《逆全球化背景下美国对华贸易政策探析》，载《合作经济与科技》2018年第23期，第84页。和全球贸易规则体系。因此，美国并非反对全球化，而是反对不符合美国利益的全球化；美国并非反对多边或全球性规则，而是对现行的多边或全球性规则不满，⑥车丕照：《是“逆全球化”还是在重塑全球规则？》，载《政法论丛》2019年第1期，第16页。希望通过谈判、施压等方式推动新的规则体系和制度安排。

与这一系列举措并行的是，特朗普政府与“志同道合”或者具有重要性的贸易伙伴展开谈判，构建更符合本国利益的全球贸易体系。近年来，美国与多个贸易伙伴签订协定或发布联合声明，包括美欧日发布的零关税声明、新《美韩自由贸易协定》（以下简称为新美韩FTA），《美国-墨西哥-加拿大协定》（以下简称为USMCA）以及《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》（第一阶段）（以下简称为《中美经贸协议》）。由此可见，美国试图舍弃WTO多边贸易体系，转向推进多个双边、区域或小多边的自由贸易协定，搭建以美国为核心的美式“小多边主义”贸易体系。本文通过理解美式“小多边主义”，分析对全球规则的影响和给中国带来的挑战，提出应对方案。

二、美式“小多边主义”的端倪

（一）何为美式“小多边主义”？

“小多边主义”（minilateralism）⑦Minilateralism：苏长和、张勇等学者将其翻译为“少边主义”；王红英、杨国梁等学者将其翻译为“小多边主义”。本文采用“小多边主义”的翻译。在国内外学术界仍存争议。国内学者认为，“小多边主义”是“少边主义”，由特定共同利益的三个或三个以上的国家，为追求集体行动效率，在既有制度框架之外，形成就特定议题寻求协调政策与解决方式的非正式组织。⑧张勇：《奥巴马政府的亚太地区“少边主义”外交浅析》，载《美国研究》2012年第2期，第66～81页。国外学者对该术语也有讨论。Miles Kahler认为多边主义有少数和多数之分。①Miles Kahler, Multilateralism with Small and Large Number, (1992) 48(3) International Organization 681-708.Chris Brummer则认为少数国家组成的多边主义是“小型多边主义”。②Chris Brummer, Minilateralism: How Trade Alliances, Sofangzt Law, and Financial Engineering Are Redefining Economic Statecr aft (Cambridge University Press 2014).Fulvio Attinà从多边主义的定义延伸，认为多边主义建立在普世原则、非歧视原则和国家平等参与的集体机制之上，是走向国家间政治文明的重要一步。而小多边主义的定义较为模糊，它与多边主义在两个方面有所区分，即参与主体和因此产生的歧视效果。小多边主义下达成的协定是对现有多边贸易制度的补充，仅限于特定的成员，达成的协议可能排斥他国加入，具有排他性，存在非对等性。③Fulvio Attinà, Multilateralism and the Emergence of “Minilateralism” in EU Peace Operations, Romanian Journal of European Affairs, Vol.8, No.2, 2008, pp.5-6.Robyn Eckersley认为多边主义具有包容性（inclusivity），相反小多边主义具有排他性（exclusivity），二者在国际政治理论和条约谈判中产生矛盾和张力。排他性的小多边主义也被称为精英主义（elitism），有助于推动条约谈判，但这种精英主义在程序上是不公平的，④Robyn Eckersley, Moving Forward in the Climate Negotiations: Multilateralism or Minilateralism?, Global Environmental Politics, 2012,pp.1-4.具有局限性。综上所述，美式“小多边主义”可以概括为，美国主导的，由多边组织的某些成员方参与的，在现有多边机制中无法就特定问题达成一致时，在多边组织的框架之外解决特定问题的机制或安排。

区别于传统“小多边主义”的安排，美式“小多边主义”是在国家层面对传统“多边主义”继承、延伸和补充的形态，通过各项贸易协定的谈判，搭建以美国为核心的贸易圈（见下图1），将法律制度辐射至其他贸易伙伴。随着几项贸易协定的签署，美式“小多边主义”逐步延伸而对外表现出双边主义、区域主义和传统小多边主义的杂糅，与美国政府对外的单边主义政策相辅相成、相互配合。近年来美国在各个国际领域中施行单边主义，不断退出国际组织或国际协议，优先本国利益而巩固世界霸权，无视其他国家的利益以及国际社会的谴责，为美式“小多边主义”体系的形成和发展奠定了理论和现实基础。美方在此贸易体系下借机推动本国法的域外化，为实施后续的单边主义措施提供了合法的路径和框架。

（二）美式“小多边主义”的核心特征

第一，小多边主义的本质是多边主义的延伸和缩小，即依赖于多边主义框架的存在和这一框架中的主要成员，可以看成是特殊的或者小范围的多边主义。

第二，产生的前提是多边框架内解决问题或者推进议程的努力受挫，国家或组织仍需寻求解决方案，而小多边主义由此产生。小多边主义由于成员国较少，因此决策程序和机制更有效率，也更可能精准地解决成员国之间的诉求和议题。

第三，小多边主义的主要载体是包括贸易、投资、产业政策、知识产权保护、经济政策等更为全面议题的协定。这类协定不再能简单归为贸易协定或者投资协定。当前诸多的FTA不仅包括贸易，也包括投资议题。就后者而言，传统上都采取双边方式，意味着将“贸易+投资”打包谈判，必然会限制相关条约形式难以多边化。WTO主导的多边体制很难在贸易自由化和投资便利化层面有质的提升，WTO框架下的传统贸易协定谈判一般无法完全涵盖更加多元的经济议题，一定程度上为“小多边主义”的谈判和推进提供了机遇。

第四，参加小多边协定的国家具有某些共性，比如，这些国家的经济发展水平相对接近，都处在全球产业链、价值链和技术链的高端，对某些规则或者价值取向具有相同的认同感。因此，它们在一些议题或问题上具有共同利益、诉求或主张，这些共性是凝聚成员国的主要动力。参加“小多边”体系的国家都具有贸易重要性，在世界贸易版图中占有重要比重（见表1）。这也足以说明，美国在选择“小多边”谈判对象方面也是有的放矢。

表1：世界主要贸易国（地区）

（三）美式“小多边主义”与英国“帝国特惠制”

当前美国背离全球多边主义，强加对美国有利的制度安排，企图重塑全球贸易格局，与英国曾施行的“帝国特惠制”十分相似。在遭受第一次世界大战和1929年经济大萧条后，英国面临了前所未有的经济危机，从而推行贸易保护主义。在20世纪30年代，英国在“渥太华会议”上制定了“帝国特惠制”。这种特惠制以英国与英帝国成员之间的紧密经济关系为基础，并以此为中心向全球扩展，将世界贸易体系割裂成两个部分。①沈伟：《修昔底德逻辑和规则遏制与反遏制——中美贸易摩擦背后的深层次动因》，载《人民论坛·学术前沿》2019年第1期，第44～45页。

英国“帝国特惠制”与美式“小多边主义”都是以本国为中心而建立的贸易体系，向贸易伙伴施加压力而迫使其降低贸易壁垒和开放更大市场。但两者也有不同。前者由英国领导且依托于英联邦国家之间的国家集团构成，形成封闭的贸易体系，其他国家仅能与英国双边谈判才能获得市场准入。而美式“小多边主义”是由一国主导形成的相对开放的贸易体系，且成员的数量有增多趋势，整个机制相对松散。从美国近期多项谈判可见，美国不断扩充本国主导的贸易圈成员，后续还有其他成员加入的可能，以及各个协定也存在重叠和整合的可能。

（四）美式“小多边主义”兴起的原因

在过去的几十年中WTO推动了世界自由贸易和经济发展，确立了以最惠国待遇和国民待遇为核心的非歧视性原则，为众多国家提供了统一适用的贸易规则。然而，美国近年来一直诟病WTO主张的传统多边主义。一方面，“协商一致原则”表面上看似平等，却成为了该原则的弊端。随着成员数量增加，成员间差异增大，寻求共识和利益交汇点的难度增加，致使谈判成功的概率随之降低，②赵宏：《论世界贸易组织的谈判机制》，载《国际贸易》2016年第12期，第5页。这也是多哈回合后WTO主导和推动的谈判成果寥寥可数的主要原因。另一方面，《WTO关于争端解决规则与程序的谅解》对程序时限有明文规定，WTO上诉机构的最长审理期限为90天。③《WTO关于争端解决规则与程序的谅解》第17条第5款：诉讼程序自一争端方正式通知其上诉决定之日起至上诉机构散发其报告之日止通常不得超过60天……DSB迟延的原因及提交报告的估计期限。但该诉讼程序决不能超过90天。但是，2011年起上诉机构经常超出规定的90天的期限后发布裁决，平均处理期限达到149天。④车丕照：《是“逆全球化”还是在重塑全球规则？》，载《政法论丛》2019年第1期，第16页。同时美国阻挠WTO上诉机构成员的遴选工作，WTO争端解决机制已经陷入瘫痪状态。

21世纪的前20年里，西方发达国家在国际贸易格局中的地位下降。西方发达国家在全球贸易中获得的绝对收益虽然也在增加，但与新兴市场国家相比，发达国家的相对收益有所下降。⑤韩召颖、姜潭：《西方国家“逆全球化”现象的一种解释》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期，第97页。自工业革命以来长期居于全球产业与金融分工之巅的美欧资本，在新兴经济体成为全球资源配置的重要参与主体时，对现有机制表现出适应性的调整和反转。⑥章玉贵：《搞保护主义绝非“新型全球化”》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1655092555590773032&wfr=spider&for=pc，下载日期：2020年2月5日。出于国际战略或国内政治考虑，美欧国家便提出了反国际贸易、贸易保护主义等逆全球化主张。⑦韩召颖、姜潭：《西方国家“逆全球化”现象的一种解释》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期，第97～98页。究其根本，逆全球化是由于国际权力结构和经济结构带来的美欧国家的应激反应，美式“小多边主义”是这一反应的法律调整和制度回应。

（五）美式“小多边主义”的雏形

就目前而言，美式“小多边主义”的主要内容包括：

一是重启《北美自由贸易协定》（以下简称为NAFTA）谈判。在NAFTA实施的20多年中，美国与墨西哥、加拿大之间的贸易逆差持续增长。美国主张，在汽车制造、乳制品、农产品等行业的不公平贸易严重影响了北美自由贸易区的经济秩序。特朗普政府本着“美国优先”原则，认定NAFTA下的诸多条款和标准不能反映现阶段美墨加三国之间的贸易情况，而主导重新制定贸易协定。2018年11月30日，美墨加三国领导人正式签署USMCA，成为了美式“小多边主义”体系的第一块基石。

二是美欧日零关税联盟。2018年7月17日，欧盟和日本在东京签署《欧日经济伙伴协定》。同年7月25日，美欧发表联合声明，双方将致力于实现非汽车工业品的零关税、零非关税壁垒和零补贴，并降低服务、化工、医药、医疗产品以及大豆等领域的贸易壁垒。由于美国坚决退出TPP，美日双方在同年8月中旬进行贸易磋商，试图达成双边协定。①苏庆义：《美欧日自贸协定的前景》，载《中国远洋海运》2018年第10期，第20页。作为WTO三大重要成员，美欧日迅速发展自由贸易协定，致使WTO规则不再完全适用于协定双方之间的贸易关系，在某种程度上削弱了WTO贸易规则的普遍性。②孔庆江：《美欧对世界贸易组织改革的设想与中国方案比较》，载《欧洲研究》2019年第3期，第44页。

三是新美韩FTA的签订。2017年美国对外贸易逆差达到5523亿美元，比2016年增加503亿美元。同时国内制造业衰退、工人收入下降和失业率上升，美国政府将造成这一局面的原因归结为“不公平”的贸易规则与行为，并把矛头指向主要贸易伙伴国。③李天国：《贸易摩擦下的国家利益博弈：评美韩自由贸易协定的修订》，载《太平洋学报》2019年第12期，第65页。2017年7月12日，特朗普政府正式提出重新谈判《美韩自贸协定》。双方主要聚焦于汽车的市场准入和关税问题以及钢铁产品问题，最终韩国在汽车贸易领域做出让步，并签署了钢铁产品附属协议。2018年9月24日，特朗普与韩国总统文在寅在纽约联合国大会期间签署了新美韩FTA。

四是推动本国法的域外适用，构建同质性的规则网络。特朗普政府自2018年推动《外国投资风险评估现代化法案》的通过，收紧了外国投资者在美国的兼并审查。这一法案修订的直接结果是，中国对美国企业的收购案件在2019年呈悬崖式减少，交易量下降80%。④沈伟：《美国外资国家安全审查制度历程、修改和影响——以中美贸易摩擦为背景》，载《武汉科技大学学报（社会科学版）》2019年第6期，第654～668页。美国除了在本国推动投资保护主义政策，还积极游说欧盟采取同样的保护主义政策。在美国的怂恿下，欧盟也于2018年通过了涵盖全欧盟的外资审查制度，收紧了外国投资者在欧盟境内的兼并交易。⑤沈伟、田弋滢 ：《<欧盟外商直接投资审查条例>出台的背景、规则和应对》，载《海关与经贸研究》2019年第6期，第42～70页。《欧盟外资审查条例》将于2020年10月11日全面正式实施。美式“小多边主义”成功将国内法规则和制度延伸至贸易伙伴国，使外国贸易投资监管法律体系带上了美国法的印记。

在新冠肺炎疫情之后，澳大利亚在2020年3月29日宣布，将关键的收购审查门槛从12亿澳元降至零，以确保任何外国收购要约都要经过联邦官员审查。此前，对于交易金额低于12亿澳元的收购要约，来自于澳大利亚有自贸协定的国家的投资者无需获得批准。印度工业与内贸促进局于2020年4月18日宣布，“任何来自与印度接壤的国家投资者”都只能在政府准入路径下进行投资。2020年4月4日，意大利宣布将黄金权力法应用范围扩大至食品、金融、保险和医疗领域，并将欧盟内部的收购行为纳入该法管辖。加拿大也宣布特别注意审查与加拿大公共卫生与服务有关的任何外国直接投资。德国、西班牙、法国等国也收紧了外资审查制度。

五是中美贸易战已达成第一阶段的协议。历经13轮20余次的高级别磋商，中美双方于2020年1月15日正式签署了《中美经贸协议》。该协定不仅为中美贸易制定了框架，而且规定了具体的实施细则和执行机制。特别是其中第七章规定的双边评估和争议解决条款为中美之间解决贸易争端提供了一条新渠道。

三、现阶段美式“小多边主义”的规则内容

（一）USMCA文本中的“小多边主义”思维

USMCA作为美国推行“小多边主义”区域层面的产物，为美墨加三国制定了新的高标准贸易规则。尽管舍弃了NAFTA这一名称，但是从条款上看，USMCA更像是NAFTA与TPP合集的翻版，保留了NAFTA中大部分条款，还吸收了TPP中的新规则。①王学东：《从<北美自由贸易协定>到<美墨加协定>：缘起、发展、争论与替代》，载《拉丁美洲研究》2019年第1期，第17页。美国贸易代表莱特希泽希望将USMCA作为美国未来签署贸易协议的模板，为WTO规则的重塑提供方向。②Jack Caporal & William Alan Reinsch, “From NAFTA to USMCA: What’s New and What’s Next?”, at https://www.csis.org/analysis/nafta-usmca-whats-new-and-whats-next.，下载日期：2020年4月24日。

1.投资者——国家争端解决机制的差别性

投资者——国家争端解决机制（以下简称为ISDS）允许投资者直接向东道国请求仲裁，在制度设计上将作为私主体的投资者与作为主权者的东道国置于平等地位。③廖凡：《从<美墨加协定>看美式单边主义及其应对》，载《拉丁美洲研究》2019年1期，第47页。USMCA的第14章以及该章的三个附件④Annexes14-C（Legacy Investment Claims and Pending Claims）, 14-D（Mexico-United States Investment Disputes）, 14-E（Me xico-United States Investment Disputes Related To Covered Government Contracts）, USMCA。中对美、墨、加三国原有的ISDS进行了彻底的改变。USMCA在某种意义上不像一个三方协定，而像三个双边协定的集合，美墨加两两之间在投资者——国家争端解决机制方面将各不相同。⑤廖凡：《从<美墨加协定>看美式单边主义及其应对》，载《拉丁美洲研究》2019年第1期，第52页。

加拿大希望保留NAFTA第11章规定的ISDS，相反美国希望完全取消这一机制。最终双方都做出让步，USMCA保留了ISDS，允许投资者可直接对东道国提起仲裁请求，但也做了限制。美加双方完全取消ISDS，墨加则通过其他争端解决方法，如《全面和进步的跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称为CPTPP）所规定的ISDS。此外，三国之间ISDS存在继续适用的例外，包括正在进行的NAFTA仲裁程序和遗留投资争端。⑥遗留投资争端（Legacy Investment），是指NAFTA失效之前已经设立或取得的投资活动。

美国和墨西哥之间仍继续适用ISDS，争端可以通过仲裁解决，相关规定则包含在附件14-D与14-E之中，在实体和程序上均做了限制。实体方面，明确了“合格的投资争端”（qualifying investment dispute）不能通过协商解决，需要提交仲裁程序，包括东道国违反国民待遇（第14.4条）和最惠国待遇（第14.5条）以及征收补偿（第14.8条）的争端。⑦USMCA第14章附件14-D第3条第1款：在以下情况下，争议当事人一方认为一个合格投资争端不能通过协商和谈判解决：在以下情况下，争议当事人一方认为一个合格投资争端不能通过协商和谈判解决：（a）申请人可代表本人提交仲裁：（i）被申请人违反了（A）第14.4条（国民待遇）或第14.5条（最惠国待遇），除投资的设立和取得以外；（B）第14.8条（征收和补偿），除间接征收以外。……此外，涵盖政府合同（covered government contracts）扩大了适用ISDS的范围。根据附件第14.E.2.a条规定，东道国若违反规定的任何义务，便可启动ISDS。⑧USMCA第14章附件14-E第2条：在以下情况下，争议当事人一方认为一个合格投资争端不能通过协商和谈判解决：（a）申请人可根据附件14-D（墨西哥-美国投资争端）代表本人提交仲裁：（i）被申请人违反了本章规定的任何义务。……在程序方面，第14.D.3.2条规定了提交任何仲裁请求之前至少90天内，申请人应向被申请人提交其提交仲裁请求的书面通知。⑨USMCA第14章附件14-D第3条第2款：根据本附件至少提前90天提交仲裁请求，申请人应向被申请人提交书面的仲裁请求通知。第14.E.4条规定了涵盖政府合同的投资者无需经过上述仲裁前置程序，可以在争端发生6个月后直接启动ISDS，同时赋予了这类投资者3年时效。⑩USMCA第14章附件14-E第4条：在下列情况下不得根据附件第2条提交仲裁程序：（a）争端发生后的6个月内；（b）自申请人第一次知道或应该知道违约行为后的3年内……另外，三国都是《解决国家与他国国民间投资争端公约》的缔约国，投资者可以选择就投资争端问题直接提交ICSID中心。

对于三国内部而言，实践中大幅减少了投资者通过空壳公司挑选条约甚至是滥诉的现象，对ISDS范围的限定一定程度上保护了各国的司法主权。事实上，无论是区域协定还是多边协定，最惠国待遇原则可以为缔约方提高谈判效率，是确保规则统一的重要工具。通过规定一方给予另一方的任何待遇不低于其现在或将来给予任何第三方的同类待遇，以确保相关规则在缔约方之间的同等适用。⑪廖凡：《从<美墨加协定>看美式单边主义及其应对》，载《拉丁美洲研究》2019年1期，第52页。然而，USMCA中不统一的法律规则更加符合三国的利益需求，这种差异性与最惠国待遇原则的普遍性相违背。

2.日落条款对“美国优先”原则的保障

USMCA第34章的最终条款（Final Provisions）也被称为日落条款，规定了USMCA有效期为16年，并且每隔6年进行重新谈判。具言之，在USMCA生效后的第6年，三方将联合审查评估协议内容，磋商相关议题，进而明确USMCA继续实施的可能性，并以书面方式确认是否将协定再续展16年，在此时限内强制要求三国不得撕毁该协定。

美国将此条款引入USMCA无疑削弱了协定的稳定性，预示如有新的议题出现，USMCA就存在变动的可能性。这种不确定性给投资者和东道国的预期利益带来严重影响，与传统稳定的国际协定大相径庭。NAFTA在实施初期大幅推动了美国在国际贸易领域的发展，而在后期却使美国在北美自由贸易区中产生巨大的贸易逆差。前车之鉴使得美国政府希求新制定的USMCA能够灵活变动，并能有针对性地解决特定时期内最主要的贸易问题。

在日落条款的保障下，USMCA在应对当今复杂多变的国际贸易形势时，相比NAFTA具有更大的优势。然而，美国政府追求贸易协定灵活变动，即在协定达成之后继续付出大量的成本和资源与时俱进地修订，甚至可能重新制定新协定。美国政府在USMCA谈判中体现的新贸易方针和谈判态度，为正在进行的美欧、美日、美中等贸易谈判做了一定准备，不排除美国以USMCA相关条款作为范本进行复制，以自身的经济优势地位迫使其他国家或地区不断与其保持同一立场，更有利于美国搭建“小多边主义”体系和实现“美国优先”的利益诉求。

3.以非市场经济条款确立歧视待遇

USMCA第32.10条界定了非市场经济国家（Non-Market Country），表明美国试图控制加拿大、墨西哥与非市场经济国家签署贸易协定，该条款被称为“毒丸”条款。

USMCA第32.10条对与非市场经济国家谈判的缔约国施加了许多义务：第一，谈判通知义务。该款规定任一缔约国如有意愿与非市场经济国家进行贸易谈判，应当在谈判前3个月通知其他缔约国。第二，披露和提交审查义务。该缔约国应当披露与非市场经济国家签订的双边协定全部内容（包括附件和附文），并尽早提交给其他缔约国审查，以确认该协定是否对USMCA存在潜在影响。第三，该款为其他缔约国赋予了任意退出协定的权利，即与非市场经济国家签订自贸协定时，应当允许其他国家终止USMCA或以新协定来代替。①USMCA第32.10条第2款：至少在谈判开始前3个月，缔约一方应告知其他缔约方其与非市场国家开始自由贸易协定谈判的意向。第3款：根据其他缔约方请求，意图与非市场经济国家谈判的缔约方应当提供尽可能多的信息。第5款：若缔约一方与非市场经济国家达成自由贸易协定，其他缔约方将会被允许提前6个月通知终止本协定，并以其他双方之间的协定或双边协定取代本协定。此外，第14.D.1条限制了非市场经济国家投资者适用ISDS，如果美国或墨西哥认为争端另一方投资者被第三方实际拥有或控制，且该第三方为非市场经济国家，则该投资者不能启动ISDS。②USMCA第14章附件14-D第1条：申请人是指合格投资争端的一方当事人，除投资者由第三方拥有或控制，且该第三方根据其贸易救济法被认定为非市场经济主体，并且与之没有自由贸易协定。

这项条款不仅违背了最惠国待遇原则和国民待遇原则，而且违背了WTO多边贸易体系下的非歧视原则。USMCA虽然没有对非市场经济国家进行明确的定义和列举，但规定了以贸易救济法为标准。对美国政府而言，这一条款植入USMCA是贸易政策阶段性的成果，背后也符合美式“小多边主义”的逻辑，对不同经济体制国家进行区别对待，为小多边贸易圈挑选成员提供便利。对非市场经济国家而言，在美墨加三国贸易圈内都将很难得到实体和程序上平等的保障，迫使这类国家必须尽快与美墨加三国展开贸易谈判。

美国利用该条款试图将非市场经济国家拒之门外。当前进行的美欧、美日谈判中，美国可能复制该条款而对非市场经济国家进行限制，从而再次主导世界贸易的话语权。“非市场经济”条款带有明显的歧视性和单边主义色彩，与WTO推崇的多边性和平等性格格不入。③沈伟：《修昔底德逻辑和规则遏制与反遏制——中美贸易摩擦背后的深层次动因》，载《人民论坛·学术前沿》2019年第1期，第44页。非市场经济国家投资者无法通过USMCA解决争端，意味着需要与美国构建新的解决机制或者寻求WTO的帮助。然而WTO已陷入瘫痪状态，美国的这一举措迫使非市场经济国家与其展开谈判而明确贸易争端解决机制，有利于扩充美式“小多边主义”体系。

（二）新美韩FTA的达成

1.韩国在传统汽车制造业做出让步

《美韩自贸协定》文本修改主要是针对韩国的汽车贸易领域，美国希图扩大对韩出口以提升本国汽车企业在韩市场的份额，因此在新协定中要求韩国承诺进一步开放本国市场。一方面，美国汽车企业的年均出口限额从2.5万辆提升至5万辆，且可以不考虑韩国安全标准。另一方面，美韩双方商定将对韩国皮卡征收25%的关税延长20年，直至2041年，推迟关税的举措极大地保护了美国本土市场，在短期内能迅速减少美国对韩的贸易逆差。美韩之间市场开放承诺的不对等性是美式“小多边主义”体系的一个重要特征。

2.钢铁产品的国别豁免违背了最惠国待遇

2018年3月8日，特朗普以损害国家安全为由，宣布对进口钢铁产品征收25%关税，对进口铝产品征收10%关税。对此，欧盟、加拿大、墨西哥和中国均采取相应的反制措施。同年3月22日，美国宣布在5月1日前暂停对欧盟、加拿大、墨西哥和韩国等征收高额关税。在新协定的附属协议中，韩国出口至美国的钢铁产品将获得永久国别豁免而无需缴纳25%的关税。①全小莲：《中美贸易战背景下的美韩FTA修改方案评析——兼论中国的应对》，载《武大国际法评论》2018年第6期，第103～108页。中国始终没有取得暂时或永久的豁免，相较于韩国出口的钢铁产品，对中国出口的钢铁产品造成了歧视，违背了WTO的最惠国待遇原则。

（三）《中美经贸协议》的达成

1.中国购买安排的大幅增加

美国对中国的贸易政策没有选择降低关税和消除非关税贸易壁垒来扩大本国的出口量，而是具体规定要求中国承诺购买和进口制成品、农产品、能源产品和服务。②《中美经贸协定》第6.2条第1款：从2020年1月1日至2021年12月31日的两年内，中国应确保，如附录6.1所示，在2017年基数之上，扩大自美国购买和进口的制成品、农产品、能源产品和服务不少于2000亿美元。具体而言，中国应确保：（一）在制成品方面，如附录6.1所示，在2017年基数之上，中国2020年自美采购和进口规模不少于329亿美元，2021年自美采购和进口规模不少于448亿美元。（二）在农产品方面，如附录6.1所示，在2017年基数之上，中国2020年自美采购和进口规模不少于125亿美元，2021年自美采购和进口规模不少于195亿美元。（三）在能源产品方面，如附录6.1所示，在2017年基数之上，中国2020年自美采购和进口规模不少185亿美元，2021年自美采购和进口规模不少于339亿美元。（四）在服务方面，如附录6.1所示，在2017年基数之上，中国2020年自美采购和进口规模不少于128亿美元，2021年自美采购和进口规模不少于251亿美元。据统计，2017年中国进口了1300亿美元美国商品和500亿美元美国服务，2020和2021年的基准购买额应为3600亿美元。根据《中美经贸协议》要求，中国在2020年和2021年共需进口美国货物和服务至少5600亿美元，同比增长55%左右。③石静霞：《<中美经贸协议>的WTO合规性：“管理贸易”v.“自由贸易”？》，https://mp.weixin.qq.com/s/T-pSwAbEhG4UX-XK dipXUQ，下载日期：2020年3月20日。该协议体现了美国管理贸易的回归，美国政府试图控制过度自由贸易导致的贸易逆差。中国在能源和农产品方面需要增加美国进口，意味着会削减其他成员的数量，对WTO多边贸易体系提出了挑战。

2.独特的双边评估和争端解决

《中美经贸协议》在第7章设立了贸易争端的预防和解决机制，其目的是为了有效地保障协议的实施。出于对中美贸易战的反思，双方在第7.1条中规定了“以公平、快速和尊重的方式”为原则解决经贸关系问题，防止贸易争端升级而影响到双边关系的其他领域。④《中美经贸协议》第7.1条第2款：该安排的目的和任务是有效执行本协定，以公平，迅速和尊重的方式解决缔约方经贸关系中的问题，并避免经贸争端升级及其对贸易的影响。

根据第7.2条规定，协议设立了贸易框架小组，增强了双方高层领导人的参与。该小组可以讨论协议的执行问题以及未来工作的安排。①《中美经贸协议》第7.2条第1款：缔约双方应成立贸易框架小组，以讨论本协议的执行情况，该小组应由美国贸易代表和指定的中华人民共和国副总理率领。贸易框架小组应讨论（a）有关执行本协定的总体情况，（b）有关执行的主要问题，以及（c）双方之间未来工作的安排。缔约双方应恢复宏观经济会议，以讨论总体经济问题……此外，双方就日常工作成立了双边评估和争议解决办公室，负责评估和执行协议的特定问题，接收任何一方的投诉以及通过协商解决争端。②《中美经贸协议》第7.2条第2款：安排应包括为每个缔约方设立的双边评估和争议解决办公室。……（C）双边评估和争端解决办公室应（a）评估与执行本协议有关的特定问题；（b）接收任何一方提出的关于执行的投诉，以及（c）试图通过协商解决争端。第7.3条还赋予了双方索取对方信息的权利，但不强制提供机密信息。③《中美经贸协议》第7.3条：一方可以在任何会议上或会议前要求另一方提供与执行本协议有关信息。另一方应提供包含所要求信息的书面回复……本条款的任何规定均不强制一方向另一方提供机密信息。关于争端解决的程序在第7.4条中作了详细规定，一共分为三个步骤，包括上诉、评定和争议程序。④《中美经贸协议》第7.4条：1.上诉。如果一方（“投诉方”）认为另一方（“被投诉方”）未按照本协议行事，则投诉方可以向双边评估与争议提出上诉（“上诉”）被投诉的党的解决办公室……3.评定。被投诉方应进行并完成对上诉的评估。被投诉方应考虑申诉所提问题的事实，性质和严重性。评估完成后，指定官员应开始磋商。4.争议程序。双方将尝试通过以下程序以最有效的方式解决申诉……

由此可见，不同于一般平等主体间的争议解决机制，中美双方之间新设立的争端解决机制具有自治性，即不通过诉诸第三方而解决贸易争端。双方按照彼此制定的协议履行争端解决程序，自行解决贸易纠纷，⑤徐国建：《中美贸易协议争端预防与解决机制解读》，https://mp.weixin.qq.com/s/F1Qv_ydMn2IxjKLWN1s-Eg，下载日期：2020年2月5日。但双方在第7.6条中仍保留了WTO和其他协定的权利和义务。⑥《中美经贸协议》第7.6条第1款：缔约双方根据《世贸组织协定》和缔约双方已签署的其他协定，确认彼此之间现有的权利和义务。若美国继续与其他贸易伙伴陆续签订类似协议，使WTO争端解决机制虚设的同时，为自身搭建“小多边”贸易体系提供了便利，加速WTO多边贸易体系的瓦解和改革。

在美式“小多边主义”体系中，三份协定的签署均体现了美国政府的本国优先主义和单边主义，美国均对贸易伙伴施加了不对等的义务，如USMCA的“毒丸”条款、中国购买安排承诺等，希求在短期内减少本国的贸易逆差，最大程度地维护了本国利益。

四、美式“小多边主义”体系对国际贸易体系的影响

（一）以WTO为核心的传统全球多边主义受到冲击

WTO建立的初衷是构建一个高效的、稳定的国际贸易体系。随着美式“小多边主义”的扩充和延伸，WTO倡导的一些原则和规则正在发生变化，具体体现在以下几个方面：

一是“美国优先”成为首要考量。以USMCA为例，从协定名称便可直观看出美国倡导的国家优先主义，这种“零和游戏”与WTO推行的经济全球化、集体行动和利益责任共担原则不相一致。具言之，USMCA删除了“Free Trade”，并以三个国家的名字命名新协定，可见其区别于自由贸易协定，包含了三个国家间的政治利益的博弈。

二是美式“小多边”体系下充斥着歧视待遇。例如针对非市场经济国家的歧视待遇，USMCA第14.D.1条投资者争端解决规则区分了市场经济国家和非市场经济国家的投资者，使得非市场经济国家的投资者无法享受公平的救济。⑦孙南翔：《<美墨加协定>对非市场经济国的约束及其合法性研判》，载《拉丁美洲研究》2019年第1期，第64页。“毒丸条款”限制了USMCA成员国与非市场经济国家签署自贸协定的权利，形成对非市场经济国家的贸易封锁。又如新美韩FTA在钢铁产品方面，美方给予了韩方永久的国别豁免，形成了不公平的市场竞争。

三是美式“小多边主义”体系在WTO以外建立争端解决机制。据前文所述，美式“小多边主义”体系的兴起正是基于对WTO谈判机制和争端解决机制的不信任，美国试图通过双边、区域或小多边方式寻求更高效的解决路径。如USMCA中，三国舍弃了WTO一体化的争端解决而采取双边互惠的双边争端解决机制。①欧阳俊：《美墨加协定：WTO规则颠覆者》，http://www.ftchinese.com/story/001081601?full=y&from=timeline&isappinstalled=0#cco de=2G188002，下载日期：2020年2月25日。又如《中美经贸协议》虽然保留了WTO和其他协定的权利和义务，但是建立了高效的争端解决新渠道。

四是美式“小多边主义”政策伴随着管理贸易的转向。绝对而纯粹的自由贸易并不是最有利于经济发展，一定程度上的管理贸易是有组织的自由贸易，能够协调各国之间的贸易关系，分享贸易利益，这与WTO的有利于自由贸易规则相一致。②李金东：《论管理贸易政策及其对中国的影响》，载《时代金融》2007年第11期，第33页。然而，过分的管理贸易政策便是贸易保护主义的体现，将会形成贸易壁垒。如USMCA设定了复杂的汽车原产地规则和配额制度，试图将制造业导回美国本土，③石静霞：《<中美经贸协议>的WTO合规性：“管理贸易”v.“自由贸易”？》，https://mp.weixin.qq.com/s/T-pSwAbEhG4UX-XK dipXUQ，下载日期：2020年3月20日。在第4章中将NAFTA的原产地规则标准从62.5%提高至75%，从而保护本国的供应链，减少来自亚洲国家进口量，限制汽车零部件的来源地。再到《中美经贸协议》，美国要求中国承诺大量的购买安排，自由贸易到管理贸易发展的趋势显著。

（二）USMCA推进新的贸易规则和体系

USMCA的达成是美国政府新时期对外贸易政策的成果，无疑会对未来美国的对外贸易起到统领和借鉴作用，如日落条款、非市场经济条款等有很大可能性复制到其他的自贸协定中。美国政府希望能通过反复多次的实践，将这些条款延伸到更多的发达国家，形成美式“小多边主义”贸易联盟，对WTO多边贸易体系和该贸易联盟外的国家和国际组织施加压力。同时，美欧等发达国家一方面在主导WTO改革，并都提出了自己的改革方案。如欧盟于2020年3月27日，与15个WTO成员达成关于临时上诉仲裁安排的协议，即在上诉机构陷于瘫痪的情况下，提出上诉并解决彼此之间的贸易争端，支持基于规则的全球贸易体系。欧盟贸易专员菲尔·霍根（Phil Hogan）表示，应对WTO停摆的危机，各国共同合作恢复WTO争端解决机制正常运转，④冯迪凡、高雅、李欣洁：《解决WTO上诉机构停摆难题，中欧多方建立临时上诉仲裁安排》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=166 4143964430280407&wfr=spider&for=pc，下载日期：2020年4月23日。这对尊重和执行国际贸易规则至关重要。

另一方面，无视部分WTO既定的规则和制度，优先谈判双边自由贸易协定，而未来这些贸易协定的部分条款存在移植到改革后的WTO法律框架的可能性，使得其他先前未参与贸易协定谈判的国家得不到同等待遇，削弱了其参与度和竞争力。虽然中方始终坚持维持WTO存续的态度，但是《中美经贸协议》的签署正是对美式“小多边主义”延伸的回应。中美双方优先达成了第一阶段的双边协定来解决贸易争端，正是对当前WTO陷入瘫痪状态而停滞运转的最好回应。

五、中国的应对

（一）双边层面：完善《中美经贸协议》和推动其他自贸协定谈判和升级

重新谈判后形成的USMCA显示了美式自贸协定的新特点，尤其是USMCA中关于国有企业以及对待非市场经济体的规则也出现在美国的贸易议程及有关WTO改革设想的主要目标中。⑤孔庆江：《美欧对世界贸易组织改革的设想与中国方案比较》，载《欧洲研究》2019年第3期，第44页。前文所述除了争端解决机制条款中对非市场经济国家有歧视性规定外，还存在“毒丸条款”，可以说USMCA这些条款规定明显指向的是以中国为首的“非市场经济国家”。USMCA的签订曾一度使中方陷入被动状态，对中美双方的谈判形成巨大压力。

中美双方已于2020年1月15日签订了第一阶段的《中美经贸协议》。该协定一共八章，包括知识产权、技术转让、食品和农产品贸易、金融贸易、宏观经济政策、汇率问题和透明度、扩大贸易、双边评估和争议解决以及最终条款等内容。与USMCA异曲同工，中美双方搭建了WTO争端解决机制以外的双边评估和争议解决方式（第七章）。然而，第一阶段协定意味着仍有待解决的议题，需要中美双方继续谈判协商达成。中方牵头人刘鹤在答记者问中回答道，双方达成的协议，符合WTO规则和市场原则，体现了中美经贸合作互利共赢的本质，这有利于中国，有利于美国，有利于全世界。①中美两国2020年1月15日在美国首都华盛顿正式签署第一阶段经贸协议后，中共中央政治局委员、国务院副总理、中美全面经济对话中方牵头人刘鹤向部分中方媒体通报了协议签署的有关情况并回答记者提问。

此外，墨西哥、加拿大与中国之间有签订自由贸易协定的意向。中国和加拿大从2016年开启自贸协定的预备磋商，双方近几年多次举行会议，但在环保和劳工问题还存在对立，现处于停滞状态。墨西哥对中墨签署自贸协定也一直保持积极态度。随着USMCA的生效和实施，中加、中墨自贸协定的谈判会受到严重的阻挠。

USMCA目前仅涉及墨西哥和加拿大两国，且第32.10条的规定只对墨、加两国未来与非市场经济国家签署的自贸协定的限制，对已经与非市场经济国家签订的自贸协定没有溯及力。因此，中国政府一方面应当尽快推进与其他国家自贸协定的谈判，如中挪自贸协定、中日韩自贸协定等；另一方面也要推进部分自贸协定谈判的升级，如与韩国、瑞士、②于正洁：《瑞士和中国更新自由贸易协定》，http://www.fdi.gov.cn/1800000628_18_8784_0_7.html，下载日期：2020年4月25日。秘鲁、巴基斯坦的升级谈判等（详见下表2）。③张倪：《2018：中国自由贸易协定加速扩容》，https://www.thecustoms.com.cn/Article/2018zgzymyxdjskr_1.html，下载日期：2020年4月25日。2017年11月11日中国—智利自贸区完成了升级谈判，2018年11月12日中国与新加坡签署了自贸协定升级议定书，④同上。2019年11月4日中国与新西兰宣布正式结束两国之间的自贸协定升级谈判。⑤佚名：《中国与新西兰结束自由贸易协定升级谈判》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1649337585447503544&wfr=spider&for=pc，下载日期：2020年4月25日。这些正在进行的谈判工作要尽可能赶在美国与这些国家签署非市场经济条款之前，避免美国通过“毒丸条款”的阻扰，完成贸易协定的谈判和贸易协定升级，扩大自由贸易圈，辐射“一带一路”。

表2：中国自由贸易协定谈判*

（二）区域层面：推进RCEP的签署和加入CPTPP的积极考量

随着USMCA的签署，2018年7月17日美欧日贸易部长三方会议发布的联合声明，2018年7月25日美欧发布的零关税声明，WTO几个重要成员通过双边或多边的谈判来发展相互之间的贸易关系。这不仅导致WTO面临被区域贸易协定边缘化的风险，①孔庆江：《美欧对世界贸易组织改革的设想与中国方案比较》，载《欧洲研究》2019年第3期，第44页。中国也可能被以美国为核心的“小多边主义”边缘化。然而，2020年1月15日中美双方第一阶段协议的达成略微缓解了这种包围挤破之势，但仍然无法彻底解决美国主导的“小多边体系”给中国带来的压力和遏制的态势。

《区域全面经济伙伴关系协定》（以下简称为RCEP）是由东盟10国发起，中国受邀加入这一区域协定。该协定旨在削减关税及非关税壁垒，建立16国统一市场，如能达成并在全体缔约国之间实现零关税，所有缔约国都将获得可观的经济效益。据测算，中国GDP可望提升0.55%，出口总量提升3.15%。②廖凡：《疫情背景下如何改善国际经贸环境》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1662007433031143657&wfr=spider&for=pc，下载日期：2020年3月25日。2018年11月14日，李克强总理出席了第二次RCEP领导人会议，并表示RCEP是基于WTO规则基础上更高水平自贸协定的区域合作协议，在当前贸易保护主义、单边主义抬头的背景下，这一协定的达成，有利于区域各国向世界发出积极信号。③雷丽娜：《这个35亿人口的“朋友圈”距建成更近了，李克强呼吁踢好“临门一脚”》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/15/co ntent_5340618.htm，下载日期：2020年2月5日。2019年11月4日，印度总理莫迪表示，由于在关税、贸易逆差和非关税壁垒方面存在分歧，印度决定放弃签署RCEP。但其他15个谈判方则表示，已结束全部文本谈判及实质上所有市场准入谈判，准备2020年在没有印度的情况下签署协议。④冯维江：《RCEP谈判结束“拉锯战”》，http://www.xinhuanet.com//globe/2020-01/09/c_138682244.htm，下载日期：2020年2月5日。

推进RCEP的签署，一方面为世界经济的缓慢复苏注入一剂强心剂。如果印度最终能够签署，将形成世界最大的自由贸易区。RCEP成员国之间将会获得更广阔的区域市场，其中澳大利亚与其他14个RCEP成员国商品和服务贸易所占比重高达61%，日本42.6%的出口产品和49.3%的进口产品与这些国家挂钩。⑤王嘉珮 ：《RCEP突破性进展与影响》，https://mp.weixin.qq.com/s/El8CGU9kD-4kcYqmu5Gaqw，下载日期：2020年2月5日。另一方面，在以WTO为核心的全球多边贸易体制出现困乏时，RCEP基于WTO规则，提高贸易标准而达成区域合作关系，缓和了多边贸易体制的困境。2019年12月24日，中日韩三国在RCEP取得积极进展的基础上，共同发表了《中日韩合作未来十年展望》，通过了“中日韩+X”早期收获项目清单等成果文件，加快了中日韩自由贸易区的谈判。⑥李润发：《温故知新，开辟未来——第八次中日韩领导人会议解读》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/25/content_5464081.htm，下载日期：2020年2月5日。RCEP的发展能进一步推动区域贸易和投资自由化，作为没有美国参与的小型多边协定的RCEP在一定程度上抑制美国的保护主义和单边主义，稳定了区域主义、多边主义和世界经济秩序。

另外一个亚太区域合作机制便是《全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称为CPTPP）。2017年11月，日本等11个原TPP成员国宣布已就TPP达成了框架协议，且将协议正式更名为CPTPP，于2018年3月正式签署了CPTPP，在没有美国参与的情况下实现了TPP的“复活”。

作为亚太经济地区最大的经济体，我国商务部于2018年10月19日声明，只要符合世贸组织“开放、包容、透明”的原则，有利于推动经济全球化和区域经济一体化，⑦佚名：商务部召开例行新闻发布会（2018年10月18日），http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ah/diaocd/201810/20181002797154.shtml，下载日期：2020年4月25日。中国会持积极的态度。李克强总理在2020年5月28日出席了记者会并回答，对于是否参加CPTPP，再次宣称中方会保持积极开放的态度。在此特殊时期，中国关于加入CPTPP的积极表态，释放出中国推动区域经济一体化的强烈信号。⑧黄頔 ：《李克强总理出席记者会并回答中外记者提问》，http://www.gov.cn/premier/2020-05/29/content_5515798.htm#1，下载日期：2020年5月29日。事实上，CPTPP与近期中美谈判存在重叠部分，如知识产权保护和国有企业改革等。应对美国提出的要求，CPTPP其实为中国在这些方面的改革提供了很好的规则基础和国际框架。由于CPTPP在劳工自由结社和国有企业方面限制的原因，中国加入CPTPP还有一些现实障碍，需在诸多方面做出调整，如对外国投资者限制的减少和对进口产品差别待遇的禁止等事项，但是中国可以在这些方面做出有利于自身改革开放的尝试性变化，为《中美经贸协议》的后续谈判积累谈判经验和筹码。目前，中国有能力成为全球自由贸易的主要推动者，积极向CPTPP靠拢，并积极推进中日韩自贸区的构建，有利于遏制当前美国政府的贸易保护主义和单边主义的势头，也有利于接轨相关领域的法律制度和规则。此外，新冠疫情以来中日关系的显著回暖，也为中国加入以日本为主导的CPTPP提供了契机。

从中美博弈的角度看，中国维护WTO全球多边主义体系有利于稳定国际经济治理体系，有利于借用多边体系对抗美国的单边主义。但是，在美国通过“小多边主义”谋求更大的贸易和投资利益的背景下，我国恪守多边主义会也会面临一定的风险，主要表现在停留于现有的贸易自由化和投资便利化标准，有可能被更高水平的“小多边体系”边缘化，进入竞次状态。因此，我国应当考虑通过一些区域和多边协议，构建有利于自己的“小多边体系”，不仅为制约美式“小多边主义”提供应对的机制，而且为引领国际规则提供合作和实验平台。

（三）多边层面：“小多边主义”的应对和WTO改革的中国方案

美国政府在近几年发展了多项双边、区域或小多边的自由贸易协定谈判，与重要的WTO成员方重新达成逆一体化的新贸易规则，从而建立以本国为中心的美式“小多边体系”，将贸易争端转移到WTO框架外进行解决。如下图2显示，美式“小多边体系”覆盖了中国出口总量的一半左右，处理好与这些国家或地区之间的贸易关系，融入它们的贸易规则体系对我国的对外贸易至关重要。目前，中美已达成第一阶段的《中美经贸协议》，并且确立了双边评估和贸易争端解决机制，但是《中国制造2025计划》中新兴产业的技术政策、中国党政机关或公共机构的补贴政策和国有企业等问题仍需要在第二阶段中去谈判解决。①佚名：《中美第二阶段经贸协议应涵盖技术政策、补贴及国有企业规则》，https://mp.weixin.qq.com/s/VmzV5n_DRbF-VETaXVu0 Mw，下载日期：2020年2月5日。美式“小多边主义”的后续发展和走势值得关注。

图2：中国出口国家（地区）比例分布*（2018年）

此外，中国应当积极维护WTO的存续。中国于2018年11月23日发布的《中国关于世贸组织改革的立场文件》，对世界经济格局变动和经济全球化遭受的挫折表明了自身的立场，始终坚持维护WTO和鼓励各国积极参与解决WTO的困境，在WTO改革的行动领域阐明了4项主张。①商务部世界贸易组织司：《中国关于世贸组织改革的立场文件》，http://www.mofcom.gov.cn/article/jiguanzx/201812/2018120281761 1.shtml，下载日期：2020年2月5日。目前，发展中国家内部的利益格局已经发生了新的变化，而欧盟、日本等发达国家虽然在非市场经济国家和发展中国家地位问题上与美国的立场一致，但在WTO上诉机构改革等问题上与美国仍存在矛盾。中国的改革开放和经贸的快速发展受益于以WTO为代表的多边主义，中国应在WTO改革中发挥积极作用，不仅应协调发展中国家的立场，同时也应积极同美欧日等发达国家协商合作，求同存异推进WTO改革。②邝梅：《特朗普政府FTA政策调整分析》，载《人民论坛·学术前沿》2020年第4期，第105页。WTO的存续象征着多边主义、自由贸易体系、经济一体化和全球化的继续发展，WTO追求超越成员方的整体利益势必会使美国这样的超级大国牺牲很多利益。因此美国企图重新构建一个全新的“小多边主义”贸易体系，而《中美经贸协议》的签署已经将中国纳入到美国的贸易圈中，这种形势之下势必会给国际社会造成疑虑。2020年4月30日，中国、欧盟和其他17个WTO成员向世界贸易组织提交通知，宣布共同建立多方临时上诉仲裁安排，以维护WTO争端解决机制在上诉机构停摆期间的运转，③凌馨：《中国、欧盟等世界组织成员宣布建立多方临时上诉仲裁安排》，http://www.xinhuanet.com/2020-04/30/c_1125930844.htm，下载日期：2020年7月24日。通过实际行动和制度设计，表明了中国对WTO多边机制的支持。

六、结语

美式“小多边主义”的目的是试图重塑以WTO为核心的全球贸易体系和规则，将WTO再次回到最初时期，由美方主导制定贸易规则之后，后续让其他国家做出承诺和一定让步而“再次入世”。美国政府在国际贸易领域推广的“小多边主义”贸易体系备受世界各国的关注，产生了多边主义与国家主义之间的矛盾和张力。美国相继与贸易伙伴陆续展开谈判，取得了一定的成果，有效推进了美国的贸易政策，有助于推广美国的贸易规则。

中国在此次国际贸易博弈中应当加大对新国际贸易规则的研究，以国家利益为根本考量，根据自身的情况和发展的需要，特别是变化的国际经济发展态势来不断调整对外贸易政策。《中美经贸协议》的签署使得一度紧迫的中美态势缓和下来，后续谈判中仍需尽快解决技术政策、补贴和国有企业等更为棘手的法律和贸易问题。此外，中国仍应积极参与和推动双边、区域和多边贸易，保证我国在国际贸易新规则制定过程中的话语权。