完善专项债补充中小银行资本金的制度安排探讨

史祎　陈森

摘要：用专项债补充中小银行资本金是多方合作共赢的创新之举，但落实在操 作层面时面临一些问题和挑战。本文对专项债认购中小银行可转债的优势和潜在问题进行了 剖析，并有针对性地提出了相关建议。

关键词：专项债 可转债 中小银行 资本金

2020年7月1日，国务院常务会议提出，在今年新增地方政府专项债（以下简称“专项债”）限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券（以下简称“可转债”）等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。用专项债补充中小银行资本金是多方合作共赢的创新举措，但落实在操作层面面临一些问题和挑战。因此，需要进一步明确和完善专项债补充中小银行资本金的配套制度安排，提升政策实施效果。

用专项债补充中小银行资本金是多方共赢的创新之举

首先，用专项债补充中小银行资本金是财政金融政策联动的创新。新冠肺炎疫情暴发后，财政贴息政策和专项信贷政策联动，政府债扩容和货币流动性合理充裕联动，有力地支持了疫情防控和复工复产。此次用专项债补充中小银行资本金是财政和金融政策又一次联动的创新举措，有望提升专项债的使用效率和中小银行的信贷能力，共同助力实体经济复苏发展。

其次，补充中小银行資本金是专项债使用方向的创新。根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，专项债可用于资本金的领域包括铁路、高速公路、供电、供气等。此次国务院常务会议将中小银行纳入专项债可用作资本金的领域，是专项债使用方向的拓展和创新。

最后，专项债补充中小银行资本金是地方政府和中小银行合作共赢的举措。专项债补充中小银行资本金，一方面有利于缓解一些地区专项债额度充足，但项目储备不足的问题;另一方面有利于缓解信贷风险释放和信贷扩张对中小银行资本金构成的压力。

专项债认购中小银行可转债的优势和潜在问题

专项债认购中小银行可转债能够补充中小银行核心一级资本，且政策适用的主体较为广泛，但存在补充资本效率较低、持债收益难以覆盖成本、转股后股权定价和退出难度较大等潜在问题。

（一）专项债认购可转债的优势分析

1.可补充银行的核心一级资本

从监管标准看，商业银行不仅要满足《巴塞尔协议Ⅲ》的最低资本监管要求，还要满足逆周期资本监管要求。逆周期资本监管要求包括2.5%的留存超额资本和0～2.5%的逆周期超额资本，且必须来源于核心一级资本。从资本消耗来看，当前企业信用风险加速暴露，2020年二季度商业银行不良贷款率较2019年未有所提高，不良贷款率提高首先消耗的也是核心一级资本。因此，中小银行补充核心一级资本的需求最为迫切。中小银行补充核心一级资本的外源性渠道包括股权融资和发行可转债。其中，可转债属于含有转股权的债务资本工具。

2.政策适用的银行主体较为广泛

相较于其他资本补充工具，可转债对发行主体的要求较低。商业银行发行可转债的方式有两种：一是上市银行在交易所公开发行，二是非上市银行在区域股权交易所非公开发行。其中，非公开发行仅要求发行主体在区域股权交易所挂牌，发行门槛非常低，几乎所有中小银行都满足发行条件。专项债认购可转债补充中小银行资本金政策的适用范围非常广泛。

（二）专项债认购可转债的潜在问题

1.可转债补充资本的效率较低

从短期来看，转股前能够计入资本的比例较低。一般而言，可转债在发行6个月后才可以行使转股权。根据会计准则，可转债的会计计量分为债务成分和权益成分，可转债在转股前只能将权益成分计入核心一级资本，而权益成分占可转债公允价值的比例较低，因此可转债短期补充资本的效果较为有限。在实务操作中，一般先根据合同现金流和不合转股权债券利率确定债务价值，将其计入发行人的债务，再用可转债公允价值减去债务价值计算出权益价值，并将其计入发行人权益（资本）。同等条件下，发行人资质越好，那么可转债的权益成分越高。非上市银行可转债的权益成分普遍低于上市银行。从公布折合标准券价格的上市银行来看，在可转债上市首日，江阴农商行可转债权益价值最低（票面金额100元的可转债权益价值为21元），浦发银行最高（票面金额100元的可转债权益价值为31元）。由此推算，转股前认购中小银行可转债的专项债金额中只有20%～30%可计入银行资本。

从长期来看，到期转股比例较低。可转债能有效补充中小银行资本金，关键是要将债权转为股权。在交易所市场，尚在存续期的8只上市银行可转债的转股比例差异较大，但整体转股比例不高，平均转股率不足1%。转股比例最高的是苏农转债，自2018年8月发行至2020年6月，转股比例为48.45%。转股比例最低的是光大转债，自2017年3月发行至2020年6月，3年多存续期内转股比例仅为0.07%。在区域股权市场上，持有人几乎都持有至到期日，既未交易也未转股，非上市银行可转债仅发挥普通债券的融资功能。

2.专项债持债收益可能低于发行成本

对比上市银行可转债和专项债的票面利率，可转债的持债收益大幅低于专项债的发行成本。尚在存续期的8只可转债的当期票面利率为0.2%～1.5%，而今年上半年专项债的平均发行成本约为3%～4%。可见，在转股之前，上市银行可转债的收益尚不能覆盖专项债的发行成本。此外，因转股比例较低，大部分可转债是以“债”的形式退出，虽然可转债到期兑付时会有一定的利息补偿，最后一年利率补偿从3%至6%不等，但平均年化收益仍然有较大概率低于专项债的发行成本。

3.可转债转股后股权退出较为困难

首先，非上市银行的股权主要通过区域股权交易所交易，因市场主体分散度较高，且信息披露不透明，非上市银行的股权交易非常不活跃。其次，从法拍情况看，多数中小银行股权缺乏较大的市场吸引力。今年上半年，阿里司法拍卖银行股权1659笔，以城商行、农商行、村镇银行等中小银行股权为主，但有约六成以流拍告终。最后，从上市银行估值看，其市场估值长期处于低位，多数银行的市场估值低于净值（目前市净率平均为0.9）。中小银行的经营能力相对低于上市银行，其股权的市场认可度可能更低。受外部风险影响，经济不确定性加大，企业信用风险呈较快暴露趋势，银行资产质量劣变恐有所加速。

4.非上市银行股权定价公允性不高

中小银行多为非上市银行，股权交易活跃度较低，股权定价缺少可供参考的市场公允价值，这一方面加大了转股价格确定的难度，另一方面也存在股权被低价转让的风险。据了解，目前非上市股权交易价格的确定方式为：一般由股权转让方寻求第三方评估公司予以定价，股权受让方参考第三方评估公司的定价结果，与转让方进行协商确定。其中，第三方评估公司多为规模较小的民间机构，因此这一定价过程存在一定的道德风险和技术风险。此外，区域股权交易所的交易透明度较低，也增加了交易的市场风险和操作风险。

政策建议

针对上述可能面临的问题和挑战，建议进一步完善专项债补充中小银行资本金的相关制度安排，提升政策效果，防范操作风险。

（一）完善中小银行发行可转债的市场安排

针对非上市中小银行可转债和股权交易不活跃、价格不透明、股权退出难度大等问题，建议将银行业信贷资产流转中心作为非上市银行可转债和转股后股权的全国集中交易平台，提升中小银行可转债和转股后股权交易的活跃度，保障专项债到期时可顺利从中小银行的债权或者股权退出，确保专项债本息能够按时足额偿付。此外，针对中小银行可转债分散在各区域股权中心可能存在的问题，建议由中央结算公司对非上市银行可转债和转股后股权实施集中登记托管，并配合财政金融管理部门做好相关集中监测工作。

（二）提升中小银行股权定价的公允性

第三方股权估值机构的独立性、权威性是防范非上市股权交易操作风险的关键因素。针对目前区域交易场所股权估值方面的问题，建议在中小银行可转债转股价格和股权交易价格确定中引入独立、权威的估值机构，如由中债估值公司为非上市银行股权提供统一估值框架下的公允价值参考，提高中小银行可转债交易和股权交易的有效性。

（三）鼓励专项债认购永续债补充银行资本金

除可转债外，鼓励专项债认购永续债补充中小银行资本金。专项债认购永续债具有以下优势：一是短期补充资本效果明显。银行发行的永续债可全额计入资本，能够在短期内快速补充银行一级资本金，提高銀行的风险抵御能力。二是永续债的收益率可以覆盖专项债的发行成本。今年以来，中小银行发行永续债的票面利率为3.8%～5.3%，大幅高于可转债的票面利率，能较好地覆盖专项债的发行成本。三是永续债的退出方式不涉及股权定价，可在一定程度上避免可转债转股后股权退出中可能存在的道德风险。

（四）推动试点逐步形成可供借鉴的操作方案

因专项债补充中小银行资本金属于创新工作，在会计处理、注资方式、额度分配、退出方式等多个操作层面需要大胆实践，逐步形成可供借鉴的成熟方案。对已获得预分配额度的地方，建议可选择相对优质的中小银行进行操作试点，选择一到两种债券类型，尽快形成可复制、可推广的实施方案，用足用好已出台的政策。

（五）建立科学合理的专项债额度分配标准

在补充中小银行资本金的专项债额度下发地方后，地方当务之急是确定资本补充对象和额度分配方案。综合考虑中小银行的风险传染性、资本金需求、支持实体经济力度、未来偿债能力等因素，地方财政部门可联合银行监管部门设计选择指标，精准选择资本补充对象，合理配置专项债额度。

（六）发挥专项债撬动社会资本的杠杆作用

高效发挥专项债撬动社会资本的杠杆作用，以有限的专项债额度最大化发挥中小银行补充资本的效果。鼓励中小银行优先用足用好现有的市场化资本补充工具。对于支持实体经济力度较大、内部治理较为规范、具有远期偿债能力，但暂时面临资本补充困难的银行，可考虑通过专项债注资，提升其市场化资本补充能力，同时加大政策力度，吸引社会资本注资。

责任编辑：罗邦敏 鹿宁宁