以技术赋能推动城乡基层治理现代化

摘要：当前，新一轮技术革命给社会治理带来巨大冲击和变革机遇。技术进步是推动社会治理科学化、智能化和智慧化的工具，也是提升社会治理效率的手段。在现代信息技术快速发展的背景下，利用技术赋能城乡基层治理是实现治理现代化的必由之路，也是实现城乡一体化发展的必然要求。未来要通过构建城乡协同治理的格局促进城乡融合发展、加强个人层面技术赋能增强自身的能力、加强组织层面技术赋能增强相互之间的协作配合能力、从技术层面提升城乡社会治理智能化精细化水平等途径，实现城乡基层治理现代化。

关键词：技术赋能;城乡基层治理;治理现代化

中图分类号：D630

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.04.004

城乡作为社会的基本单元，是社会治理的末端和政策贯彻落实的“最后一公里”。作为国家治理体系的重要组成部分，如何实现城乡基层的有效治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。2017年，中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确提出“要增强城乡社区信息化应用能力，提高社区治理水平”。党的十九届四中全会提出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，明确将科技支撑作为完善社会治理体系的一项重要内容。随着互联网、大数据、区块链、5G等新技术在社会治理领域中的不断应用，技术的作用愈来愈凸显，已然成为社会治理的驱动力和重要抓手。现代信息技术的应用激发了城乡基层治理的内生动力，为实现城乡基层治理现代化提供了路径选择。

一、技术赋能是完善城乡基层治理的客观需求

近年来，“赋能”逐渐成为一个热门概念，广泛应用于互联网和企业管理领域。“赋能”一词从字面意思来看是赋予能力，但实际上其内涵具有更丰富的外延性，包括通过各种手段或方式激发弱势群体的内生动力和自我效能感，赋予他们参与活动、获取资源的能力，以便更好地融入到社会生活中。随着信息技术的普及和应用，技术赋能作为一个新的概念被应用于城乡基层治理中。技术赋能城乡基层治理主要包含两个方面的的内容。一是技术本身作为一种具有工具理性的治理手段能够赋予城乡基层治理各个治理主体更多的参与机会，打破以往自上而下的管理理念，实现自下而上的良性互动。二是技术作为一种具有价值理性的治理主体能够充分发挥技术本身的优势，如借助于数据的大量多样性、更新速度快等优势实现城乡基层治理的精准性和有效性。现代信息技术作为一种具有工具理性的客体和具有价值理性的主体的双重赋能角色，[1]是基于城乡基层治理的客观需求，顺应社会发展的潮流和趋势，为城乡基层治理提供了理论支撑和实践路径。

●治理价值的共享性

坚持共建共治共享的社会治理制度是推进国家治理现代化的重要制度保障。“共建”“共治”体现了治理的方式和过程，而“共享”强调了治理结果分配的共赢共益性，也即治理价值的共享性。从目前城乡基层治理的模式和格局来看，城乡基层治理在资源整合、治理过程上还存在一定的差距，在治理的成果分配上更难以做到共享。现代信息技术作为一种治理手段能够为城乡居民尤其是乡村居民提供获取知识和信息的途径，使居民及时掌握基层治理的各项事务，缩小城乡之间的差距;能有效提升居民参与基层治理的积极性和主动性，促使居民实现从“零参与”到“广参与”状态的突破;能充分发挥城乡居民作为社会治理主体的积极性和主动性，及时了解城乡治理的差距，积极为当地政府建言献策，真正实现治理过程有全民参与、治理成果由全民共享的治理格局。技术赋能为实现治理价值的共享提供了方法和途径。

●治理环境的复杂性

一是城乡二元结构矛盾突出。随着我国社会发展方式的转变，我国城乡基层社会在社会结构、社会组织形式、人们的思想观念、生活方式等方面都发生了深刻的变化，城乡关系由城乡分治逐渐走向城乡融合。虽然城乡融合发展的体制机制已经趋于成熟，但不可置否的是，由于户籍制度、政策偏向、经济结构、资源分配等方面存在差异，城乡之间存在发展的不平衡、不充分问题，城乡二元结构仍然客观存在。二是城乡基层治理难度增加。随着城乡户籍制度放开后城乡之间人口的自由流动，对大量流动人口的管理和服务为城乡基层治理带来了挑战。三是社会风险矛盾交织叠加。一方面由于城乡居民在财富、权利和声望上的差距越来越大，社会结构性矛盾凸显;另一方面，由于社会面临着不确定性风险，尤其是“黑天鹅”和“灰犀牛”事件的不断出现加剧了基层社会治理的难度。现代信息技术可以为社会发展的不确定性注入确定性的因子，通过技术为城乡基层治理赋能增效。

●治理主体的多元性

社会发展和城乡基层治理的深刻变化，客观上要求必须创新社会治理模式，而治理主体的多元参与是顺应这一发展变化的必然选择。一方面民意政治的兴起要求政治社会化。由于社会阶层的多样化、社会利益的多元化和人们价值观念的多样化导致不同利益群体的形成，人们需要通过寻找机会和渠道来表达各自的利益诉求，而党的十九届四中全会提出的“社会治理共同体”为多元主体参与社会治理提供了合法性基础。另一方面，现代信息技术的发展为多元化的治理主体参与社会治理提供了方式和途径。近年来，随着网络和社交媒体的不断发展，现代信息技术的自发性和多元性导致了一个电子公共领域的出现，在这个公共领域内，人们不仅能通过“收看”和“收听”来接受信息，还能够发表评论和采取行动。[2]网络社会越来越具有现实社会特征，这为多元化的治理主体参与提供了可能性。现代信息技术在一定程度上可以重构国家和社会的关系，通过去中心化的方式驱动政府组织实现扁平化，形成以多元主体为特征的社会治理体系，最大限度地发挥各个治理主体的主观能动性和参与的积极性。

●治理方式的创新性

在日益复杂的现代社会必須不断创新社会治理的理念和方式方法，顺应经济和社会发展的新形势。从微观层面看，科技作为一种治理手段能充分助力社会治理创新。如果说工业社会造就的社会管理模式是政府集权化的、层级的和技术官僚的，而信息社会培育的是分权的、网络化的治理体系。[3]现代信息技术的应用不仅可以大大提升公民对社会治理的参与度，还可以提高政府决策的科学化和社会治理的精准化，以满足群众的个性化和多样性需求。

二、技术赋能城乡基层治理的现状

科技支撑作为党的十九届四中全会提出的一项重要内容，主要是借助实现物联网、大数据、人工智能、区块链等新技术实现社会治理创新。技术的应用能够对瞬息万变的复杂情况作出快速及时的反应，改变传统的“灭火式”的治理方式，通过技术赋能城乡基层治理能够带来更加科学化、精准化和智能化的治理效果，大大提升治理的能力、效率和水平。但是在治理手段上，比如在运用现代信息技术方面，城乡基层治理还存在着一定的差距，影响着城乡治理的一体化进程。

●从客观层面看，技术赋能城乡基层治理存在着信息不对称

随着农村地区网民规模和互联网普及率的不断增长，城乡互联网普及率差异呈现出逐渐缩小的趋势，但城乡网络普及率仍然存在明显差距。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）统计：截至2020年3月，我国网民规模为9.04亿，其中，农村地区网民规模为2.55亿，占网民整体的28.2%;城镇网民规模为6.49亿，占网民整体的71.8%。城乡网民用户数量之间的差异使得农村居民较之城镇居民在使用现代新技术参与基层治理方面存在外在能力的不足，即部分乡村居民仍无法通过互联网络获取知识并掌握充足的社会资源，从而得到良好的生存和发展的资本和能力。另外，城乡在“新基建”投入上存在不均衡问题。由于城乡经济发展水平的差异，在“新基建”（包括5G、人工智能、云计算、大数据、区块链等）方面的投入上农村处于明显的弱势地位，农村的政府组织、社区组织和社会组织等无法借助于新信息技术手段实行智慧化管理与服务，在一定程度上限制了其参与基层治理的能力和水平，而农村居民无法体验到新技术的应用给生活带来的安全感、获得感和幸福感。城乡信息资源的不对称加剧了城乡基层治理之间的技术鸿沟，增加了農村居民参与的“无力感”和“无助感”。

●从主观层面看，技术赋能城乡基层治理存在理念上的差异

一方面表现为城乡治理主体对待新技术的态度不同。现代信息技术为城乡基层治理提供了更为有利的途径和手段，提高了社会治理的效率和水平。城市居民在对待新技术上相对具有前卫意识，能够接受和掌握新技术，因此能够快速接受和善于应用新技术，从而充分发挥新技术赋能社会治理的优势。而农村居民由于传统的保守落后的乡土意识阻碍了居民技术赋能的进步。其一，由于农村居民受传统思想影响比较大，相当一部分农民在面对新技术时，表现出迟滞性甚至是抗拒心理。其二，由于农村的经济发展水平相对城市较低，人们普遍为了维持生计而无心运用新技术参与到社会治理中去，村民技术赋能的主观动力不足，参与的效能感不强。另一方面表现为城乡治理主体运用新技术的能力不同。现代信息技术强大功能的发挥在一定程度上取决于社会治理主体对其合理有效运用。随着改革开放向纵深推进和发展，城乡基层社会结构发生了深刻的变化，社会流动性不断增强，跨地区流动已成为常态，越来越多的优秀人才向大城市或中心城镇集聚。而所谓“386199部队”成为中国农村现存人员结构现状的真实写照。城乡在人员结构和知识层次上存在着很大差距，城市居民在掌握新技术方面拥有相对优势，而农村居民的现有文化素质有待提高，与新信息技术的高要求之间存在一定的差距，造成他们运用新技术手段参与社会治理时表现出“无力参与”或“无序参与”。

三、技术赋能城乡基层治理现代化的实现路径

技术赋能是推动城乡基层治理现代化体系构建的客观需求，但由于城乡在信息技术和治理理念上存在的差距，导致技术赋能在城乡基层治理效果上的差距。因此，通过技术赋能助推城乡基层治理是实现城乡基层治理现代化的必然要求，也是实现城乡基层治理现代化的重要抓手。

●城乡协同治理，夯实技术赋能城乡治理的制度基础

城乡融合发展是缩小城乡发展差距，实现城乡共同发展的途径。而党的十九大报告提出的“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，无疑是将基层治理体系置于城乡一体化发展大架构中进行的顶层设计，[4]从根本上保障了城乡协同治理的发展要求。从技术赋能的视角看，城乡协同治理是实现城乡基层治理的根本前提。城乡协同治理需要树立协同城乡融合发展的价值取向。协同治理的价值旨在实现开放共享，让发展成果更多更公平地惠及全国各地人民。因此，在技术的配套方面政府应以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，加大对城乡的新型基础设施投入，从信息网络设施层面有效解决城乡之间的数据鸿沟问题和信息不对称问题。在技术的运用方面，充分发挥“城市反哺农村”的技术交流互动模式功能，实现城乡资源要素的自由流动。比如，城市基层治理的优秀技术人才可以到农村基层进行业务上的指导，帮助农村基层更好更快地运用现代信息技术进行社会治理，而农村的相关基层治理技术人员也可以到城市进行学习和取经，通过城乡相互协作保持城乡之间沟通渠道畅通，形成协同的共生性，进而促进城乡融合发展，为城乡基层治理现代化提供制度保障。

●个体层面赋能，增强公民主体参与基层治理的能力

加强个人技术赋能，提升个体参与社会治理的能力和效能是实现城乡治理现代化的内在要求。一方面，需要转变观念。现代信息技术的发展不仅要求人们改变传统理念，也在实际上促进了社会治理理念的改变。现代信息技术的发展为人们参与社会治理提供了方式和途径，人们可以借助技术手段自下而上地参与到社会治理的过程中，同时也可以更为积极主动地表达自己的利益诉求。因此，从个体层面而言，应积极适应环境变化，主动接受新技术，积极学习和掌握现代信息技术;同时转变“事不关己”的社会治理态度，充分认识到每个人都是社会治理的一分子，在构建社会治理共同体中都可以发挥积极作用。另一方面，需要提升综合素质和能力。良好的综合素质是运用现代信息技术的关键要素，因此，需要从提升城乡居民的综合素养入手，实现个人技术赋能基层治理。第一，政府部门应加大对本地居民的技能培养力度，通过定期邀请科研院校相关科技企业的专家学者开展讲座或者集中收看视频学习等形式为居民普及技术知识。第二，提高居民作为社会治理主体的参与率。社区层面在具体运用技术手段进行基层治理时，应邀请一部分居民以个体或群体身份参与社区公共事务决策、管理和监督的全过程，为居民参与社会治理提供实践平台和技术支持。

●组织层面赋能，发挥基层组织在多元参与中的核心作用

构建多元主体共治的治理格局是社会治理现代化的必由之路。从组织层面看，需要加强政府组织和市场主体、社会组织等社会治理主体的多元化发展和协作配合的能力。首先，应发挥政府的主导作用，健全相关制度和法律法规。在现代信息技术飞速发展的大背景下，如何破解技术背景下的信息安全和隐私保护是当前亟待解决的迫切问题。因此，政府相关部门应厘清个人信息和数据应用的权利边界，加快推进技术应用的相关立法进程，建立健全个人数据和信息应用的法律法规;同时要加快推进政务数据一体化平台建设，提高政府的数字化再造能力，有效解决上下级部门之间的数据烟囱和横向部门之间的数据孤岛等问题。其次，应发挥市场的协调作用。多元主体治理格局需要充分发挥市场主体的主观能动性，市场主体加强与政府部门之间的沟通联系，打通相互之间的数据壁垒，加大数据资源的开放共享，降低城乡基层治理的成本;同时应进一步深化市场化改革，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，加快推进市场主体在现代信息技术、信息产业和数据资源等方面的开发与应用，借助自身优势拓宽技术赋能的深度和广度，为城乡基层治理提供更为先进的技術手段和分析工具。再次，应发挥社会组织的桥梁作用。社会组织越来越成为承接政府、市场、公民之间相互联系沟通的桥梁和纽带，在弥补政府组织治理能力和治理资源不足、市场调节失灵等方面具有独特的优势。因此，应通过政府购买或补贴社会组织服务的具体方式，鼓励社会组织参与到现代信息技术的开发与应用以及对技术人员的培训等措施，更好地弥补政府和市场能力不足的缺陷。

●技术层面赋能，提升城乡社会治理智能化精细化水平

社会治理现代化目标的实现离不开现代科学技术手段的应用。随着现代信息技术的发展，物联网、5G技术、大数据、人工智能、区块链等前沿科技与社会治理将深度融合。首先，应加快改变传统的城乡基层社会治理方式，大力推进智能化建设。加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设，依托智慧城市建设，融入“雪亮工程”、人脸识别、5G技术等智慧安防系统，推进智慧校园、智慧小区、智慧街区建设，推动信息设施与城市路桥、管网、照明等公共设施功能集成，提升公共安全、城市管理、道路交通、生态环境等领域的智能感知水平。其次，推进城乡社会治理数据资源的全融合，形成社会治理“大数据池”。建立健全统一的标准地址库，以标准地址关联社会治理相关的人、房、企业、事件等基本要素，推进各系统和平台有效接入，实现跨区域、跨层级、跨部门、跨业务数据联通，形成社会治理数据一张图感知、一个中心汇聚、一个平台应用。再次，强化科技应用，着力解决社会治理热点难点问题。一方面，通过技术应用，提高城乡基层政府的回应和服务能力。现代信息技术提供了洞察此前难以精准把握的民情民意动态，从数据挖掘和智能分析中发现和评估社会治理风险、基于知识库智能化探究政府回应措施。[5]另一方面，通过技术赋能，提高城乡基层社会治理的科学化水平。通过开发公共服务APP、微邻里等应用小程序，推行社会治理码证化管理，加强社会治理数据的深度挖掘和关联分析，通过数据的挖掘、整合和关联性分析，为社会治理领域的社情民意感知和研判以及社会风险评估等提供技术路径，为实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化提供技术支撑。

参考文献

[1]沈费伟.乡村技术赋能：实现乡村有效治理的策略选择[J].南京农业大学学报，2020，（3）.

[2]刘宝臣.参与、合作、冲突、反抗：大数据时代社会治理的机遇和挑战[J].西藏发展论坛，2015，（5）.

[3]麻宝斌，任晓春.从社会管理到社会治理：挑战和变革[J].学习和探索，2011，（3）.

[4]罗志刚.中国城乡社会协同治理的逻辑进路[J].江汉论坛，2018，（2）.

[5]孟天广，赵娟.大数据驱动的智能化社会治理：理论建构与治理体系[J].电子政务，2018，（8）.

作者简介

程燕燕，中共泰州市委党校教师，公共管理学硕士，研究方向：公共管理。

责任编辑 解梅娟