论新时期我国公共卫生队伍的建设问题*

刘 昕

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

近年来，在我国公共卫生服务重新朝着公益性、公平性、均等化方向快速推进的大背景下，国家提出了建设健康中国这一新的国家战略。为确保这一战略的顺利实施及其各项目标的达成，我国就必须建设一支数量充足、质量过硬、专业齐全、敬业担当的公共卫生人才队伍。笔者拟对我国公共卫生队伍当前存在的主要问题进行梳理，查找成因，进而提出加强我国公共卫生队伍建设的建议(1)我国公共卫生队伍主要依托于各公共卫生机构，而公共卫生机构又有狭义和广义之分。狭义的公共卫生机构只包括与公共卫生直接相关的那些机构，即各级卫生行政机构、疾病控制机构、卫生监督机构、妇幼保健机构、慢性病防治机构、社区卫生服务机构及公共卫生研究机构。而广义的公共卫生机构则指一切能够促进健康、预防疾病及保护健康的机构，除上述机构外，还包括各级政府、药品食品安全机构、烟草控制机构、环境保护机构等其他机构。本文主要讨论狭义的公共卫生机构中的人力资源及其管理问题。。

一 我国公共卫生队伍存在的主要问题

为摸清我国公共卫生队伍的现状，本研究查阅了相关统计年鉴，并对现有的研究进行了文献搜索，结果发现，我国公共卫生队伍及其人力资源管理问题方面的研究不仅数量不多，而且质量不高。在中国知网全文期刊数据库中，通过篇名搜索方式将“医院”和“公共卫生”分别与“人力资源”、“人才”、“岗位”、“薪酬”、“绩效”及“离职”等关键词进行组合搜索，结果发现，针对医院人力资源或人才及其管理方面的研究，在数量和质量两个方面都明显优于对公共卫生机构所做的同类研究。举例来说，以医院的人力资源或人才问题为主题的论文总量达到3305篇，而以公共卫生系统的人力资源或人才问题为主题的论文总共只有85篇；研究医院的职业或职称问题的论文有1922篇，而针对公共卫生机构的同一主题的论文只有38篇。考虑到疾病预防控制机构在公共卫生体系中的重要性，本研究还专门以“疾病预防控制”加上述其他关键词进行篇名搜索，论文数量同样很少。此外，与公共卫生人力资源及其管理问题有关的CSSCI来源期刊论文更是寥寥无几。具体搜索情况请参见表1。

表1 医院和公共卫生人力资源及其管理研究的相关文献搜索结果

尽管现有的研究文献数量有限，但通过对已有的研究文献、统计数据及各种公开报道进行系统梳理，仍然可以清楚地看到，我国公共卫生队伍当前存在人员数量不足、结构不合理及人员流失严重三个比较突出的问题。

(一)公共卫生队伍的人员数量不足

公共卫生服务的提供必然需要依靠大批的公共卫生工作者，因此，公共卫生工作者的数量配备会直接影响到一个国家的公共卫生服务能力。长期以来，我国公共卫生队伍人才短缺的问题在各地都是一种普遍现象，基层公共卫生队伍的人员短缺情况更为突出。按照《全国医疗卫生服务体系规划纲要 (2015-2020 年)》的要求，到2020年，每千人常住人口公共卫生人员数量应达到0.83人。按照我国2018年总人口139538万人计算，公共卫生人员应有1158165人，实际只有882671人，每千人口公共卫生人员仅为 0.63 人[1]。更严重的是，从2014年到2018年，执业医师、助理医师、全科医生等其他各类卫生人员的数量都呈上升趋势，只有公共卫生人员数量出现了下滑[2]。

从疾病预防控制机构的情况来看，中央编办等部门于2014年印发的《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》规定，疾控中心人员编制应达到每万人口至少配置1.7人。按全国第六次人口普查统计结果计算，我国东、中、西部地区疾控人员编制数分别应为96236人、73937和69956人。但到2015年，这些地区的疾控人员数量实际分别有67575人、61723人和61632人[3]。2018年，我国东、中、西地区按上述标准计算的疾控人员数量应为98785人、74100人和64525人，但实际分别只有64790人、59797人和63239人，其中东部和中部的疾控人员绝对数量比2015年还低，只有西部略有增长[1]。

(二)公共卫生队伍的结构不合理

随着健康中国战略的提出，我国公共卫生服务已经从以疾病为中心转向以更为广泛的健康问题为导向。由于生活方式、体育运动、生活环境等多种因素都会影响健康，同时公共卫生服务需要开展跨学科和跨机构合作，因此，公共卫生队伍中需要有掌握公共卫生、临床医学、环境科学、食品科学、农学等各类知识的专业人才。不仅如此，由于公共卫生工作的重心发生转变，公共卫生机构领导者的领导力也面临极大挑战，业务能力和管理能力兼具的复合型公共卫生机构领导者缺乏的问题也变得日益突出。

即使仅从公共卫生专业技术的角度来看，我国现有的公共卫生队伍在专业结构、职称结构、学历结构等多方面也远达不到要求。比如，尽管北京市专业公共卫生工作者的整体学历在全国相对较高，本科及以上人员占50%以上，但学科领域分布不均衡，妇幼、精神防治、结核防治、采供血、急救等专业的人才存在明显短缺的情况，大部分专业公共卫生机构中具有副高及以上职称人员数占比普遍较低(仅10%左右)，高级专业技术人员与高层次领军人才短缺[4]。以北京市朝阳区为例，到“十二五”末，该区各社区卫生服务中心(站)和承担地段保健医院公共卫生工作的全职人员共710人，有正高和副高职称者仅占3.7%。而且，这些人员中有公共卫生专业背景的人员仅占 29.8%，护理专业背景的人所占比重最大(44.6%)，临床医学专业和其他专业背景的分别只占19.4%和6.3%[5]。

无论是从狭义的公共卫生专业技术队伍结构的角度来看，还是从健康中国战略对更广义的公共卫生人才的需求角度来看，我国当前的公共卫生队伍存在着明显的结构不合理和能力不足的问题。

(三)公共卫生队伍人才流失严重

我国公共卫生队伍不仅数量不足、结构不合理，而且近年来面临严重的人员，尤其是优秀人才流失的问题。在2019年6月15-16日于国务院发展研究中心召开的中国医改十年研讨会上，中国疾病预防控制中心流行病学首席科学家曾光指出，因为长期积累的各种问题以及近期因政策性原因导致收入进一步下降，国家疾控系统人心浮动、人才外流加速。近三年来，仅国家疾控中心流失的中青年骨干就达百人之多[6]。有研究发现，在2005-2012年间，我国疾病预防控制机构人员流失现象严重，7年间全国共减少了1.3 万人[7]。这种情况到目前为止仍然未能得到遏制。通过查询2019年《中国卫生健康统计年鉴》可以发现，在2018年末，全国各级疾控中心工作人员共18.8万人，比上年减少2904人。

公共卫生队伍不稳定的问题，即使是在北京这样的一线城市中也非常明显。2011-2016年，北京全市公共卫生技术人员占比呈下降趋势，部分专业公共卫生机构的人员数量减少，大多数公共卫生专业机构的编制完成率呈下降趋势，“空编”状态明显，特别是精神卫生保健服务人员[4]。另外一项覆盖全国32个省级行政区域中的736家基层医疗卫生机构的调查结果显示，在2014-2016年间，平均每家社区卫生服务中心每年流失医师1.02人[8]。

二 我国公共卫生队伍存在问题的成因分析

学者和业界人士比较一致的看法是，我国公共卫生队伍存在上述几个突出问题的根源在于，公共卫生工作的吸引力不强以及国家的财政投入不足。本文认为，除上述两方面原因之外，我国干部人事管理体制对于公共卫生队伍管理的制约也不容忽视。

(一)公共卫生工作对人才的吸引力不够

在市场经济中，劳动者在选择工作时尽管会考虑很多因素，但有三个因素是劳动者，尤其是知识型员工最为关心的：薪酬水平、职业发展机会，以及工作成就感和职业自豪感。一项调查证实，上述三大因素对于公共卫生工作者的吸引、保留和激励同样非常重要[9]。然而，在现实中，公共卫生工作在上述三个方面对人才的吸引力都明显不足。

首先，薪酬水平问题是导致公共卫生机构人员流失的最直接原因。薪酬水平关注的是一种工作为劳动者支付的薪酬在外部劳动力市场上具有的竞争力，薪酬水平的市场竞争力越强，对劳动者的吸引力通常越大。此外，劳动者不仅关心初入职时的薪酬水平，也关心薪酬水平随物价、年资、绩效等因素保持增长的频率和幅度。在改革开放后一段时间里，我国公共卫生机构通过开展有偿服务获得了比较可靠的经费来源，保证了公共卫生工作者的薪酬水平具有一定的吸引力，提高了大家的工作积极性。但是，在2011年开展事业单位分类改革之后，公共卫生机构被划归公益一类事业单位，实行财政全额拨款和收支两条线的管理方式，取消了过去的几乎所有有偿服务项目。这种改革确实有利于还原公共卫生的公益性本色，但由于没有其他补偿措施，因而在客观上造成了公共卫生工作者的薪酬水平出现较大幅度的下降，与医院等其他同级卫生事业单位之间的收入差距明显拉大。这种情况对公共卫生队伍的稳定造成了直接冲击。一项对我国西部某省的省、市、县三级疾控中心的205个机构所做的调查发现，该省疾控系统在2013-2017年共流失956人，其中86.6%的人员脱离疾控系统；在可以明确流失去向的人员中，到医院工作的人最多(30.3%)，而流失的最主要原因就是疾控系统职工收入增长滞后于不断增加的生活成本。与此同时，其他卫生医疗机构、高校、企业(特别是外商合资公司)通过提供更加多元化且水平更高的薪酬增强对疾控人才的吸引，这就加剧了该省疾控系统的高学历和高技术人才外流[10]。

其次，公共卫生工作者的职业发展空间受限。在公共卫生领域，绝大部分工作人员都属于事业单位专业技术人员，对他们而言，职称或专业技术岗位等级的晋升显得非常重要，但这条职业发展道路并不顺畅。根据原人事部2006年颁发的《事业单位岗位设置管理试行办法》，事业单位的专业技术岗位一共分为13级，包括正高级(1-4级)、副高级(5-7级)、中级(8-10级)和初级(11-13级)，高、中、初三类岗位的人员分布比例全国按照1∶3∶6实施总体控制。此外，这三类岗位内不同等级间的人员结构比例也实施全国总体控制：二、三、四级的比例为1∶3∶6，五、六、七级的比例为2:4:4，八、九、十级的比例为3∶4∶3，十一、十二级的比例为5∶5。原人事部、卫生部在2007年印发的《关于卫生事业单位岗位设置管理的指导意见》明确了卫生事业单位完全遵照上述文件的规定执行。由于公共卫生工作者大部分都是在基层工作的专业技术人员，越往基层去，高级职称核准比例就越低，这实际上给广大基层公共卫生工作者设置了岗位等级晋升的天花板，使他们的职业发展受限。以我国疾病控制系统专业技术人员为例，在2018年时，按照聘任的专业技术职务来看，正高、副高、中级、初级及以下岗位上的专业技术人员比例分布情况为2.7%、9.5%、31.7%、49%，另外还有7.2%的特聘[1]。浙江省疾控中心的正高、副高、中级和初级岗位的人员核准比例为15%、25%、45%和15%，市级疾控中心的同一核准比例为10.5%、21.7%、44.3%和23.5%，到了县级则为3.4%、13.6%、44.8%和 38.2%[11]。此外，由于公共卫生领域中的很多岗位从事的是常规性社会调查及数据登记等方面的工作，这些工作尽管需要细心和耐心，但对专业知识和技能的要求并不高，这就使一些学历和素质较高的工作者在从事这些类型的工作时，感到本人的能力和价值无法发挥出来，学习不到新的知识技能，因而担心自身的人力资本在长期工作后出现贬值。

最后，公共卫生工作者的工作成就感和职业自豪感不强。对于劳动者，尤其是知识型员工来说，工作成就感和因受到社会认同而产生的职业自豪感是非常重要的。对于绝大多数劳动者，特别是专业技术工作者来说，从事工作的目的除了获得经济报酬，得到职业成长的机会和进步的心里感受之外，作为社会人，他们还期望自己从事工作是有价值的，特别是能够得到社会的认可。由于人们通常更为重视疾病治疗而非疾病防治或健康促进工作，公共卫生工作本身的性质决定了它主要发挥的是预防作用。这种情况就使公共卫生工作陷入一种比较尴尬的境地：除了在疫情来临这种特殊时期之外，公共卫生工作做得越出色，各种疾病和公共卫生事件爆发的概率越低，人们越容易忽视公共卫生工作者的价值和贡献。即使在政府机构内部，仍然有很多人存在公共卫生只花钱不产生效益的片面认识，结果导致一些地方的公共卫生机构不受重视、被边缘化，甚至被不断压缩、合并。此外，公共卫生工作的防守性质也使公共卫生工作者很难看到自己的工作产生的令人骄傲的成果，难以感受到自身工作的价值，无法产生职业自豪感。

综上所述，由于公共卫生工作在经济方面和非经济方面都无法为人才提供足够的回报，这就导致已经进入公共卫生队伍的一些人工作积极性逐渐下降，甚至选择离开公共卫生领域。与此同时，那些尚未进入这支队伍的各类人才也会尽可能地避开这一专业领域。公共卫生工作吸引力不强的情况，从高校公共卫生专业存在招生困难这一现象中可见一斑。多年以来，公共卫生专业与临床医学相比一直不被考生们看好，即使是在全国知名高校的拔尖公共卫生学院里，第一志愿报考预防医学专业的学生所占比例也不超过40%[12]。

(二)公共卫生领域财政投入不足对公共卫生队伍的困扰

公共卫生服务的资金来源主要是财政经费，而财政投入状况会从两个方面对公共卫生队伍产生影响：一是充足的财政投入有利于公共卫生工作者获得开展工作所需的各种资源，而经费不足则会导致他们在工作中遇到更多的困难，工作压力增大，产生无力感；二是财政投入充足在一定程度上有利于为公共卫生工作者提供薪酬福利方面的保障，鼓励他们安心工作，经费不足则很可能会导致他们因薪酬福利水平达不到期望而人心浮动。

当前，我国医疗卫生支出在地方财政总支出中的占比原本就不高，而公共卫生投入的占比更低，这就导致政府对公共卫生的软件和硬件投入都不充分，并且地区间公共卫生财政投入也很不均衡[13]。不仅如此，近些年来，我国用于突发公共卫生事件应对、重大传染病预防控制、慢性病预防控制、公共卫生技术服务，以及卫生健康教育和宣传五大领域的国家公共卫生专项任务经费的项目拨款也下降了。2014年的项目经费还有5.29亿元，到2019年时却只有4.5亿元。由于政府是专业公共卫生机构的最主要举办主体，所以政府投入减少会在一定程度上导致公共卫生机构的数量下降及人员数量不足。事实上，我国公共卫生机构的数量近年来确实是在不断减少的，从图1中可以看出，2014年我国共有专业卫生机构35029个，到2018年只剩下18033个，几乎减少一半。此外，我国疾病预防控制机构的人员数量本来就不足，2018年的人员总数(187826人)甚至比2017年还减少了2904人[1]。近些年来，国家实施了一些基本和重大的公共卫生项目，在一定程度上解决了公共卫生业务经费不足的问题，但由于经费的预算和使用比较僵化，无法起到激发公共卫生人员的工作积极性的作用。尤其是很多基层公共卫生工作者，虽然承担着大量的工作任务，需要接受各种考核，但薪酬收入却不能与之相匹配，这必然会影响基层公共卫生队伍的稳定性[14]。

图1 2014-2018年我国专业公共卫生机构数量

来源：本研究根据下列年鉴中提供的数据自行绘制：国家卫生健康委员会. 2019中国卫生健康统计年鉴[M]. 北京: 中国协和医科大学出版社，2019.

在公共卫生经费财政投入不足的背后，除了各级政府对于公共卫生工作存在理念偏差之外，还有另外一个方面的重要原因，这就是公共卫生并非一个独立而完整的系统。目前，尽管国家已经认识到公共卫生服务体系需要与医疗服务、医疗保障及药品供应保障三大体系进行配套建设和协调发展，但公共卫生服务体系的改革相对滞后，缺乏顶层设计和总体规划。具体表现在各部门对“健康融入所有政策”的理解差异较大，各自为战；各级政府对辖区内的公共卫生资源统筹和公共卫生体系建设的重视程度不同；公共卫生内部各专业机构之间相对独立，未能形成有效的合作；医疗机构承担的公共卫生职能不明确，医疗和预防体系长期割裂等。这些情况导致公共卫生系统并不是一个内部彼此联系紧密、协作顺畅的有机整体，难以发挥整体协同作用，在政府决策过程中也无法产生足够的影响力。

(三)现有干部人事制度对公共卫生队伍管理形成制约

我国传统的干部人事制度也是导致公共卫生队伍出现前述问题的重要原因之一。从干部人事制度的角度来看，我国公共卫生工作者有三种不同身份：各级卫生行政机构属于政府机构，其正式工作人员属于公务员编制；疾病控制机构、卫生监督机构等专业公共卫生机构大多属于事业单位，其正式工作人员属于所谓的事业编；由于事业单位编制调整非常困难且多年未增加，很多公共卫生事业单位不得不通过签订劳动合同或劳务派遣的形式聘用大量的所谓编外人员，并且这部分人的数量在有些事业单位甚至已经超过了编内人员。

公共卫生机构的性质多样化及公共卫生工作者的身份多元化，导致在人员管理方面适用的法律法规各不相同。公务员主要适用《中华人民共和国公务员法》及其相关法律法规，事业单位工作人员主要适用《事业单位人事管理条例》及其相关法律法规，对编外人员的管理则适用《劳动法》《劳务派遣暂行规定》等相关法律法规。此外，对机关事业单位及其内设机构领导者的管理，还需执行中组部的相关规定，如《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部考核工作条例》及《事业单位领导人员管理暂行规定》等。由于不同类型的人员需要遵循不同的干部人事制度或人力资源管理体系，公共卫生队伍的管理就变得比较复杂。不仅如此，这些国家干部人事制度并非仅针对公共卫生领域设计，而是要兼顾管理体系中的所有其他人员。因此，当这些干部人事制度的要求与公共卫生队伍的实际需要之间出现不相适应时，公共卫生机构只能做出妥协或让步。比如，公共卫生事业单位工作人员的岗位等级晋升之所以困难，就是因为国家对事业单位的岗位设置标准和比例控制并不是根据公共卫生队伍的自身特点设计而成，而是所有各类事业单位统一规划的结果。更重要的是，国家对公共卫生队伍的管理缺乏一个全面统筹的组织和人事管理体系，这就很难形成符合实际需要的公共卫生队伍管理理念和与之相配套的战略规划及各种政策和制度。

三 加强我国公共卫生队伍建设的建议

健全国家公共卫生应急管理体系，而其中非常重要的一点就是“要加强公共卫生队伍建设，健全执业人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制”[15]。加快公共卫生体系及公共卫生队伍的现代化建设，为公共卫生工作的开展及健康中国战略的有效执行打下坚实的人才队伍基础。为此，我国应当重点做好以下几个方面的工作：

(一)通过顶层设计协调公共卫生事业的发展及确保财政投入的增加

目前，我国公共卫生服务正重新朝着公益性、公平性、均等化的方向快速推进，国家在近年来确定的建设健康中国战略更是为我国公共卫生事业的发展提供了前所未有的机遇[16]。然而，我们也应当看到，由于公共卫生事业涉及机构类型众多且层次复杂，人员管理方式多元化，尽管对公共卫生工作的业务指导权限在卫生行政机构或公共卫生专业机构，但与公共卫生工作者的切身利益，以及他们的工作积极性关系最为密切的编制、岗位、职称、晋升、薪酬等的关键决策权，却在各级编办、人力资源社会保障部门、组织部门及财政部门等各类党政机构，在缺乏顶层设计的情况下，仅靠卫健委一个部门来推动我国公共卫生事业的发展和公共卫生队伍的建设显然有困难。

有鉴于此，我国公共卫生系统应当建立一套由中央统筹规划的独立而完整的治理体系，在此基础上确保加大对公共卫生的基础设施、运营体系和人才体系的投入。具体来说，国家很有必要组建一个超越部委之上的更高规格的机构来统筹设计和领导我国的公共卫生体系建设及其人才管理工作。比如，可以在全国人大或国务院成立专门的国家健康委员会，由该委员会统筹规划我国的公共卫生发展战略及相应的组织体系，整合各级政府、公共卫生机构、医疗服务机构和科研机构的力量，制定公共卫生人才发展规划及相应的人力资源管理体系。此外，该委员会对于确保公共卫生财政投入也具有更高的权威性。2018年，我国公共卫生领域财政支出为1.6万亿元，仅占GDP的1.7%。因此，在制定“十四五”规划时，可以从中央到地方安排2000亿元～3000亿元的公共卫生投资，用于建立独立的国家公共卫生安全防线，以及公共卫生队伍建设等方面的工作[17]。只有真正解决了公共卫生事业发展的顶层治理结构问题，才能做到有效协调公共卫生领域的所有财力、物力和人力资源，同时确保这些资源的配备充足，促进健康中国战略的实现。

(二)以战略性人力资源管理为指导改革公共卫生干部人事制度

在公共卫生系统的顶层设计完成之后，还必须遵循战略性人力资源管理的逻辑，重新设计公共卫生队伍的管理体系。我国的公务员制度以及事业单位人事管理制度虽然取得了很多进步，但目前这两套干部人事制度仍然还停留在传统的人事管理阶段，很多管理理念和管理方法并不符合现代人力资源管理，尤其是战略性人力资源管理的要求。战略性人力资源管理强调基于组织的使命、愿景、价值观，以及特定的战略来设计并适时调整人力资源管理体系，努力确保人力资源管理体系与组织外部环境之间的匹配性，以及人力资源管理系统内部各职能模块之间的一致性[18]。对公共卫生体系来说，这就意味着首先要基于公共卫生事业发展战略和目标，制定清晰的公共卫生人力资源战略规划，明确实现公共卫生发展目标所需的公共卫生人力资源数量、质量等条件，然后再明确应当如何从甄选任用、培训开发、绩效考核、薪酬管理等各个人力资源管理模块建设和激励这支队伍。当前，这种战略性人力资源思维的缺失，导致我国公共卫生队伍的管理体系与公共卫生事业发展战略及其目标之间未形成清晰的联系，同时也使公共卫生干部人事制度内部各个管理模块之间不能很好地相互协调和配合。

在我国公共卫生机构中，除了卫生行政机构之外，其他大多属于事业单位，而我国的事业单位人事制度改革在推进过程中实际上并非遵循战略性人力资源管理的逻辑展开。比如，在人力资源管理体系设计中，应在明确战略目标的基础上，决定与其相适应的组织结构和岗位设置，然后基于岗位职责和任务及任职要求制定甄选录用、绩效考核等方面的制度，最后才是薪酬制度的设计。但是，在2006年开始的当前这一轮事业单位人事制度改革中，政府采取的做法却是先推出一套事业单位工资制度(岗位绩效工资制度)，然后再用这套工资制度倒逼事业单位的岗位管理制度和绩效考核制度。政府当时之所以急于推出事业单位工资制度，主要是为了配合公务员法的实施，推进事业单位与党政机关的分离，而不是针对事业单位的特点量身定做的一套事业单位人事制度改革。实践证明，这种以逆向操作方式推行的改革给我国事业单位人事管理工作带来了很多问题，公共卫生机构当前存在的薪酬增长难度大，以及岗位等级晋升机会少等很多问题均与此有关。有鉴于此，从长期来看，应当进一步推动我国事业单位人事管理体制的全面改革，把干部人事管理的自主权真正交还给事业单位或至少是其行业主管机构，这样才有可能构建真正能够反映公共卫生事业发展需要的现代公共卫生人力资源管理体系，而不是为了保持全国事业单位的统一模式，强行要求公共卫生机构去适应一套不利于公共卫生队伍建设和公共卫生事业发展的干部人事制度。

(三)在夯实岗位管理的基础上确保人岗匹配

在现代人力资源管理体系中，岗位管理是最为重要的基础之一。在绝大多数情况下，组织都是根据需要先设岗位，然后再寻找合适的人来填补岗位，而不是因人设岗。岗位管理需要回答三个核心问题：为什么要设置这个岗位？该岗位需要承担哪些工作职责和重要工作任务？具备何种任职资格条件的人才能承担该岗位？第一个问题是为了明确设置岗位的必要性，阐明设置岗位的目的和意义，以确保岗位与组织战略和目标之间存在必要的联系。第二个问题是为了明确岗位的职责边界和关键工作任务，通常以岗位描述的形式呈现出来。第三个问题是要描绘出岗位填补者必须具备的任职资格条件，它对于确保人岗匹配即实现正确的人员选拔任用具有重要意义。对以上三个问题的回答对于绩效考核及薪酬决策等也具有重要作用。

到目前为止，无论是在我国党政机关还是在事业单位，基本都未实施系统的岗位分析工作，甚至连岗位的概念都是模糊的。比如，在关于事业单位岗位管理的讨论中提及的公共卫生专业技术人员的岗位等级，实际上是公共卫生工作者的专业技术等级，反映的是个人的知识、经验和专业能力水平，而并非个人实际承担的工作或岗位的价值。

我国公务员薪酬的最重要决定因素是职务等级或行政级别，而非完整意义上的岗位。但用较为笼统的职务等级替代岗位等级，很难准确反映任职者实际承担的岗位具有的潜在劳动价值。这是因为，处于同一职务或行政级别上的党政干部，在实际承担的工作职责与任务、完成工作的难度、需要运用的知识技能，以及工作条件等方面(岗位的报酬要素)可能存在明显的差异。我国公务员法明确指出，国家实行公务员职位分类制度，对公务员的职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。中共中央办公厅、国务院办公厅还在2016年印发了《专业技术类公务员管理规定(试行)》和《行政执法类公务员管理规定(试行)》，但这种所谓的职位分类也同样仅仅是对人员类型所做的粗略划分，而不是基于岗位分析进行的科学岗位分类。

我国在事业单位人事制度改革的过程中倒是很早就提出了岗位管理的概念。2006年就颁布了《事业单位岗位设置管理试行办法》。2014年颁布的《事业单位人事管理条例》中也明确规定，国家建立事业单位岗位管理制度，明确岗位类别和等级；事业单位根据职责任务和工作需要，按照国家有关规定设置岗位；岗位应当具有明确的名称、职责任务、工作标准和任职条件。然而在实践中，事业单位的岗位管理也基本流于形式，大多数事业单位并未都开展岗位分析工作，更没有严格按照岗位评价结果来进行薪酬分配。原国家人事部、卫生部在2007年印发的《关于卫生事业单位岗位设置管理的指导意见》中同样仅仅对岗位等级设置做出了规定，而并未真正落实卫生事业单位的具体岗位设置。在2015年原国家卫计委下发的《关于印发疾病预防控制中心岗位设置管理指导意见的通知》中，尽管提供了《省、市、县三级疾病预防控制中心岗位职责(2015版)》，但对岗位职责的描述并不细致和规范，甚至没有列明岗位的任职资格条件。这些都表明，公共卫生事业单位的岗位管理实际上还存在很大缺陷。

由于我国党政机关和事业单位的岗位分析工作都尚未扎实开展，这就导致在卫生行政部门和公共卫生事业单位中很难实现真正意义上的人岗匹配。在此次爆发的新型冠状病毒重大疫情中，一些地方政府的卫生健康系统负责人明显表现不佳，其中的一个重要原因就是这些关键领导岗位上的任职者并不具备岗位的基本任职要求。

因此，我国应尽快启动公共卫生机构的岗位分析工作，明确所有岗位的工作职责和任职资格条件，然后按照岗位要求对现有从业者的岗位匹配度进行系统评价，逐渐分流或淘汰不合格人员，同时严格按照岗位要求选拔录用新的人员进入公共卫生队伍，只有这样才能不断确保公共卫生队伍具备实现国家制定的公共卫生战略目标所需的整体素质和专业能力。

(四)建立科学的公共卫生队伍薪酬水平决定与调整机制

从战略性人力资源管理的角度来说，当一个组织基于战略目标设置了职责清晰的岗位，并且按照任职资格条件聘用了合格的任职者，接下来要做的就是激励每位任职者积极、负责地履行工作职责，达成高水平绩效。虽然对劳动者进行激励的方式既包括经济或物质激励，也包括非物质或精神激励，但合理、公平的薪酬无疑是吸引、留住和激励公共卫生工作者的最基本要素或必要条件。而薪酬问题恰恰是导致我国公共卫生机构人员流失及高素质人才缺乏的最直接原因。

员工对于一个组织的薪酬体系最为关注的是三个方面，即薪酬的内部公平性、外部公平性及绩效奖励性。薪酬内部公平性关注的是一个组织内不同个体间的薪酬差距是否合理的问题。在不考虑绩效的情况下，在组织内部决定个人薪酬水平的两个最重要因素是岗位和能力。其中，岗位是薪酬决定的首要基础，因为薪酬首先是对一个人承担的工作提供的报酬。不同的岗位在工作职责、工作难度、工作压力、工作条件及对任职者的知识、技能和经验要求方面存在差异，承担不同岗位的个人之间会存在相应的薪酬差距。此外，能力也是薪酬的重要决定因素。由于承担相同岗位的两个人在知识、技能和经验方面也可能存在差异，因此一个岗位对应的薪酬水平并非唯一，而是通常对应一个变动区间。当组织成员的薪酬水平与其承担的岗位以及在岗位上的工作能力相匹配时，员工才会产生薪酬内部公平感。在我国卫生行政机构中，公务员的固定工资是职务等级工资而非岗位等级工资，我国事业单位的基本工资虽然名为岗位工资，但实际上名不符实，因为这些基本工资等级并非建立在岗位分析和岗位评价基础上，不能准确反映工作者的岗位差异。有些人的岗位等级或专业技术等级虽高，但实际所在的岗位在工作难度、工作强度等方面却未必超过那些岗位等级更低的人，这种情况很容易导致公共卫生工作者产生薪酬的内部不公平感。

薪酬的外部公平性主要涉及公共卫生工作者与外部其他同类人员之间的薪酬水平对比。在劳动力可以充分流动的市场经济中，在不同组织中从事相似工作或具有相似能力的人，大体上应获得具有可比性的薪酬，否则薪酬水平过低的组织将会面临人员流失问题。当前，绝大部分公共卫生机构在事业单位改革中出现了薪酬水平不升反降的现象，特别是与处于同级别的医疗卫生、科研和教育机构相比落差进一步加大，结果导致人才流失严重。必须强调的是，尽管公共卫生服务本身具有公益性特征，但这并不意味着公共卫生工作者就应当接受低于市场水平的薪酬，因为薪酬更多地是由劳动者在劳动力市场上的价值决定的，而不是由组织性质决定的。公共卫生机构要想吸引和留住人才，就必须确保工作人员的薪酬水平不能显著低于同级别医疗卫生、科研和教育机构。为此，国家应当针对公共卫生机构等这样的公益一类事业单位进行薪酬水平的对标管理，也就是以同级别医疗卫生、科研和教育机构的薪酬水平为标杆，通过市场薪酬调查的方式恰当确定公共卫生机构工作者的薪酬水平，并通过全额拨款的形式确保薪酬支付到位。此外，卫生行政机构公务员的薪酬也同样需要考虑与外部劳动力市场之间的比较。在这方面，我国公务员法实际上已经有了明确规定，即“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”。然而，这一法律规定在现实中尚处于探索阶段，并未形成可操作性的政策实施办法或相关制度。为此，国家同样应当尽快建立公务员工资与外部相当人员工资之间的平衡比较机制，以确保公务员的薪酬水平不仅合理，而且能够实现常态化的调整，这样才能有助于确保卫生行政机构吸引和留住优秀人才。

薪酬的绩效奖励性强调的是从事相同或相似工作的人，应当因工作表现或绩效差异在薪酬水平方面保持合理差距。薪酬的绩效奖励性主要体现在两个方面：一是基本薪酬的调整幅度，甚至调整频率与绩效水平挂钩，绩效水平越高，薪酬水平的上调幅度越大或调整速度越快。二是绩效薪酬或奖金与员工个人绩效挂钩，绩效水平越高的员工获得的绩效薪酬或奖金越多。通常情况下，奖金在激励员工取得高绩效方面扮演着更为重要的角色。为了充分发挥薪酬对于公共卫生队伍的绩效奖励作用，需要满足两个前提条件：一是必须在公共卫生机构开展公平有效的绩效考核工作，能够做到有效区分员工的绩效水平差异；二是优化公共卫生机构的绩效工资设计。目前，我国卫生事业单位的绩效考核工作存在很多问题，一些单位的领导者对绩效考核不重视，不愿意拉开绩效差距，甚至对绩效考核的优秀等次采取“轮流坐庄”的做法，这就使绩效工资在很多公共卫生事业单位名存实亡，“干多干少一个样”“干好干坏一个样”的问题并未根本解决。同时，我国卫生事业单位的绩效工资制度也存在先天不足。尽管《事业单位人事管理条例》强调事业单位工资分配应结合不同行业事业单位特点，体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素，但事实上，这些因素在事业单位的工资决定中体现得都不够充分。在绩效工资方面，我国事业单位绩效工资中的70%按要求是必须全额发放给个人的，只有30%的部分可用来与个人绩效考核结果挂钩。这样，绩效工资的激励作用实际上并不大[19]。这种情况在公共卫生机构这样的公益一类事业单位中表现得更明显，因为他们的绩效工资总额增长更困难，可用于绩效奖励的总量很难增加。至于我国公共卫生机构中的公务员，他们的薪酬主要取决于职务等级和任职年限等因素，更是几乎没有绩效奖励部分。

针对于此，国家在疫后的改革中应逐步将事业单位人事管理权限下放到公共卫生行业主管部门或公共卫生机构本身，以利于构建更为适合公共卫生机构，以及公共卫生队伍特点的绩效考核办法和薪酬奖励办法，在扎实做好绩效考核工作的基础上，加大绩效薪酬在个人薪酬中所占的比重，充分发挥薪酬的绩效激励作用，帮助公共卫生机构吸引那些知识技能水平高、业务能力强的优秀人才，并且鼓励他们完成更高水平的绩效。

(五)重新设计有利于公共卫生队伍积极进取的职业发展通道

公共卫生机构是知识型员工密集的组织，而知识型员工对于职业发展的重视程度更高。职业发展机会对劳动者会产生两个方面的影响：一是职业发展往往与经济利益增加联系在一起。即随着个人的工作资历积累，以及知识、技能和能力的增长，尤其是得到行政级别或专业技术等级的晋升之后，劳动者往往能够获得一定幅度的薪酬增长。二是职业发展会给劳动者带来非经济性收益。当个人在工作领域中有机会积累知识经验和增长才干，感觉到自身的成长和进步时，会产生一种与金钱无关的心理收益。

然而，在我国当前事业单位人事制度下，公共卫生事业单位的管理人员和专业技术人员都没有足够的职业发展空间，尤其是基层公共卫生工作者，可能在个人职业生涯的很早阶段就触及晋升上限，看不到发展前途，这也是导致公共卫生机构人员流失的重要原因之一。当前，我国公共卫生机构中的各类管理人员虽然已经取消了行政级别，改称职员制，但他们的岗位等级实际上完全是按公务员的行政等级(从正局级到办事员)直接对应来的，在行政职务得不到晋升的情况下，他们的岗位等级很难上升，在单位行政级别本来就低的基层公共卫生机构中，管理人员在单位内部谋求职业发展的机会就更少。近些年来，国家在公务员中实行了职务与职级并行的做法，变相为公务员打通了薪酬超越个人实际职务等级向上继续增长的空间，但对事业单位的管理人员或所谓的职员却并未提供这种制度安排。公共卫生事业单位专业技术人员适用的专业技术岗位虽然一共划分为13个等级，晋升机会看上去要多一些，但事业单位人事主管部门对于各等级人员的分布比例实施的严格控制，导致很多公共卫生机构，尤其是基层公共卫生机构的工作者实际能够获得的岗位或技术等级晋升机会极少。这种控制手段对于一些需要大量高级人才的公共卫生机构来说造成的危害更大，它会使很多人因为感到职业发展无望而选择离开。事实上，包括国家疾病控制中心在内的很多高端公共卫生机构，都存在核定的高级专业技术岗位数量严重不足的问题。

综上所述，国家今后应当适当下放对不同行业类型事业单位的人事管理权限，允许像公共卫生机构这样的事业单位根据自己的实际情况，打破原有的以行政级别为基础的管理人员岗位管理，实行以岗位评价为依据的新型岗位等级划分及岗位晋升办法。此外，还应当将公共卫生专业技术岗位等级的设置权限，及不同岗位等级之间的人员分布比例控制权限等，交给公共卫生机构或其行业主管机构，让他们去设计与本单位或本行业特征更为匹配的、更为科学合理的管理类岗位和专业技术类岗位的设置与晋升办法，尤其是为基层公共卫生机构的工作者设计更多的晋升阶梯，打开职业上升通道，使他们有机会通过个人的努力进入更高一些的岗位等级或专业技术等级，强化公共卫生工作者的工作认同感和职业忠诚度。