京津冀协同发展的制约因素与改革路径

封世蓝

摘 要：深度推进京津冀协同发展重大国家战略，须针对产业结构、发展水平、经济层次和地区分工等方面存在的不利因素和短板，进一步加强政策统一，优化城镇布局，促进高端产业合作，共享公共服务资源，聚焦基础设施互通，注重生态保护合作，推动多方参与精准扶贫，不断深化制度整合、经济整合、资源整合，全面提升京津冀协同发展程度。

关键词：京津冀;协同发展;制约因素;改革路径

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2020）05-0088-08

一、问题的提出

京津冀区域处于环渤海经济圈的核心地带，是我国北方经济规模最大、最具活力的地区，包含北京、天津两个直辖市，具有经济发展的区位优势和政策优势。京津冀协同发展是国家层面的重大战略，在打造世界级城市群、提升我国国际竞争力，推进全国区域发展、创新区域合作机制，有机整合各地优势、促进区域整体利益等方面都具有重大意义[1][2]。2014年2月26日，习近平总书记提出，实现京津冀协同发展要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子[3]。同年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，要加强环渤海及京津冀地区协同发展，形成新的区域经济增长极[4]。由此，从中央到地方形成了促进京津冀协同发展的强大合力，京津冀在推进区域战略对接、产业协作、城市分工、空间优化、交通一体化、生态环境保护等方面取得了重要进展[5]。

然而，与同为我国三大城市群的长三角和珠三角相比，当下京津冀地区的协同发展程度仍显不足，京津双核的辐射效应和外溢效应尚未完全发挥出来，区域协同发展程度不高。区域内各城市经济发展水平参差不齐，一方面，北京、天津作为现代化大都市，发展成果斐然;另一方面，中小城市的发展相对迟滞，城镇建设、基础设施和产业发展等方面资金短缺[6]。从整体来看，京津冀地区的发展现状与其具有的巨大发展潜力之间存在明显差距;从区域内部情况来看，北京、天津与河北在经济发展水平上存在明显差距，此外，北京对环境质量的敏感要求与河北省以重工业为主的产业结构之间也存在明显冲突[7]。要想解决上述问题，必须大力提升京津冀协同发展的水平。目前学者们已从多方面考虑了制约京津冀协同发展的因素，主要包括：经济方面，产业对接难度大，难以形成配套产业链[8][9]，各自试产封闭，重复投资等[10];基础建设方面，不同交通系统的整合程度较低[11];体制机制方面，区域合作协调互动机制仍有待完善[12][13];文化方面，内部文化有待加强交流融合[14][15]。

当前正值“两个一百年”奋斗目标历史交汇的关键时期，继续深入实施京津冀协同发展的国家战略，是新时期我国解决区域发展不平衡、不协调问题的重要实践[16]。因此，探究京津冀协同发展过程中存在的问题以及针对这些问题的改革路径，对于推进国家区域一体化协同发展与建设无疑具有积极的意义。

二、京津冀协同发展走向纵深所面临的困难和挑战

（一）京津冀产业差异明显，阻碍其形成有效产业转移与良性互动

长三角地区的产业结构呈现阶梯状分布，不同城市的主导产业类型虽然互有差异，但是形成了有效的产业转移链条，发展具有雁行效应。与之相比，京津冀地区产业结构差异明显。北京市以第三产业占比为最大，产业转移有一定的难度。从各个产业占比来看，北京市第三产业占总体经济比重最大，2019年北京市第三产业增加值比上年增长6.4%，高于地区生产总值增速0.3个百分点，对经济增长的贡献率达到83.5%[17]，经济已经进入后工业化阶段，服务业是经济发展的主要动力。天津市的第三产业占比虽然也已达到63.5%，但第二产业仍然在经济发展中占有重要地位，占比达到35.2%[18]，经济已经进入工业化高级阶段。而与京津不同，2019年河北省第三产业占经济总量的比重首次超过50%，达到了51.3%[19]，该省目前仍处于工业化爬坡阶段。

在产业分布方面，北京作为全国政治中心和科技中心，其主要优势在于高精尖科技与现代服务业，位于产业链的研发端。天津除服务业发展势头迅猛以外，第二产业也正逐渐从重化工业、钢铁工业向新能源、航空航天、电子信息等新兴产业转型过渡。相比之下，河北的制造业与服务业仍然处在产业链的低端，其產业类型主要以高污染、高能耗、低附加值的传统制造业为主。

由于巨大的产业结构差异与产业发展差距，三地的产业集群程度不高，上下游关联度较小，城市群的规模效应尚未发挥出来，实践证明，三地产业互动和产业转移的形成非常困难，同时，它们也难以通过上下游分工合作的方式实现效率的提高，达到互利互惠。

（二）京津冀区域内部发展差距较大，促使要素单向流动

京津冀区域内存在的发展差距造成资本和高质量劳动力单向地从河北向北京和天津流动，加剧了区域内发展的不平衡。据统计，2019年天津和北京两市的人均GDP分别为9.0万元和16.4万元，而作为京津腹地的河北省2019年的人均GDP仅为4.6万元，为东部沿海省份之最低。与区域内发达的两大直辖市相比，河北省的经济发展状况明显落后，京津冀三地呈现出“一个区域，两个世界”的格局。除经济发展的差距以外，政府社会保障体系与公共服务资源分配在河北与京津之间也存在着明显的差距。例如，隶属北京的郑家磨村和隶属河北省的蘧家磨村两村只隔一条马路相邻，但郑家磨村的农村养老金几乎是蘧家磨村的7倍[20]。在高等教育资源方面，北京和天津坐拥多所双一流高校，但河北省境内却没有一所“双一流”高校，唯一一所省属双一流高校河北工业大学还坐落于天津境内。这种公共服务资源的巨大差距使得生产要素特别是优质生产要素加速向北京和天津聚集，进一步拉大了三地的发展差距。

京津冀区域的“核心-边缘”模式的发展格局有助于处于核心区域的京津两市特别是北京市通过规模经济实现高速发展，然而这种经济发展模式会产生强大的虹吸效应，汲取周边地区的资源与产业，造成了“北京吃不下，天津吃不饱，河北吃不着”的尴尬局面。因此，京津冀区域协同发展亟待打破产业经济方面的结构瓶颈。

（三）三地之间的政治位阶和经济层次存在不均

就中央政府与地方政府的关系而言，京津冀三地都受中央政府的统一领导;就中国政治的现实层面而言，北京市委书记、天津市委书记依惯例兼任中共中央政治局委员，为党和国家领导人，在政治级别上高于河北省委书记;就城市定位而言，北京最为特殊，不仅是四大直辖市之一，而且是中国首都和中央政府所在地，不仅承载中央行政功能，更承担了外事等一系列其他功能。因此，京津冀发展背后自然而然地隐含着政治考量的必要性和必然性。作为首都，北京集中了大量公共服务资源，包括高校科研机构、文化设施、医疗设施等，这一方面加强了北京的资源优势，另一方面也会吸引大量外来人群入京，进而加重北京的“大城市病”。事实上，北京向外合理疏散非首都功能，对缓解大城市病有利无弊。

无论是产业发展还是项目建设，中央对地方的转移支付和政策支持都有着至关重要的作用。作为首都，北京在产业发展和项目建设中具有地缘和政缘优势。因此，至改革开放前，北京快速发展为轻重工业门类齐全的大型生产型城市。而改革开放后，北京作为政治中心、文化中心、交通中心和金融中心的地位进一步凸显，第三产业比重不断攀升，经济密度进一步提升，周边城市越来越难以代替其在经济运行中的枢纽地位。在京津冀区域内，津冀两地“拱卫京师、服务首都”的功能不断凸显，而北京带动周边地区经济发展的效果却未至理想状态。

（四）京津冀之间的分工不明与协同程度低

由于历史发展、资源禀赋和国家定位的不同，京津冀三地发展水平也不平衡。北京在资本、人才、技术等经济发展要素和公共教育、文化交流、医疗卫生等公共服务方面优势显著，但同时其交通拥堵、生态环境恶化、人均资源短缺等“大城市病”日益严重[21]。天津被誉为“中国民族工业的摇篮”和“近代北方金融中心”，航运产业配套齐全，但近年来逐渐暴露出产业结构不均衡、产业升级相对滞后等问题，轻重工业比重失调导致经济发展动力不足。河北省具有劳动力丰富、资源禀赋高的特点，但全省经济格局难以统一，企业规模普遍偏小。此外，北京和天津两市服务业均占经济总量中的绝大部分，较之于第二产业，服务业缺少产业转移的溢出效应，不利于区域均衡发展。

推进京津冀协同发展有利于从宏观上把握大局，既有利于突出各自优势，实现定位功能，又有利于促进区域整合，实现共同发展。根据中央对京津冀三省市的定位，北京市为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，天津市为“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”，河北省为“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。同时，推进京津冀协同发展能打破三地“各自为政”的状态，增强区域整体性，支持和引导企业在整个区域内配置资源，促进产业分工合理，实现区域转型升级。

三、京津冀协同发展的体制改革和机制转换

（一）破除行政壁垒，健全协同发展长效机制

京津冀三地在利益立场、区域地位和各自的发展规划等方面都存在较大差别，三者自行协调的难度较大，缺乏从整个区域协同发展的总体性视角来看待问题，因而各自制定的政策之间存在一定的矛盾冲突[9]。因此，京津冀地区要充分考虑到城市群发展阶段的不同，由主管部门统筹规划，破除行政壁垒，强化区域利益整体性，创新跨界管控治理机制和应急协同机制，以京津冀区域利益最大化、把“蛋糕”做大为目标，避免区域内部恶性竞争和内卷化。

第一，健全区域利益统筹机制。协同发展不仅仅是发展协同，更需要利益协同。目前京津冀协同发展领导小组是最高组织协调机构，领导小组虽然规格较高，但在实际运行中一些具体问题仍然无法落实，一些重大项目议题推进仍存在很大困难[22]。三地协同发展需要加强区域利益统筹，激发京津冀合作动力，提升合作层次。一是设立专门办公室等执行机构，重点围绕区域经济合作事项制定阶段目标、具体计划，充分明确不同发展阶段需要解决的重点问题。二是加强中央与地方之间的常态化沟通，形成有效沟通的纽带，避免出现信息不对称情况。三是及时对工作成果进行总结汇报，促进三地间互相学习，对于未来区域合作规划，要紧跟国家政策方针变化，拟定政策和计划，上报高层專题讨论。

第二，创新跨界管控治理机制。着眼于京津冀“一盘棋”协同发展，积极探索跨界管控治理机制。例如，在税收方面，全面推动三地在税收管理、税收执法等方面的合作，包括制定统一的税收优惠标准，实施有利于市场一体化的一系列税收政策，并针对京津冀合作项目建立税收分享机制。在产业方面，梳理各地区现有的产业招商引资政策，缩小地区间产业政策差异，取缔地方性保护政策，让企业在自主经营、公平竞争的市场环境中实现效率和公平的最大化。针对产业发展在生态环境中可能出现的负外部性，三地可以建立横跨区域的生态治理平台，强化生态环境联防联控，对污染气体排放、污水处理等环境问题设定统一标准。

第三，强化应急协同机制。目前京津冀应急协同环境及风险防控体系的规划与建设局限于“点内”或“点对点”，应急协同信息化建设局限于开发部门内通信及指挥系统等[23]。因此，京津冀要加强安全防务、交通管理、防疫防控等方面的协作配合。三地的首要任务就是加强不同应急主体间的协同配合、联动互补，加强信息的流通共享，充分利用社会组织及民间力量;同时，依托大数据、物联网、互联网等技术资源进行区域规划以及建立覆盖更广、功能更强的应急平台和防控体系。

（二）优化城镇布局，推动各层次区域协调发展

京津冀城市群迫切需要解决规模断层和功能断层的问题。人力资源是流动性最强的生产要素，也是推动经济增长的关键因素。当前北京、天津两市人口密度远大于河北省，整个区域的人口分布不均衡，因此京津冀协同发展必须改善人口、资源、环境关系，突出比较优势，根据资源禀赋进行科学协作分配，在合作中互相取长补短，加强核心城市与中小城市之间的产业互动与联系，在区域内形成层次清晰、定位明确、布局合理的现代化城镇体系。

第一，功能疏解，核心城市要“吐故纳新”。北京要稳步推进其非首都功能（如一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场）的疏解，进一步推进产业升级。在此过程中对周边地区释放红利，带动经济发展。在技术创新方面，京津冀协同发展要依托北京打造科技创新中心，推动产业链研发配套，针对新产业设计新模式，打造新供应链条[24]。

第二，節点支撑，中小城市要“自强壮大”。中小城市发挥着城市群粘合剂的作用，为核心城市生产生活提供服务和便捷，但由于其自身要素密度不足、综合实力有限，北京周边的中小城市还存在规模断层和功能断层问题。因此，各中小城市要找准自身功能定位，利用资源禀赋实现优势互补。京津冀协同发展要抓住建设雄安新区的历史机遇，发挥石家庄、唐山等河北省中心城市的节点支撑作用，打造保定、廊坊、雄安环京津核心功能区，使其重点承接京津两地产业转移，并借助核心城市的辐射扩散效应实现错位不同质的发展，以促进京津冀城市群实现多样化产业协同。

第三，因地制宜，小城镇要“焕发活力”。建设经济新兴增长极，推动小城镇有序发展。一要确保农业产业链稳定运行，强化京津冀城镇农产品产供销对接，充分利用“互联网+”模式拓宽农产品销售渠道，防止产品积压，避免贫困群体利益受损[25]。二要促使劳动力向小城镇转移，鼓励北京、天津企业与河北省签订扶贫劳务协作协议，通过培训增强劳动力技能，激励小城镇居民积极就业。三要进一步开展协作扶贫项目，引导技术人员开展对口帮扶，因地制宜发展当地特色产业。

（三）加强高端产业合作，带动经济创新发展

目前全球范围内高新技术产业已趋于高度国际化[26]。京津冀地区应在保证原有产业体系的基础上，紧跟国际高新技术产业发展态势，强化高新技术发展预测，形成具有规模效应的配套完整的高新技术产业链。

第一，面向先进技术，打造创新平台。首先，应加大创新力度，协同打造跨区域、上下游集群联动的产业链，提倡北京与天津、河北共同建设特色创新社区，构建资源开放共享、环节高效衔接的园区链。其次，在高端装备制造、新一代信息技术、高端服务业等领域，依托各高校、研究所、实验室的科研成果，加大科技成果转化力度，推动产业转型升级，实现产学研一体化。最后，持续在京津冀地区开展特色化的创新改革试点，激励全民兴起创新创业的热潮。

第二，加大人才培养，促进人才流动。人力资源协同发展对京津冀实现协同发展具有至关重要的意义，三地应充分挖掘并发挥当地人才资源特色，实现人力资源结构相互促进融合，以人力资源推动区域经济合力发展。目前三地人才的综合素质差异仍然较大，人才发展合作尚未进入长期有效的合作阶段。首先，三地应加强高校之间的人才合作，由高等教育资源较为丰富的北京和天津牵头组建京津冀高等院校和职业教育联盟，推动区域内教育资源的共享共荣。其次，三地应建立统一的人才选拔政策，缩小选人用人标准上的差异，消除人才流动障碍，强化三地人才市场的衔接，并且促进京津冀地区社会保障制度的互认和对接。最后，三地应搭建面向京津冀区域开放的资源、设施共享平台，依托北京优越的科技条件带动津冀发展，加快整合区域内高校、科研院所以及大型企业的科研设施和科技资源，促进设施资源在区域内流动[27]。

（四）聚焦民生热点，共享公共服务资源

民生政策涵盖住房、医疗、养老和社会保障等多个领域。京津冀公共服务协同发展意味着使社会资源在区域内均衡流动，整合三方资源与利益诉求，协调各方矛盾，规避零和局面，使京津两市的优质公共服务资源能够辐射河北省，增进区域内居民的福祉。

第一，在住房保障方面，要加快保障性住房工程的规划建设，进一步加强财政资金的支持，利用公积金贷款、社保基金以及住房维修基金提高公共租赁房供应量，增加京津冀人均住房面积[28]。

第二，在医疗资源方面，应适当疏解北京的非首都功能，将部分医疗机构迁往京外，同时联合当地已有的医疗资源开展区域医疗合作，共同完善重大公共卫生事件联防联控机制。在养老保障方面，应推动老人长期社区照护的建设，并鼓励商业化养老保险的有序推进，减轻养老保险基金的负担，为老龄社会的到来做好准备，为区域人口流动免除后顾之忧。

第三，在社会保障方面，应优化社会保险转移过程中的信息共享和业务转接机制，做好跨地区流动人群的养老保险、医疗保险和失业保险等关系转移，保障就业人员权益。

（五）加强基础设施建设，促进京津冀开放互通

京津冀三地要在合作中补齐人居环境短板，强化基础设施硬件，以优化居民生活空间。具体而言，三地须加强城市内部重点功能区规划设计，完善交通运输、邮电通信、水电能源、环境绿化等基础设施建设，做到统一规划、合理布局。交通一体化是京津冀协同发展的基础保障，因此，三地应高度重视交通基础设施的建设，促进京津冀开放互通。尽管当前京津冀地区已经修建了较多的交通基础设施，“半小时通勤圈”围绕北京不断扩大，但这些对经济社会发展做出的贡献仍然有限[29]。目前京津冀大部分地区交通建设均呈现单一化特征，大多是基于首都的资源优势，以北京为中心向周边放射状扩散，但这样的模式很难产生理想的经济溢出效应，无法有效带动周边地区发展。

首先，三地协同发展应实施多中心发展战略，依靠多个公共交通枢纽有效缓解中心城市的交通压力。其次，三地协同发展应构建一体化的现代综合交通体系，促进信息的共享公开，从宏观角度统筹区域整体交通系统的建设、运营、管理[30]。再次，三地协同发展应重视轨道交通建设，优化航空交通布局，在区域内搭建由高铁、动车、城际列车、地铁构成的综合性轨道交通网络，有效连接区域内各主要城市，提高在不同城市间通勤的便捷性。最后，三地协同发展应对现有投融资模式进行创新，打造交通设施建设与沿线土地开发相结合的新型模式，通过交通基础设施建设带动沿线土地开发，创造城市扩张发展新模式，避免基层交通“栓塞”。

（六）加强生态环境保护合作，共建京津冀绿色屏障

生态环境问题是制约京津冀高质量发展的重要因素之一。在京津冀地区，京津两座中心城市被河北包围，因此河北生态环境建设不仅关系着河北自身，同时也关系着京津地区的可持续发展。在生态环境保护合作中，河北省作为“京津冀生态环境支撑区”，肩负着保护生态环境的重要责任，要积极在三地间进行协调，有重点地进行生态环保协作，统筹区域主要生态功能区布局，增加生态系统的连续性，并完善生态补偿机制。经过京津冀区域联防联治，京津冀的整体环境得到了大幅度的改善。生态环境部发布的《中国空气质量改善报告（2013-2018年）》显示，2018年京津冀地区PM2.5平均浓度比2013年下降了48%[31]。京津冀生态环境协同保护政策、防治规制、规划体系框架正在逐渐完善。“京津冀地区生态环境保护整体方案”的出台，统一了京津冀三地的污染排放标准。然而，区域生态产业发展协调机制尚未健全，虽然目前京津冀各地区已在内部形成具有一定规模的、以生态产业园区为载体的纵向生态产业链，但由于联动有限，尚未规模化建立横跨整个区域的横向生态产业链。

京津冀三地加强生态合作，应在如下几个方面着力。一是优化升级能源结构，合理调配稀缺资源。京津冀区域人口众多且资源不足，资源消费缺口较大，该地区整体能源结构偏重煤产业，节能减排压力巨大，其中河北省作为我国第二大煤炭消费省，相关问题尤为突出。因此，京津冀需要推动能源结构优化升级，提高能源使用效率，在整个区域内建立安全、节约的能源保障体系。二是健全京津冀生态环境保护法律法规监督体系，增强全民生态环境保护意识。普通群众要以实际行动做好宣传，共同抵制城镇化建设过程中破坏生态和污染环境的行为。三是借助先进科学技术在各城镇加大生态公共基础设施建设，如发展绿色交通、鼓励居民低碳出行或使用新能源的环保汽车，逐步淘汰高污染低产出的传统产业、加快发展绿色能源产业，因地制宜建造地下通道、高架桥，形成城市立体交通网络，充分利用立体结构缓解因交通拥堵产生的资源浪费和环境污染[32]。

（七）三方参与精准扶贫，补齐京津冀发展贫困短板

京津冀区域内仍然存在大量贫困人口，三地之间具体情况差异明显。因此，三地须从长远出发，既着眼于各自扶贫，更着眼于区域整体协同，共同进步，因地制宜，补齐发展贫困短板。

第一，国家政策应向长期化、长效化转变。中短期政策多数表现为资源的直接供给，如农村入户项目等，一方面容易滋生腐败，另一方面其经济效率不高。经济政策应该更多关注地方产业的规模化与区域协同，加大对交通等基础设施的投资，并且应该将更多资源投入到科教文卫产业，提高人口素质，切断农村“穷根”。除了资源投入以外，国家政策也应该有意识地培育农村地区社会资本，以培养农民的主体意识和责任意识，使其对自己的脱贫致富负责。

第二，配备合理精干的扶贫干部队伍。扶贫干部中的本地村干部、外派驻村扶贫干部和乡镇党委要分工合作、各展所长。本地村干部要动员农村熟人社会中的伦理道德话语，对抗不公平不合理的诉求，平衡“精准扶贫”下官民责任的不对等。外派驻村扶贫干部具有学历上的优势，对经济发展有更长远的见解。而乡镇党委是国家政权的末梢，承担整体规划和政治领导的责任，监督村干部开展扶贫工作，避免基层公权力遭窃夺，保障基层政权为民服务的大方向不变。

第三，鼓励、推动社会组织参与扶贫工作。社会组织参与扶贫，一方面可以扩展扶贫的资源，另一方面有助于培养农民的责任意识，促使其通过自力更生而不是依赖国家资源摆脱贫困。社会组织为农民的组织化提供了可能性，通过提供平台，社会组织帮助农民而不是代替农民实践贫困治理，这对抑制脱贫后的返贫现象大有裨益。

四、结语

京津冀协同发展需要在政策制定与执行两个层面一体推进，通过制度整合、经济整合和资源整合三重路径提升协同发展的程度，将经济协同发展、产业转型升级、生态环境治理、公共资源正义等多维目标加以整合，加强顶层设计与执行机制的落实。

在世界局势发展变化迅速的当下，京津冀协同发展更被赋予了重要的战略意义，它对拉动中国北方的整体经济发展水平有至关重要的作用，是提升中国国际竞争力的新引擎。当下，京津冀协同发展已经进入了“滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难”的关键时期，面对更多跨区域政策协调、利益共享等深层次问题，京津冀三地要协同合力，破除各地区之间的利益藩篱和行政壁垒，建立区域战略统筹机制，创新区域合作机制，优化区域互助机制，完善基本公共服务均等化机制，健全区域发展保障机制，切实提升人民生活水准，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新路径。

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[责任编辑：贾双跃]

Abstract： Coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region is a major national strategy. However， due to restraining factors such as the unbalanced industrial structure， inconsistent developing levels， unequal political status and unclear regional divisions， the coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region has not been fully implemented. In order to further strengthen the coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region， it is necessary to strengthen policy unity， improve the layout of cities and towns， promote cooperation in high-end industries， share public service resources， focus on infrastructure connectivity， pay attention to ecological protection cooperation， and engage in targeted poverty alleviation. Through institutional integration， economic integration and resource integration， coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region will be comprehensively promoted.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei， coordinated development， restraining factors， reform path