美国联邦应急预案演变历程与启示

文/吴大明

应急预案是指面对突发事件，如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，政府及社会各机构、组织团体、社区及家庭个人等事先制定好的应急管理、指挥、响应、救援和恢复等各方面的应对计划。美国联邦应急预案建设起步较早，在曲折发展中积累了大量经验，了解、分析和研究其演变历程，对创新完善我国应急预案工作具有较大的启示借鉴意义。

美国联邦应急预案的产生可追溯到1962 年，即肯尼迪总统签署的《国家安全行动备忘录——政府持续运转应急预案》，首次对政府工作职能持续开展制定了应急预案，以保障遭受核打击后，美国政府仍然能够有效地组织开展相关响应工作。1967年3 月18 日，利比里亚籍超级油轮“托利卡尼翁”号在英国海域触礁失事，造成12 万吨原油泄漏入海，给全世界的应急工作敲响了警钟。为防范类似事故发生，1968 年，美国联邦政府颁布了《国家石油与危险物质污染事件预案（1968）》，并据此成立了联邦层面的响应总部、国家处置应对小组及区域处置应对小组。

进入上世纪90 年代，美国联邦综合预案的建设发展才真正走上正轨。1992 年以来，美国联邦综合应急预案经历了4 次较大的发展变革。

第一次变革——基于联邦层面的应急预案建设

飓风后的城市一景

1992 年，为落实《罗伯特·T.·斯坦福灾害救济与应急支持法（1988）》规定，以及明确联邦政府各部门的法定职责，并解决政府对于特定风险灾害应对准备不足的问题，美国联邦政府颁布了《联邦响应预案（1992）》，在灾害应对超出各州政府能力时，从国家层面上对各州给予帮助。随后，1999 年，美国联邦政府对《联邦响应预案（1992）》作了修改完善，颁布了《联邦响应预案（1999）》，进一步对政府各部门的职责及相关工作开展的流程和内容作了较为详细的规定。例如，除了联邦直接的人力、物力援助之外，还明确了灾害恢复重建的财政补助和税收减免政策。

具体来看，《联邦响应预案（1999）》主要分为5 个部分，即基础预案、应急支持功能附件、恢复支持附件、支持附件、事件（恐怖主义）附件，其中：基础预案为应急预案的主体部分，对应急整体工作的开展实施起到指导的作用，包括绪论、政策法规、预案启动条件、行动方案、响应和恢复行动、职责等6 个部分。

应急支持功能附件包括交通、通信、公共建设及工程、消防、信息与计划、群体关怀、资源支持、卫生及医疗服务、城市搜救、危险物品、食品、能源等12 个部分，每个部分的内容均可以视为一个小型的跨部门协作预案。

恢复支持附件包括社区关系、国会事务、捐赠管理、财务管理、物流管理、职业安全健康、公共事务等7个部分，对各方面专项工作的开展作了较为细致的规定，明确了工作开展的部门、职责、方式等，其实质上可以看作是小型的专项预案。

第二次变革——基于标准化体系的国家应急预案建设

2001 年的“9·11 事件”，使美国政府和社会各界深刻意识到加快应急管理发展的重要性。同时，联邦政府也更加意识到：单靠联邦、各州及地方政府，远远不能胜任重特大灾害事故的风险挑战。于是，联邦政府提出了动员和组织全国各方力量来共同应对灾害事故的新理念。

2002 年11 月25 日，美 国 总 统小布什在白宫签署了《国土安全法（2002）》，组建国土安全部，全面应对国内灾害事故及恐怖活动等事宜。2004 年，根据《国土安全总统令第5 号》的要求，国土安全部制定颁布了《国家突发事件管理体系》，并在此基础上，颁布了《国家响应预案（2004）》，用以指导全国应急预案建设工作开展。

《国家响应预案（2004）》涉及的联邦政府部门有32 个，体现了整合式的应急响应理念，是覆盖全风险（即各类突发事件）、多专业（指消防、警察、医护等各有关职能）、各层级（各级政府、组织机构、企业单位和社区）的、较为统一全面的应急响应预案。

具体来说，《国家响应预案（2004）》主要分为5 个部分，即基础计划、附件、应急支持功能附件（ESF附件）、支持附件、事件附件。其中，基础计划为应急预案的主体部分，附件包括关键术语表、缩略语、授权等相关基础信息，应急支持功能附件包括交通、通信、公共建设及工程、消防、应急管理、群体关怀、资源支持、卫生及医疗服务、城市搜救、石油和有害物质响应、农业与自然资源、能源、公共安全与治安、长期社区恢复和减灾、外部事务等15 个部分。和《联邦响应预案（1999）》中的应急支持功能附件类似，《国家响应预案（2004）》应急支持功能附件的每个部分内容也可以视为一个小型的跨部门协作预案。

2006 年，在吸取2005 年“卡特里娜”“威尔玛”和“丽塔”等飓风应对经验教训的基础上，结合相关法律法规的修改完善和国土安全部内部机构的调整，联邦政府修订了《国家响应预案（2004）》，推出了《国家响应预案（2006）》。

第三次变革——基于框架体系的国家应急预案建设

尽管《国家响应预案（2006）》的颁布实施较《国家响应预案（2004）》有了很大的进步和提升，但政府和社会各界认为，《国家响应预案（2006）》仍存在一定的不足，尚需更大的框架平台来持续推进应急工作发展。

为此，2008 年，国土安全部制定实施了《国家响应框架（2008）》，即根据《国家突发事件管理体系》和《国家准备目标指南》，进一步构建了政府各部门和社会各界共同参与的应急响应框架，以制定和实施国家应急响应战略目标和响应行动预案。《国家响应框架（2008）》的整体构成包括核心文件、应急支持功能附件（ESF附件）、支持附件、事件附件、参与者指南等5 个部分。

其中，核心文件为《国家响应框架（2008）》的主要部分，包含应急管理角色和责任、响应行动、响应组织、预案（有效应对的关键部分）、其他资源等5 个部分。此外，鉴于多年的经验累积及《国家响应框架（2008）》的附件较多，联邦政府开设了专门网站，即“全国应急响应框架资源中心”，用以分享相关的框架文本、资源信息、政府培训材料等内容。

第四次变革——基于全过程的国家应急预案建设

2011 年，为提高应急准备工作的针对性和系统性，进而增强美国国家安全性和应急管理工作韧性，美国总统奥巴马签署了《总统政策令第8号》，从国家层面上开启了新一轮应急预案建设完善工作。

《总统政策令第8 号》再次强调了应急准备工作的重要性，指出应急准备要全面覆盖防止、保护、减灾、响应、恢复等5 个阶段，通过各阶段关键能力的识别和提升，来有效提高应急准备水平。根据《总统政策令第8 号》，国土安全部制定了《国家准备目标》，并将其视为国家应急管理整体战略，提出了防止、保护、减灾、响应、恢复等5 个阶段的32 项应急管理核心能力。

在此基础之上，从2012 年开始，美国政府逐步出台了一系列的“框架”，创新完善了新的联邦综合应急预案体系。新出台的“框架”包括《国家防止框架》《国家保护框架》《国家减灾框架》《国家响应框架》《国家恢复框架》，从联邦层面上提出了对防止、保护、减灾、响应、恢复等5 个阶段的应急准备的战略目标，进一步落实了《国家准备目标》的目标要求。总的来说，每个框架的内容大致包括7 个方面，即：

（1）概况，介绍框架的目的和功能；

（2）范围，框架处理解决的问题、使用对象、工作原则，以及与其他框架的关系；

（3）角色与职责，明确联邦、州、部落和地方等政府部门管理者及职责，以及非政府组织、民间机构团体、社区和公众等与应急管理相关的角色与职责；

（4）核心能力，明确与之对应框架体系下的应急管理核心能力要求；

（5）协调框架及与其他任务的关系，明确各方面的协调框架机制，以及相互之间的关系；

（6）行动计划制定指南，对各层级制定相应的行动方案提出要求和建议；

（7）资源信息支持，提供与框架建设相关的资料信息。

随后，在“框架”的基础上，联邦政府制定颁布了《联邦防止跨部门行动预案》《联邦保护跨部门行动预案》《联邦减灾跨部门行动预案》《联邦响应跨部门行动预案》《联邦恢复跨部门行动预案》等5 个跨部门行动预案，进一步落实了对32 项核心能力要求实施的行动方案。总体来说，每个预案的内容大致包括：

（1）概况。介绍预案的任务、目的、范围、对象、核心能力、预案实施的条件及重要影响因素。

（2）行动理念。明确任务目标、组织框架、角色职责及关键行动步骤。

（3）具体工作开展。明确预案制定、执行和相关行动开展的具体要求。

（4）核心能力附件。与预案制定相关的特定活动工作开展的详细内容及要求。

至此，美国联邦综合应急预案的创建发展已基本实现了系统化、规范化和科学化，有效地实现了对应急工作的支撑。

美国联邦应急预案建设特点及启示

通过对美国联邦综合应急预案发展历程的梳理和分析，总结美国联邦综合应急预案的特点及启示主要有以下4 个方面：

一是应急预案建设目标明确。从联邦综合应急预案框架体系来看，联邦综合应急预案的编制，其根本出发点就是提升、强化《国家准备目标》中提出的防止、保护、减灾、响应、恢复等5 个阶段的32 项应急管理核心能力，即通过预案的制定和设施，来实现国家整体应急能力水平的提升。因此，对于我国应急预案的创新发展来说，在明确应急目标的基础上，通过找准与之关联的应急核心能力，能够有效地保障公众生命财产安全的目标实现。

二是应急预案建设层次分明。从框架结构来看，联邦应急预案体系分为战略、行动和战术3 个层级，即从最开始应急目标的提出，到最终目标的实现及相关的工作开展，各层预案的制定和实施为应急管理工作的开展提供了清晰的脉络，这种层层递进且层次分明的应急预案建设方式，为全面发挥应急预案效果打下了良好的基础。因此，借鉴此思路，应进一步捋顺我国各类应急预案的关系，梳理形成系统化的应急预案体系，充分发挥应急预案指导各项应急工作开展的目的。

三是应急预案建设开放性强。从联邦综合应急预案发展建设来看，应急准备目标和相关框架体系的搭建，只是从应急预案发展建设的整体思路上给出了基本方向和内容，即各部门、各组织机构及社会各方力量，可在总体目标和框架体系下，结合自身实际情况，细化和完善与其相关的应急预案体系建设，在提高自身应急管理水平的同时，又进一步丰富了联邦综合应急预案体系的建设和发展。因此，我国各地方政府的应急预案建设，应充分重视社会各界及各类应急预案建设的重要性，将其纳入到整体预案体系建设中，以发挥各类应急预案的作用。此外，美国联邦应急预案的演变思路也表明了应急预案建设应将社会各方面力量纳入到其中，最大限度的团结和调动所有的应急力量。

四是应急预案内容较为丰富全面。首先，根据联邦应急管理相关法律法规的规定，应急预案的制定编写明确了应急管理工作理念，以及各部门、各组织机构和各方力量的职能职责，并初步规定了应急相关工作的流程步骤和主要内容。其次，大部分联邦综合预案均包含基础计划、附录、应急支持功能附件、支持附件、次生灾害附件等5 个部分，对应急相关工作的开展提供了详细的指导。此外，在具体细节上，应急预案还对关键资源部署和特殊应急处置关注作了规定，进一步提高了预案建设的全面性和科学性。因此，对于我国应急预案建设来说，在国家和地方的各类应急预案建设方面，要尽可能地明确应急各项工作开展的主体、目标、内容、方式和途径，进而提高应急预案的实用性和可操作性。