新时代政府公共关系：视域、问题与对策

张志海

[摘 要]新时代政府公共关系需要强化政府工作人员的公共关系意识、优化政府公共关系职责体系、理顺政府与公众关系、构建“双向互动传播”运行模式、加强政府公共关系风险防范与治理现代化。

[关键词]国家治理;政府公共关系;实践路径

进入新时代，人民的需求与期盼更加多元化了，正如习近平总书记指出的，“人民期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活”。这对政府公共关系提出了新的要求，因为“面对人民群众日益多样和个性化的物质文化需求，我们不了解、不熟悉、不适应的方面有很多，必须加快学习新知识，掌握新本领”①。政府公共关系就是要处理好在不同的发展时期，存在着阶段性的共同需求，但是又属于不同类型公众的关系。可以说，政府公共关系作为调节国家与社会关系、保持社会稳定、化解重大风险的“软实力”作用不可替代，功能不可缺位，且新时代还提出了新的、更高的要求，即政府公共关系的职能必须得到强化，政府公共关系的水平和能力必须不断优化。

一、新时代政府公共关系的新视域

政府公共关系是公共关系（也称“公众关系”）在政府工作中的具体运用，它是以特定的经济、政治条件和环境为依托，致力于提高行政效率和社会效益，运用各种传播和沟通手段与公众保持相互理解、信任、合作的持久关系，以期提高政府的美誉度，塑造良好的政府形象，争取公众对政府工作的理解、支持的一种行政管理职能。进入新时代，政府公共关系作为政府在公共治理中产生的一种特殊行为，必然受到当前政治、经济、科技、社会等的深刻影响。

1.国家治理的视域：政府公共关系要与国家治理体系和治理能力现代化相适应

党的十九届四中全会提出，“顺应时代潮流，适应我国社会主要矛盾变化，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，不断满足人民对美好生活新期待，战胜前进道路上的各种风险挑战，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫”。把“国家治理体系和治理能力现代化”作为全党的一项重大战略任务，对于新时代社会主义事业来说，具有重大而深远的理论与现实意义。

从学理角度看，对于国家和社会公共事务的目标而言，统治往往是通过统治者的命令来实现的，管理由偏重公权力主体以法律的权威来实现，而治理则强调通过自组织的网络、以多种模式来实现。相较于统治和管理的自上而下的權力运行模式，治理的权力运行多是平行的（甚至有自下而上的运行），并且治理也涉及更大的公共领域范围②。治理的特征表现为：既不是规则体系，也不是行动，而是过程;建立在调节，而不是支配上;同时涉及公共和私人行为体;不是正式制度，但依赖持续互动③。可见国家治理的独特性在于：它突显了国家政权的管理者向国家政权的所有者负责;它强调国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者与政府、市场、社会等合作治理的模式;它把提升人民的公共利益与维持国家的公共秩序放在同等重要的地位，而增进人民利益和维护国家秩序的能力就是国家治理能力的主要表现④。

国家治理意味着国家公共事务的治理主体是多元的，政府需要与其他非政府的治理主体形成平等的、协商式的合作模式，治理方式上也更偏重基于政府与公众之间互动的调节手段与行为模式，政府角色与行为需要适应国家治理理念，因此，作为承担沟通与传播职能的政府公共关系有了更大的平台与用武之地，政府公共关系体系和能力客观上要与国家治理体系和治理能力现代化相调适、相匹配。

2.行政改革的视域：深化“放管服”改革更需要良好的政府形象和公众关系

“放管服”是行政管理体制方面的重大改革。2015年5月12日，李克强总理在电视电话会议上首次提出“简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即‘放管服三管齐下”。2018年李克强又提出推动“放管服”的“六个一”：“企业开办时间再减一半、项目审批时间再砍一半、政务服务一网开通、企业和群众办事力争只进一扇门、最多跑一次、凡事没有法律法规依据的证明一律取消。”⑤2019年6月25日，国务院召开了全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议，李克强指出“要坚定不移推进改革开放，把‘放管服改革、优化营商环境作为促进‘六稳的重要举措”。李克强还要求，“政府管理和服务要行‘简约之道，程序、要件等都要删繁就简、便民利企”“打造全国政务服务‘一张网，在更大范围内实现‘一网通办、异地可办”⑥。“放管服”行政改革其实就是政府通过“自我革命”主动调节改善与居民、企业的关系。

为群众服务是政府的本分，要把能否做到企业和群众“办事不求人”作为“放管服”改革成效的一个“试金石”，把便利化程度作为企业群众感受改革成果最直接的晴雨表⑦。“放管服”改革充分体现了“以人民为中心”的宗旨，各地的改革，如上海“一网通办”、浙江省“最多跑一次”、江苏省“不见面审批”，不仅仅是政务服务模式的变革、营商环境的升级，更是政府公共关系的政策依据，“放管服”改革落实到位的结果也将体现在良好政府形象和公众关系的塑造和形成上。

3.媒体融合的视域：信息技术发展推动政府公共传播的变革与创新

信息技术突飞猛进也使人类进入公共治理时代，互联网和大数据技术首先引起政府的内部治理结构重组，也直接影响到政府与外部社会的关系，更使政府与社会的沟通工具——传媒发生了重大的变革⑧。2014年，中央正式发布《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，这是关于加快媒体融合发展的顶层设计和制度安排，标志媒体融合进入国家战略。几年来，在中央政策指导和相关部门推动下，从中央媒体到地方媒体，从通讯社、报纸、广播电台电视台等传统媒体到微博、微信、互联网门户网站、重点新闻网站等新兴媒体，中国传媒业融合发展浪潮“澎湃”，成效显著。

2019年1月25日，习近平总书记在中共中央政治局第十二次集体学习时强调，“推动媒体融合发展、建设全媒体成为我们面临的一项紧迫课题”。媒体传播是政府公共关系的重要因素。传统的政府公共关系主要信赖传统媒体，即报纸、广播、电视来进行，但是随着信息技术的迅猛发展、互联网的异军突起，对传统的“单向度”的公关模式提出了挑战。特别是在媒体融合的背景下，公众舆论宣泄口和传播途径多元多变，不确定性和不可控程度大幅度提高，用“封堵”“强宣传”的公关方式就不能适应新形势的需求，新时代政府公共关系模式必须要能够适应信息传播技术的改革与创新。

4.风险社会的视域：风险治理“整体性”需要政府公共关系强化风险防范化解

德国社会学家乌尔里希·贝克在1986年出版《风险社会》之后，“风险”即成为解释社会变化的一个重要概念，也成为当今社会的最主要特征之一。当前，我国突发事件管理正经历从应急管理向风险治理的转变。因为社会风险是突发事件的隐性表现，突发事件是社会风险显性表现。应急管理存在的主要问题集中在三个方面：一是公众对突发事件的预防意识相对薄弱;二是预警机制不够完善，预警系统不够发达;三是突发事件的事中处置、协同联动不够紧密。而这几个方面都可以通过风险治理的“整体性”治理来实现，而风险治理包含了风险识别、风险预警和风险消减三大体系⑨。2019年底暴发的新冠肺炎疫情反映出地方政府风险治理的不足，如疫情前期，预警不及时不准确，错失最佳防控“窗口期”，突发疫情前期处置教训深刻，从应急管理走向风险治理大势所趋、势在必行。

习近平总书记在中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习时指出，要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前⑩。这就要求政府公共关系在突发事件处置中用风险治理的“整体性”思维来防范，及时发现矛盾，尽早预防冲突，疏导公众情绪，防止出现公众关系的紧张导致次生灾情。

二、多元视域中政府公关的“失范现象”

政府公共关系是政府为了塑造自身良好形象，通过传播等活动协调与社会各方的关系，在公众中树立应有形象，得到公众对政府工作的支持，从而更好地进行国家和社会公共事务管理的活动。政府公共关系是政府治理体系的重要方面，也是政府治理能力现代化的体现。公共关系作为现代组织的一项职能，改革开放之后，在企业中得到普及并广泛地应用。但是作为政府与公共关系的结合只是近十年的事，理论准备不足、思想认识滞后、工作实践缺失造成我国政府公共关系存在着不少“失范现象”，主要表现在以下几个方面：

其一，政府公务员公共关系意识比较淡薄。政府公共关系是构建政府与公众之间的和谐关系，体现在政府行政行为的整个过程，是政府“以人民为中心”的理念在具体实践中的鲜活体现。实践中，一些政府工作人员公共关系观念还比较淡薄，没有认识到政府公共关系活动的重要性，没有将其上升为一种价值观和管理哲学，渗透到政府工作人员的日常行为之中，没有很好地行使政府公共关系职能。受传统“官本位”思想的影响，仍有一些政府工作人员将公众视为“管”的对象、“治”的客体。一些地方政府机关和官员“门难进、脸难看、话难听、事难办”、办事拖拉、办事不力，甚至“不作为”等现象时常存在、时有发生，令公众十分反感。一些政府工作人员心目中没有形象意识，在具体的行政管理活动中缺乏自觉、主动利用各种传媒手段进行形象投资、形象管理、形象塑造。一些政府工作人员对现代化传播媒介了解不够， 缺乏应有的传播技巧，至使政府形象受损、信誉受伤，政府公共关系紧张。

其二，政府公共关系体系不够健全。从历史的角度来看，我们党为了发动民众、组织民众，唤醒民众，政府公共关系主要体现为“宣传”模式，政府公共关系主要由宣传部门来承担与运作。改革开放之后，即使政府建立新闻发布机制，如新闻办，也是以政府新闻宣传、新闻舆论宣传为首要任务。从我国政府现行机构设置来看，政府公共关系职能主要分散在办公室、新闻办、网信部门、民政部门、信访部门等，还没有单独的政府公共关系机构来专门、专业地从事政府公共关系工作。政府公共关系资源与力量分散，缺少统筹规划，导致政府公共关系实践的盲目性、零散性、非系统性，缺少政府公共关系的整体性、体系性与战略性。

其三，政府公共关系公众选择倾向的偏失。与一般社会组织相比，政府开展公共关系活动所面临的社会公众结构更为复杂。面对不同类型的公众对政府的不同影响，政府会对公众有倾向性地选择，这种选择主要受政府所追求的价值与目标的影响。一些地方政府在政绩驱动和追求短期目标的作用下，在公众对象选择上往往有失偏颇。重首要公众，轻次要公众。对于手中掌握大量物质资源，能对政府发展提供支持的公众，政府往往对其倾注极大的注意力。而一些不能直接给政府带来现实性重大影响的公众，常常被排斥在政府部门的视线之外，政府公关更是很少涉及。重行动公众，轻潜在公众。政府对潜在公众很少关注，往往是待问题出现，潜在公众演变为行动公众时才消极、被迫地采取行动补救，这往往会严重损害了政府形象。重顺意公众，轻逆意公众。一些地方政府为了证明其政策的合法性、合理性，往往只倾听、传播顺意公众的声音，而回避、控制逆意公众的呼声，这样的做法有违公共政策的舆论共识与求取“最大公约数”。

其四，政府公共关系传播沟通方面的障碍。传播是与人类生存与发展相伴随的一种社会现象，在政治的组织和实施中，传播占有关键的一席。政府公共关系活动的过程，主要就是一个政府与公众之间进行传播和沟通的过程。传播沟通是政府公关的重要组成部分，是实现政府公关目标的重要手段。实践中，政府公共关系传播沟通存在“强宣传、弱传播”现象。一些地方政府重视灌输式、单向度的宣传，把行政传播当作一种公共政策的宣布、传達，缺少双向的、互动式的沟通与交流，从一定程度上影响了政府公共关系。一些政府干部面对公众和舆论“不愿说，不敢说，不会说”的现象依然存在。有的政府机关也设领导信箱、热线电话，但形同虚设。有的干部也赶时髦，开博客、开微博，但是官话、套话连篇，缺少传播力、影响力与公信力，不能有效地吸引公众的关注。脸谱化、固化式传播，使得政府官员形象不生动、鲜活，给公众造成刻板印象。随着传统媒体与新兴媒体的深度融合，“单向度”“自说自话”“一言堂”式传播越来越失去舆论市场。

其五，缺少政府公共关系安全风险防控机制。防范化解重大风险是各级政府的政治职责，维护公共安全事关国家稳定与社会长治久安。但是由于政府风险意识不强以及对政府公共关系认识不足，造成政府公共关系安全风险防范与化解机制的缺位。实践中往往重视突发公共事件的预案、应急与职责分工的体制与机制建设，而对公共关系既缺少防范风险的“先手”，也缺少应对和化解风险挑战的“高招”。重突发事件，轻公共关系的结果是应急管理通过行政规制的手段往往体现出井然有序、立竿见影、卓有成效的情境，但是公共关系则是人声鼎沸、众声喧哗、众说纷纭、莫衷一是，由于公共关系而产生的灾害及次生灾害时有发生，政府公共关系的矫正与修复往往需要政府耗费倍数的时间、精力与资源。2018年7月的吉林长春长生疫苗造假事件、2019年3月的成都七中实验学校食堂事件、2019年10月无锡高架桥侧翻事故，这些公共危机中，政府基本都能及时将其掌握的信息向人民公布，同时政府采取的公关手段也较为妥当，比如持续跟进、通过多渠道通报信息、召开新闻发布会等。可政府形象仍旧在这些事件中遭受打击，政府信用受损。究其原因，主要是政府擅长于“危机公关”，并没有建立起风险防范机制，注重“灭火”，而不注重“防火”。

三、多元视域下政府公关的“治理”之道

进入新时代，国家治理现代化、国家行政管理改革、信息科技和媒体融合的深化将促使我国政府公共关系职能的升级：政府公共关系在政府公共管理中直接发挥作用;由辅助性职能发展为核心管理职能;政府公共关系常态化;公关工具和手段上升为政府管理的日常职能。可以说，建设中国特色社会主义政府公共关系是新形势下面临的新课题、新挑战，各级政府必须努力向历史、向人民交出优异的答卷。

1.增强政府公关主体的公共关系意识

政府公共关系是各级政府机构与公众建立良好关系，是实施社会管理的有效手段。与其他社会组织不同的是，政府公共关系具有独特性，如公关主体的权威性、传播手段的优越性、公关目标的公益性、公关对象的复杂性。这些独特性是我国政府公共关系的优势，但也容易导致对政府公共关系的轻视。因此，各级公务员要转变观念，不断强化公共关系意识，了解和掌握政府公共关系的职能作用，要充分认识到自身形象是政府整体形象的一部分，应以自己的行动来体现人民政府为人民的本质;要走出思想误区，防止公关企业化，认为公关就是营销、接待、广告、推销，也不能庸俗化，将公共关系理解为走后门、找关系、划圈子，搞不正之风，要回归政府公共关系的公共属性;要加强公务员的公共关系素质教育，使公务员切实做到“全员公关”，做到以公众为中心，一切为了社会公众，一切服务社会公众，密切政府与公众之间的联系;要学会运用新的传播手段与技术，用新方法解决现实生活中公众遇到的问题。只有公共关系意识增强了，政府公共关系才能成为公务员的行动自觉。

2.优化政府公共关系职责体系

完善的职责体系是政府公共关系的保障。进入新时代，政府要根据国家治理体系和治理能力现代化的要求，合理设置政府公共关系机构，强化政府公共关系的职能。针对政府公共关系缺少综合管理，统筹难，目标不清晰、职责不明确的问题，我国可以根据具体实际情况，合并新闻办、信访、民政、调研、举报中心等相关机构，组建政府公共关系部，将公共关系相关的职能集中起来，统一由公共关系部来行使，并直属行政首长领导。专门的政府公共关系部门既可以发挥“信息库”的作用，让政府了解所需信息;又可以作为“智囊团”，参与政府民主化、科学化决策;还可以作为“润滑剂”，沟通协调政府内部与外界的联系，实现“内求团结、外求发展”的公关目标。公共关系部的成立不仅精简机构，也会进一步强化政府和广大公众的联系、沟通、对话与信息交流，增强工作透明度、群众政治参与和舆论监督，从而有利于塑造良好的政府形象，有效维护国家公共安全与社会和谐稳定。

3.理顺政府与社会公众间的关系

习近平指出，群众路线是我们党的生命线和根本工作路线，密切联系群众是党的性质和宗旨的体现。而对于政府而言，行政管理面对的往往是被共同利益或共同关心的问题联结在一起的群体，即公共关系意义上的公众。政府公众关系就是政府群众路线的具体实践。

“得众则得国，失众则失国”，政府公共关系就是要做“得众”的工作。毛泽东《中国社会各阶级的分析》是作为“革命党”对中国公众的分析，而习近平《人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标》，则是新时代“执政党”对新形势下中国公众的分析。政府公共关系肩负着重大的使命，因为是为了民族，为了人民利益必须承担的责任。因此，作为政府公共关系要首先要了解公众情绪，把握公众心理，倾听公众呼声，回应公众关切，有针对性地做好公共关系工作。在首要公众和次要公众的问题上，不要只顾眼前利益，只注重短期效益，而要从长远着手，对占绝大部分比例的次要公众也要加以重视。对于行动公众，必须要积极应对，化压力为动力，但对于潜在公众也要善加引导、催化，加强预测，制定预案，将问题解决在萌芽状态，防患于未然。对于顺意公众要鼓励，要肯定，但是对于逆意公众，也要认真倾听、耐心说服、积极整改、及时反馈，争取“最大公约数”，求得最大“同心圆”。

4.构建政府公共关系“双向传播”模式

政府公共关系传播是政府和公众之间借助传播媒介所进行的有目的的双向信息交流过程。由于政府信源的权力性、权威性，以及政府信息存在着组织程序控制、人员表达控制以及信息分级控制等多种控制权，政府公共关系传播总体上具有倾向于“信息不对称”的主控特点。新媒体作为一种新型媒介形态，在技术手段、传播方式和传授关系等各方面都给政府公共传播带来了深刻的影响，主要体现在：实时与裂变的传播技术提升了信息交互的广度和速度，微信、微博、社交网站和论坛等平台使政府单一权威信源的格局被打破，基于互联网开放与交互的信息沟通使信息的传播者和接受者角色随时转换。进入媒体深度融合的全媒体时代，必须更加注重双向、互动的传播方式，而要实现 “双向传播”，政府首先要进一步加强透明度，主动发布、主动解读、主动阐述，做到上情下达。在传播过程中要多从公众立场来考虑，追求政府、媒体与公众三者之间利益的一致性。要以实事求是的态度对待问题，不能报喜不报忧，说好不说坏，夸大或缩小事实，要保持平衡性，防止片面性。在突发公共事件中，政府要始终讲真话、说实情，即使事实是残酷的，但是自己讲总比别人讲要好，这样在体现政府透明度的同时又能确保政府威信。其次，拓寬公众反映、反馈意见与建议的信息输入渠道。如果公众信息输送不及时、不完整、不畅通，政府难以做出科学决策、民主决策，因而打造良好的通畅、便利的沟通渠道至关重要。要充分利用有效的互联网资源，打通公众沟通的“最后一公里”，做到“双向传播”的全方位、全天候、全覆盖。要充分认识新媒体的传播规律，重视新媒体在沟通社情民意、引导公共舆论、疏导公众情绪、化解社会矛盾方面作用。

5.加强政府公共关系风险防范与化解

随着风险社会的来临，面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，有效防范、科学化解风险挑战成为重大的政治任务。但无论是来自政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境等哪个领域的重大风险，都离不开公共关系的风险，因为各项事业都是人的事业，各项工作实质上还是人的工作，公共关系的风险是具有共性的风险。政府承担着“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护”职能，不管是常态，还是危机状态，都要对公共关系工作同步予以高度重视。政府公共关系的风险包括公共信息传播风险、舆论风险、信誉风险、形象风险等。要完善政府公共关系“风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制”。要重视公共关系风险的评估、调查、预测、预警等工作，多注意一些苗头性、倾向性、萌芽性问题。要加强对公共关系风险源的排查与梳理，做好公共关系危机的预案及应急处置等相关工作。总之，政府公共关系风险必须始终保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件;既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招;既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战，因为这些都是“国家治理体系和治理现代化”的应有之义。

注释：

①《国务院召开全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议，李克强发表重要讲话》，2018年6月28日，http：//www.gov.cn/premier/2018-06/28/content_5301926.htm.

②俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《公共治理与政治传播》2014年第8期。

③王浦劬、臧雷振：《治理理论与实践：经典议题研究新解》，中央编译出版社，2017年版，第3-15页。

④何增科：《理解国家治理及其现代化》，《公共治理与政治传播》2014年第8期。

⑤《“六个一”改革政策库》，2018年3月21日，http：//www.gov.cn/zhengce/liugeyigaigezck/index.htm.

⑥《李克强在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上发表重要讲话》，2019年6月25日，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-06/25/content_5403115.htm.

⑦赵宏伟：《深化“放管服”改革 优化区域营商环境》，《中国行政管理》2019年第7期。

⑧[英]维帕特里克·邓利等：《数字时代治理：新公共管理的替代》，中央编译出版社，2017年版，第385-412页。

⑨刘文雅：《社会风险管理理论框架下的突發事件应急管理研究》，《法制与社会》2018年第10期。

⑩习近平：《充分发挥我国应急管理体系特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化》，2019年11月30日，http：//www.xinhuanet.com/mrdx/2019-12/01/c_138596452.htm.

廖为建、渣张宁：《政府公共关系》，中国人民大学出版社，2014年版，第72、47、76页。

[加]哈罗德·伊尼斯：《帝国与传播》，中国传媒大学出版社，2013年版，第35-36页。

高慧军、黄华津：《 新时代我国政府公共关系优化研究》，《中国行政管理》2019年第6期。

黄河：《新媒体发展与社会管理》，中国传媒大学出版社，2013年版，第34-35页。

（作者系中共上海市委党校公共管理教研部、城市公共安全治理研究中心副教授）

（责任编辑    王    玉）