不断提升应急管理改革发展成效

桂余才

[摘 要]深刻领会习近平总书记关于应急管理的重要论述精神，认真总结抗击新冠疫情的经验教训，需要加强统筹高效的应急管理组织指挥、全面过硬的应急管理力量支撑、群防群治的应急管理社会动员“三大体系”建设，不断提高应急管理改革发展的成效。

[关键词]三大体系;应急管理;发展

习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”①这给我们做好应急管理工作指明了根本方向，提出了殷切希望。当前，学习贯彻这一重要论述，必须认真总结此次抗击新冠疫情的经验教训，不断提高应急管理改革发展的成效。

一、加强统筹高效的应急管理组织指挥体系建设

在防控新冠疫情中，各级建立了统一领导的联防联控领导小组，提高了组织指挥效能。但从客观上讲，临时设立的指挥机构要经受不少困难挑战。应急管理具有急难险重、点多面广、协调多元、常态应急的工作特点，必须把加强统筹高效的应急管理组织指挥体系建设作为首要问题来抓。

1.建立健全应急法规制度

我国应急管理工作尚处在改革建设期，在应急组织指挥上还存在权责不够明晰、机构不够规范、机制不够顺畅、力量比较分散等问题，必须在党的统一领导下加快健全法制框架予以规范解决。在总体国家安全的框架下，与现行的应急管理体制机制相适应，加快修订《突发事件应对法》，制定《自然灾害防治法》，完善相关法律体系和实施细则，规范应急管理组织指挥的设置、流程和保障等，使之尽快走上规范化、制度化、法治化道路;同时，要基于应急管理发展的新要求，基于重大突发事件的复合应对，对传统的“一案三制”加强调整完善，健全预案管理体系，确保应急管理组织指挥的效能。

2.建立健全应急指挥体制

应急管理承担了统筹协调安全生产、自然灾害两大安全领域主要职能，整合了相关议事协调机构，并设有应急指挥中心，但存在统筹性不强、权威性不够、协调性不畅等问题。对此，要做到“三个坚持”：一是坚持“全国一盘棋”，加强应急管理议事协调机构的整合，成立统一的应急委员会，下设专项委员会或指挥部，实现统一有序的大应急组织指挥体系。二是坚持权威高效，加强应急指挥中心建设，相应提高指挥层级，确保指挥协调权威高效。上海市浦东新区建立的“区城运中心”加挂“应急指挥中心”牌子，是一个创新做法。三是坚持“平战结合”，建立平战转换工作机制，现实常态预防和非常态应对相统一，确保应急指挥体制机制连贯高效运行。

3.建立健全应急指挥机制

当前，应急部门定位不够明确、指挥流程处置不够清晰、应急信息传导响应不够灵敏等问题，影响和制约了应急指挥机制的高效顺畅。比如防汛工作指挥机制，在一些省市还存在应急和水利部门工作协调的矛盾。要以进一步明确应急管理部门的职能定位为抓手，处理好“统”和“分”、“防”和“救”、“上”和“下”的关系，发挥好应急部门的综合优势和各相关部门的专业优势，按照统一领导、综合协调，分类管理、分级负责、上下联动、属地管理的要求，建立完善事故灾害分级响应机制、分级分类属地管理机制、应急救援协调联动机制、统一指挥条块结合机制、军民融合区域联合机制、应急信息传导共享机制、救援物资快速调配机制等机制，不断提高应急指挥的整体效能。

二、加强全面过硬的应急管理力量支撑体系建设

新冠疫情对我国公共卫生应急管理的队伍、物资和技术保障，都是一次前所未有的大考，促进了公共卫生应急力量保障体系建设。应急管理工作具有综合化、专业化、应急化的特征，加强应急管理力量支撑体系建设是关键所在。

1.加强应急管理队伍建设

应急管理核心在人，关键在队伍建设。一要加强管理队伍建设。应急管理机构改革设立，在省以下不同程度存在“设有机构，编制不足”“划了职能，没划人员”“岗位有人，能力不足”等问题，管理队伍建设与担负职能要求还不适应。要加强机构职能运行评估，积极协调有关部门优化人员编配，特别是解决基层工作力量不足的问题;加强人员教育培训，不断提高队伍能力素质;加强队伍管理保障，按照“准军事化”要求完善作风建设和工作保障措施。二要加强救援队伍建设。习近平总书记强调要“建设一支专常兼備、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍”②。要坚持以实战需求建队伍、以能力导向抓培训、以快速救援抓布局，做到专业力量与社会力量相结合、骨干力量与辅助力量相结合、属地为主与机动支援相结合，大力加强国家消防综合救援队伍建设，根据实际需要建立防汛抗旱、防震减灾、森林草原防灭火、安全生产、航空救援等专业应急救援队伍，加强与军队（武警）救援力量衔接，加强应急救援装备配备和培训演练，强化应急救援队伍建设。三要加强专家和领导队伍建设。建立健全应急管理专家库制度，必要时聘请有关专家组成专家组，充分发挥其决策智囊作用，为应急管理工作提供智力支撑。同时，要把各级领导干部“关键少数”的应急能力建设，纳入整体应急力量建设范畴，通过理论学习、技能培训、模拟演练、实践磨砺等途径，提高领导干部风险防控能力和应急管理能力。

2.加强应急物资保障建设

当前，应急救灾物资存在着缺乏整体统筹、缺乏系统保障的问题。要“按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则”③，加快建立完善科学的应急物资保障体系。要做到“五个结合”：一是综合储备与专业储备相结合。对于通用抢险救援类、生活类应急救灾物资，加强应急部门综合储备;对于防汛抗旱、地震地质灾害和公共卫生等专业性较强的应急物资，充分发挥行业部门专业储备优势。二是实物储备与产能储备相结合。采取仓库实体储备和商家协议储备的方法，加强应急储备物资的实物储备。同时，科学确定实物储备与产能储备的比例关系，落实生产企业产能储备任务，指导相关企业制定转（扩）产计划方案，确保一旦需要能迅速转（扩）产。三是中央储备与分级储备相结合。在继续优化中央（国家）储备规模和布局的基础上，各地要根据人口规模和灾情，建立应急物资分级储备机制，确保应急物资能及时就近快速保障。四是政府储备与社会储备相结合。坚持应急救灾物资以政府储备为主导，纳入各级财政预算保障;同时，充分发挥企业商家、社会组织和居民家庭等社会储备的补充作用，提高物资储备效益。五是军用储备和民用储备相结合。加强军民融合式的应急物资储备，实行仓储资源、应急物资的共建共享，为急时应急、战时应战提供有力保障。

3.加强应急管理技术建设

抓好应急管理工作既要传统的“人力”和“物力”，还需要现代“智治力”。抗击疫情加快了“新基建”建设步伐，应急管理力量体系要善于在“新基建”赋能中强筋健骨。首先，坚持以顶层设计为先导。应急管理改革正处在新一轮科技革命成果不断强化应用之时，要提高思想认识，在抓深化改革形成新时代中国特色应急管理体制的基础上，强化问题导向和需求导向，加强应急管理信息化建设顶层设计，提升应急管理资源聚合能力和快速响应能力。其次，坚持以攻关应用为目标。围绕应急管理的预防与准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等环节，广泛运用5G、大数据、人工智能等现代信息技术，开展科技攻关应用。加强各级应急管理信息系统平台建设，实现精准化预警发布，智能化应急响应，可视化指挥协调，闭环式高效处置，提高应急管理“一网统管”能力;加强企业安全生产及特殊行业岗位“健康码”建设，强化“码时代”的社会安全运用;加强高科技应急产业产品开发建设，广泛应用于应急管理的各个场景领域，不断实现价值链的延伸和突破。再次，坚持以政策导向为抓手。抓住当前国家推动“新基建”建设的机遇，争取有关部门建设支持，强化政策引导，整合相关资源，加强政府、市场、社会之间的分工协作，压实建设任务，完善绩效考核机制，为加强应急管理技术建设提供良好保障。

三、加强群防群治的应急管理社会动员体系建设

突如其来的新冠疫情之所以能很快得到有效防控，动员群众、组织群众、依靠群众是力量源泉。应急管理事关社会民众安全，要科学贯彻“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，加强社会动员体系建设，筑牢防灾减灾的人民防线。

1.加强全民应急教育

突发事件的第一反应者是当事人和目击者。提高民众的应急意识和能力，是加强应急管理工作的重要环节。要把应急安全教育纳入国民教育体系，积极推进安全教育进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭。认真组织“5·12”防灾减灾日、安全生产月、国际减灾日和“11·9”消防宣传日等宣传教育活动，处理好集中宣传教育与经常性教育的关系，建立长效机制，普及安全知识，培育安全文化，提升民众安全意识和应急能力。加强政策支持、人员配备和经费保障，充分发挥社会资源参与宣传应急的作用，不断提高全社会应急安全教育实效。

2.完善共建共治共享机制

应急管理既要有事后应急处置的高招，又要有事前防范化解安全风险的能力，打造共建共治共享的社会应急治理格局，是提升社会应急治理水平的必然要求。要切实改变单一依靠政府应急减灾的工作思维和模式，加强社会多元主体协同共治建设，努力建成一个由政府、市场、社会组织和个人组成的开放性社会应急管理体系。要建立京津冀、长三角等地区协调联动机制，推动区域应急共建共治共享。要以国家安全发展示范城市创建工作为抓手，建立完善以城市为中心，辐射周边农村的共建共治共享机制，强化网格化管理，不断织密织牢全方位立体化的公共安全网。

3.提高社区应急管理能力

在防控疫情中，各级进一步认识到加强基层社区建设的重要性。前不久，上海市委、市政府召开了一个万人规模的电视电话会议，专题部署加强基层社区建设问题，而提高社区应急管理能力是重要内容之一。要积极推动应急管理改革到基层社区，打通应急管理的“最后一公里”，以居村党组织为核心，居村委会为主导，做到有班子、有机制、有预案、有队伍、有必要物资储备、有培训演练，扎实开展综合减灾示范社区创建活动，建立完善风险隐患和重大突发事件排查、报告制度，因地制宜建设居村应急避灾点，不断提升社区应急管理规范化精细化水平。

注释：

①②《習近平在中央政治局第十九次集体学习时强调：充分发挥我国应急管理体系特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化》，《中国应急管理报》2019年12月2日，第1版。

③《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调：完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系》，《人民日报》2020年2月15日，第1版。

（作者系上海市应急管理局副局长）

（责任编辑    周  巍）