重大突发疫情与中国特色应急管理体系再优化

容志 王成程

[摘 要]新冠肺炎疫情防控既彰显了我国应急管理体系巨大的制度优势和治理效能，同时也暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的短板和不足。通过总结我国特色应急管理体系变革与发展的成效与经验，以及在这次新冠肺炎疫情防控中，我国的应急管理体系所表现出的特点，应坚持总体国家安全观，提高全社会的风险意识和观念等，进一步优化提升我国的应急管理体系。

[关键词]应急管理体系;新冠肺炎疫情;优化;提升

抗击新冠肺炎疫情是对我国应急管理体系和应急管理能力的一次大考。总体来说，应急管理体系经受住了紧急考验，彰显了我国巨大的制度优势和治理效能，当然，也暴露出一些问题和不足。2020年5月，习近平总书记在召开党外人士座谈会时指出“这次应对新冠肺炎疫情，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生体系等方面存在的一些短板。”①同时强调“要完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”②。因此，鉴往知来，总结反思，发挥优势，补好短板，成为中国应急管理体系再优化、再提升的必然选择。

一、中国特色应急管理体系的变革与发展

应急管理体系是指应对突发事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和③，主要包括应急预案、应急管理体制和机制，应急法律法规、应急政策等内容④。近20年来，在党的集中统一领导下，以推进应急管理体系和应急管理能力现代化为主线，以提高国家防灾减灾救灾能力、确保人民群众生命财产安全和社会稳定为目标，中国应急管理的基本内涵、体制机制和工作方式都发生了巨大而深远的变化。主要体现在以下四个方面：

第一，综合性、全面性和现代化的应急管理体系架构基本成型，四梁八柱基本建立。为吸取“非典”的经验教训，2003年以后我国逐步建立起了以“一案三制”为基本框架的应急管理体系，改变了传统的条块分割、部门为主的应急管理形态。2018年，在国家安全生产监督管理总局的基础上，整合了国务院办公厅的应急管理职责、公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责等13个部门的应急管理职责，成立应急管理部，进一步提高了应急管理的综合性水平。这些改革发展实现了突发事件应急管理的三个全覆盖。一是类型的全覆盖，现有的应急管理体系涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件，实现了从应对单一灾种向综合减灾的转变。二是过程的全覆盖，囊括了预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复的全部过程，实现了从单纯重视应急处置（事中事后）向关注全过程（事前事中事后）的转变⑤。三是结构的全覆盖，应急管理的应对主体不再仅仅是政府，还把广大社会和市场主体、城乡社区、居民群众等整合起来。可以说，富有中国特色的、综合性、全面性和现代化的应急管理体系架构基本成型，“四梁八柱”基本建立。

第二，中国特色的应急管理体制建立健全，运行顺畅良好。2007年11月，《中华人民共和國突发事件应对法》颁布，明确规定国家建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。这一设计既考虑到应急管理的统一性和专业性要求，也兼顾了多层级政府之间分工和协调的实际，既遵循应急管理的一般规律，也体现出明显的中国特色。在应对2008年南方冰雪冰冻灾害、2008年“5·12”汶川地震灾害中，在处理2011年“7·23”动车追尾事故、2015年“8·12”天津滨海新区爆炸事故过程中，这一体制都经受了检验，体现出较好的协同性和有效性。2018年，《深化党和国家机构改革方案》又提出建立“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的中国特色应急管理体制，这是我国为进一步实现国家治理体系和治理能力现代化、整合和优化各类应急管理资源所做出的新调整和新优化，也表明我国的应急管理体制进入了新的发展阶段，对提高国家整体应急管理能力和水平具有重要意义。

第三，反应灵敏、运转高效的应急管理机制逐步建立完善。应急管理机制是应对突发事件全过程的方法与措施，涵盖了事前、事中、事后的各个环节，在应急管理体系中具有重要地位和作用。2003年的“非典”事件，暴露出我国在应急管理机制建设方面存在很多不足。2003年以后，我国不断在实践中发展和完善应急管理机制，并力争建立成“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效”的应急管理机制。在多年的实践中，现已建立起反应灵敏、运转高效，覆盖应急管理全过程、全环节、全要素的应急管理机制。具体而言，主要是建立预防准备机制，提高应急准备能力;建立监测预警机制，提高应急预警能力;建立指挥协调机制，提高统一协调能力;建立舆情引导机制，提高舆情控制能力;建立社会动员机制，提高社会协同能力;建立恢复重建机制，提高应急处置能力，等等。

第四，应急管理在制度化、程序化和规范化的轨道上运行。《中国人民共和国突发事件应对法》是我国处理突发事件的基础性法律，同时也是我国一部综合性应急法律。在《中国人民共和国突发事件应对法》基础上，全国人大常委会分别组织修订了《传染病防治法》《动物防疫法》等法律;国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》《重大动物疫情应急条例》等应对突发事件的单行法律和行政法规;各级地方政府也根据各自的特点，出台了相关的地方应急管理法规、规章和规范性文件。可以说，一个从中央到地方应对突发事件应急管理法律规范体系已经初步建成。⑥这标志着我国的应急管理法制网络基本形成，正逐步在制度化、程序化、规范化的轨道上运行。

应该说，20年来应急管理体系建设的成就和经验为应对此次新冠肺炎疫情提供了坚实的基础和有力的保证。这也说明，应急管理体系和能力现代化战略是完全正确的，需要继续坚持。但是，世界上没有十全十美的管理体系，也不可能有一劳永逸的体制设计，我们推进应急管理体系现代化还在路上，还有若干需要再优化和再完善的地方。一是常规风险与非常规风险的关系。理性化、规范化的应急管理体制机制能够应对常规性突发事件，但在非常规风险面前往往相形见绌。在非常规风险增多的时代，如何构建兼顾常规和非常规风险的应急管理体系还是一种重大挑战。二是单灾种管理与综合统筹协同之间的关系。单灾种管理能够突显专业化优势，但现代社会是复杂的巨系统，次生和衍生风险增加，因此往往对垂直与横向的综合统筹提出更多需求，如何做好分类管理和统筹协调是应急管理亟待解决的问题之一。三是属地管理与整体治理之间的关系。属地管理为主是应急管理的重要原则之一，但在属地管理职责缺位或履责不佳的情况下，为了避免发生整体性风险，如何从整体治理的角度来进行快速有效应对，目前还认识不足。四是风险防控与应急救灾之间的关系。应急管理重点在“防”、关键在“救”，当“防”与“救”同时进行，如何把握两者的关系，还需要进一步研究。

二、新冠肺炎疫情对中国特色应急管理体系的检验

根据新冠肺炎疫情发展的时间和应对主体的变化，我们把此次新冠肺炎疫情的防控划分为三个阶段：第一阶段从2019年12月初至12月30日，为地方应对阶段。这一阶段主要以湖北省和武汉市为主，主要任务是对新冠肺炎疫情的研判和前期防控。第二阶段是从2019年12月31日—2020年1月24日，为省部联动阶段。这一阶段主要以湖北省、国家卫健委以及中国疾病预防控制中心为主，主要任务是对新冠肺炎疫情进行研究并做出判断。第三阶段是从2020年1月25日—4月8日，为国家应对阶段。这一阶段主要以国家力量为主导，主要任务是举全国之力共抗疫情。

在党中央的集中统一领导下，我们举全国之力，仅用3个月左右的时间，疫情防控阻击战就取得重大战略成果。在这次的新冠肺炎疫情防控中，我国的应急管理体系表现出明显的“两强三弱”的特点。所谓“两强”，具体是指“上下”两个能力很强：

一是在党的集中统一领导下的新型举国体制能力很强。在成立中央应对新冠肺炎疫情防控领导小组后，国家力量开始主导疫情防控的具体决策部署。在短时间内迅速组织全国各地的医护人员驰援武汉，根据《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书，全国共调集346支国家医疗队、4.26万名医务人员、900多名公共卫生人员驰援湖北。为建设火神山、雷神山医院，从全国调集4万名建设者和几千台机械设备，仅用10天建成有1000张病床的火神山医院，仅用12天建成有1600张病床的雷神山医院。用短短10多天建成16座方舱医院，共有1.4万余张床位。同时，也开启了对口支援模式，采用以省包市的方式，全國共19个省份支援湖北省除武汉市以外16个地市。此外，还有很多企业为解决口罩等防疫物质供应不足的问题，迅速组织生产口罩、防护服、消毒液等物资。这些都充分彰显了我国新型举国体制强大的组织和动员能力。

二是新时代基层社会组织化动员能力很强。基层社会作为国家治理的基本单元，处在疫情防控的第一线，是外防输入、内防扩散最有效的防线，承担着疫情防控“稳定器”的重要作用。在抗疫的关键时期，全国各地的基层社区纷纷投身于抗击疫情的斗争中来，迅速组织力量、下沉人员，开展拉网排查、联防联控、封闭管理、隔离转运、生活服务、弱者照护等各项工作，织就了严密的基层防疫网。武汉市为进一步排查新冠肺炎情况，开展了为期3天的集中拉网式大排查，摸排1000多万人口，基层社会的组织能力之强可见一斑。党的十八大以来，国家致力于推动治理重心向基层下移，夯实社区治理体系，完善各项治理机制和功能，取得了明显成效，这些进步是应对此次重大突发传染病疫情的重要基础和条件。这次疫情也可以被看做是对多年来社区建设和社区治理体系建设的检验。这次重大疫情再次证明中国特色的基层治理体系的独特性、必要性和重要性。

但是，这次疫情也暴露出我国应急管理体制一些明显的不足、问题和短板，这就是所谓的“三弱”：

一是突发事件的风险研判和防控能力依然薄弱。风险管理包含了风险研判、风险预警以及对风险的处置等环节，是现代应急管理实现主动应对、防患未然的重要基础和保障。从疫情应对的初始阶段来看，我国地方政府在重大突发事件风险防控方面还存在明显短板和不足。同时，常态状态中对相关医用物资、用品储备不充分，造成仓促之间供给不足。

二是基层管理和服务能力依然薄弱。首先，基层公共卫生服务能力不足，基层公共卫生基础设施薄弱、资源配置不均衡、防疫物资不足。其次，公共卫生防疫人员队伍不足。据统计，截至2018年末，我国卫生人员总数有1230万人，全国2000多个县、400个地市州大都存在着公共卫生人员不足的现象。⑦最后，社区管理存在短板：基层公共卫生的信息共享机制尚未建立、条线关系不明确、工作运行不顺畅、资源下沉不及时等问题。因此，当前我国的基层管理和服务能力还需要进一步加强。

三是党的集中统一领导优势明显，但应急管理体系自身的综合协调能力依然薄弱。就地方应对来说，具体体现在：风险沟通滞后无力，且存在沟通不畅的现象;有力的分层分类诊疗机制建立太晚，没有及时的将接触病例人员、疑似病例人员以及确诊病例人员进行分类处理;有序的资源调配机制不足，在武汉市宣布封城后，各类资源供应不足;有效的社区防控不及时，未能在第一时间建立起社区防控机制;有力的社会动员机制不够，且社区防疫力量不足;各类应急措施间的互相衔接不足，缺乏有效协调，等等。这些都充分说明，我国目前应急管理体系的协调能力依然薄弱。

三、中国应急管理体系优化提升的若干思考

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，担负着保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。按照习近平总书记对应急管理工作“两个坚持、三个转变”⑧的要求，通过持续性体系创新，拉长板、补短板，把中国特色应急管理的制度优势转变为公共安全治理效能，全面提升应急管理体系的运行效能，切实保障人民群众的生命财产安全，维护经济社会的正常秩序和有序运转，可以从以下八个方面对中国应急管理体系进行优化提升。

第一，坚持总体国家安全观，提高全社会的风险意识和风险观念。随着全球化的深入持续发展，当今社会正处于百年未有之大变局，我们所面临的风险、风险的类型以及受风险的影响程度都在不断增加。任何一个国家的突发事件都有可能演变为全球性的突发事件，在这种情况下，没有一个国家可以置身事外。面对风云变幻的国际形势和严峻复杂的安全风险，习近平总书记创造性地提出了总体国家安全观。这是新时代做好应急管理工作的根本指导和遵循，依此建立并完善包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全等11种安全于一体的国家安全体系。当前，中国社会正处于阶段性风险和体制性风险相叠加的公共安全高风险期，这意味着公共安全可能面临各种内部和外部挑战。因此，必须深入学习贯彻总体国家安全观，全面提升政府和社会的风险意识和观念，增强公共安全和风险管理的意识，坚持红线意识和底线思维，切实维护国家总体安全。

第二，建立公共安全委员会体制，提高国家整体公共安全治理能力。从应急管理向公共安全治理是现代社会发展的必然要求。为了顺应这种趋势和要求，应当建立健全国家公共安全委员会体制机制，加强对重大突发事件的统筹协调，形成上下左右一盘棋，提高国家公共安全治理能力，始终保持国家和各级地方政府对公共安全和重大突发事件的高度重视态势。一是在党中央成立公共安全委员会，统揽自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的风险防范和处置应对，办公室设在应急管理部，提高应急管理部的协调能力。二是各省、自治区、直辖市党委建立地方公共安全委员会，其办公室设在同级政府的应急管理部门。如此一来，通过建立上下贯通的“国家—地方”公共安全委员会体制，保证国家安全的各个方面都能够直达地方和基层，迅速提高国家整体公共安全治理能力。

第三，提升联防联控制度化水平，形成专常结合、协同联动的应急框架。联防联控是指通过社会与政治动员以集中力量来协调解决在应急管理预防、准备、响应以及恢复过程中的各类需要⑨，解决应急管理中的效率问题，打破政府间的层级壁垒和部门分割，加强信息沟通和统一协调力度。⑩就目前来看，我国的联防联控仍处于实践阶段，尚未形成理论化、制度化。因此，有必要提升联防联控的制度化水平，形成专常结合、协同联动的应急框架。应急管理部作为公共安全的牵头部门，应该建立以“联防联控+”为主体的应急响应框架。如，针对传染性疾病，建立“联防联控+专业防治”机制;针对重大自然灾害，建立“联防联控+灾害救治”机制，等等。通过建立“联防联控+”为主体的应急机制，整合与突发事件相关的卫生、宣传、交通、公安、建设、农业等部门协同应对突发事件，形成专常结合、协同联动的应急框架，快速提升应对各种突发事件的能力和效率。

第四，基于重大突发事件场景构建更加完备和精细的国家准备计划。世界形势在变，我国的应急管理体系也需要相应调整。从这次疫情来看，根据突发事件的性质和特点，我们可以将其分为常规性突发事件、非常规性突发事件和超常规性突发事件三种类型。常规突发事件是指能够预测、基本可控，并能够以标准化、程式性方式予以应对的突发事件;非常规突发事件是指在短期内难以预测、较难控制的，标准化、程式性方式较难应对的突发事件;超常规性突发事件则是指在较长时间内无法确定其演进机理，影响力破坏力较大，无法运用标准化、程式性方式予以应对的突发事件。因此，可以说，世界上不可能存在一套能够自动应对所有突发事件的应急管理体系。这就提醒我们，为有效应对不同类型的突发事件，应当在风险、事件和具体场景构建的基础上，分门别类地制定更加完备和精细的国家准备计划，提高应急管理体系的针对性和有效性。包括抓紧修订国家突发事件总体应急预案，组织修订和不断完善各类应急预案，并建立各类应急预案的衔接协调机制，形成全灾種、全行业、全层级的应急预案体系。

第五，进一步完善重大疫情防控体制机制，系统提升公共卫生应急能力。一是探索疾控中心的垂直化管理，加强公共卫生人员培养、推动资源直达基层，全面提升公共卫生专业能力。二是完善重大传染性疾病防控的直报系统。明确传染性疾病直报的职责、流程、要求，以及失职渎职的责罚机制，发挥直报系统的应用价值。三是夯实基层卫生医疗基础，提升前端监控能力。着力优化公共卫生设施布局和居民服务点设置。以新发突发传染病、食源性疾病、不明原因疾病为重点，完善发热、肠道门诊等监测哨点布局，优化症候群、疾病、危险因素和事件监测系统，推进在线实时监测监控。四是增强生物安全意识，制定生物安全事件预防、应对等预案，探索构建生物安全等级标准体系，提升有效应对生物安全的水平和能力。五是建立党委领导、政府负责、社会协同、多方参与的公共卫生社会治理体系，坚持共建共治共享的原则，广泛吸纳社会力量参与疫情防控，打造社区防疫共同体。

第六，修订完善应急管理法律法规体系。虽然我国已经颁布了《突发事件应对法》，但该法最初的目的是对各个具体的应急法律制度和法律实施体制进行协调和整合。要按照查漏补缺、优化体系、加强协同的原则进一步修订完善我国应急管理法律法规体系。应当加快《紧急状态法》的立法进程，填补我国在应急管理基本法上的空白。同时，由于现有的《突发事件应对法》自颁布后未能达到预期的效果且适用性较低，也需要进一步加快修订。要将总体国家安全观、两个坚持和三个转变等写入《突发事件应对法》;制定《突发事件应对法》实施细则，提高实用性和操作性;明确应急管理部是《突发事件应对法》的主要执法部门;弥补《突发事件应对法》的若干不足。另外，还需要加快修订《传染病防治法》等有关法律法规，对与现代经济社会不相适应的应急管理法律法规，应及时进行专项清理、调整和修改。

第七，强化人工智能、大数据在应急管理中的运用，提升应急管理体系运行效能。党的十九届四中全会明确提出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。近年来，人工智能、大数据以及云计算等信息技术在我国得到了广泛应用。在这次新冠肺炎疫情防控中也得到了很好的体现。疫情期间，全国各地积极运用人工智能、大数据、云计算等数字技术，对新冠肺炎疫情进行监测分析、寻找病毒源头、加强防控救治、及时准确预警疫情进展、对医疗物资等资源进行调配，切实发挥了我国在互联网、大数据应用方面的显著优势。在此之前，大数据等信息技术也曾在埃博拉、登革热、禽流感等重大流行病疫情防治中得到大量应用。从实践来看，在应急管理中加强大数据、人工智能等技术的运用，能够对公共卫生安全相关场所、人员、行为、物流等应用场景进行特征分析和疫情追踪，及时监测预警高危地区、高危区域和高危人群，显著提升公共卫生风险评估和预警的前瞻性、精准性、高效性，提高应急管理体系的运行效能。因此，应当借助人工智能和大数据等技术，建立全国统一的应急管理信息系统，及时汇总、研判和发布相关信息，建立从应急管理的前端预防到事后处置的全过程、全环节管理，真正实现应急管理体系和能力的现代化。

第八，全面提高领导干部的风险意识和应急能力，推进国家应急管理能力现代化。在统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制下，领导干部尤其是党政主要负责人在应对突发公共事件中的决策变得极其重要。面对新形势下社会风险的多变性和不确定性，如何有效做出决策，如何回应社会舆论等，最大程度把损失降到最低，考验着每一个领导干部的应急管理能力和水平。在应对突发事件中，一旦应对不当，就会给社会公众的生命财产造成严重损失，甚至影响政府的公信力和执政能力。因此，全面提高领导干部的风险意识和应急管理能力至关重要。当前，我国地方领导干部在处理應急管理的能力方面还存在一些不足，应当加强对地方党政领导干部在应急管理方面的培训，切实提升各级党政领导干部的应急管理能力。同时，采用多种形式的应急教育、培训和演练，不断提高领导干部在处理应急管理中的判断力、决策力以及舆论引导能力等。此外，还应该要把领导干部应急管理能力作为考核和晋升的重要依据，建立与“风险治理”相适应的政府绩效评估体系。

注释：

①《中共中央召开党外人士座谈会 习近平主持并发表重要讲话》，2020年5月8日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-07/31/c_1123204062.htm.

②《完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系》，《人民日报》2020年2月15日，第1版。

③高小平：《建设中国特色的应急管理体系》，《中国应急管理》2009年第4期。

④邱霈恩：《中国特色应急管理体系建设探略》，《上海行政学院学报》2012年第3期。

⑤朱正威、吴佳：《新时代中国应急管理：变革、挑战与研究议程》，《公共管理与政策评论》2019年第4期。

⑥贺定超：《推进中国特色应急管理法律法规体系建设》，《中国应急管理》2018年第6期。

⑦黄奇帆：《疫情之后中国公共卫生系统要花两三千亿补短板》，《中国经济周刊》2020年2月19日。

⑧“两个坚持” 即：坚持以防为主、防抗救相结合;坚持常态减灾和非常态救灾相统一。 “三个转变” 即：从注重灾后救助向注重灾前预防转变;从应对单一灾种向综合减灾转变;从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。

⑨陶鹏：《论突发事件联防联控制度多元建构的理论基础》，《行政法学研究》2020年第3期。

⑩孔凡义、施美毅：《联防联控和群防群控：我国应急管理中的控制和动员机制——基于新冠肺炎公共卫生危机事件的分析》，《湖北行政学院学报》2020年第2期。

于安：《论国家应急基本法的结构调整——以《突发事件应对法》的修订为起点》，《行政法学研究》2020年第3期。

贺定超：《推进中国特色应急管理法律法规体系建设》，《中国应急管理》2018年第6期。

梅小亚、赵林畅：《大数据在重大流行病疫情防控中的应用及展望》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2020年第2期。

（容志系上海师范大学行政管理系主任、教授、博士生导师;王成程系上海飞机客户服务有限公司党委工作部组织干事）

（责任编辑    周    巍）