改革开放以来中小学减负政策何以乏力

刘健 王毓珣

摘   要  改革开放以来，我国政府共出台减负政策41部，其中专项政策13部，相关政策28部。本文对这41项减负政策进行文本梳理分析得出，减负政策乏力症结主要是：政策频繁，效率低下;概念不清，界定模糊;内容重复，顾此失彼;头痛医头，脚痛医脚;基于经验，缺乏学理;问责缺失，监督乏力。

关键词  中小学  减负政策  文本分析

改革开放以来，伴随着基础教育的迅速发展，中小学减负越来越成为社会热点。为了落实减负，国家出台了一系列的减负政策，但实施的结果不尽如人意，甚至陷入“越减越负”的怪圈。有学者将其形象概括为“上面很重视，下面很无奈，中间很无能”[1]。我们不禁要反思，减负政策为何乏力？本文试图梳理改革开放至今的减负政策，并在文本分析的基础之上找出减负政策乏力的症结所在。

一、减负政策文本的疏理与分析

1.减负政策文本的选择与梳理

所谓教育政策，是指一个国家在一定时期为实现一定的教育任务而规定的调整国家与教育之间、社会各领域与教育之间、教育内部各种主体之间关系的行动依据和准则[2]。这种行动依据和准则最终会以文字的形式固化，成为政策文本。因此“政策文本对于研究社会机构、政策过程以及批判性政策分析有着重要的意义”[3]。改革开放至今，有关中小学减负问题的政策文本数量庞大，种类繁多，既有各个时期的法律条令、政府计划、会议报告、领导人讲话，又有规程、规定、通知、指示、指导意见、实施意见等。为了保证政策权威性和研究的合理性，本文主要选取改革开放至今所有官方层面颁布的减负政策来进行研究分析，具体包括：专项减负政策，即政策主题含有减负字样或文本内容突出减负中心;单项减负政策，即政策聚焦于减负的某一问题或问题的某一方面;宏观减负政策，即一些综合性政策中提及的减负要求。基于此，最终确定了41份政策文本，其中针对减负问题的专项政策13部，涉及减负的相关政策28部[4]。涉及减负的相关性政策包括：宏观减负政策12部，单项减负政策16部。单项减负政策又可具体细分为竞赛类6部、卫生类2部、视力类3部、校外培训类4部、课后服务类1部。

2.减负政策文本的分析

从减负政策的文本类型及发展趋势来看，由专项减负政策慢慢向单项减负政策发展，宏观减负政策穿插其中，政策文本类型多是些规定、办法、通知、指示、决定、意见、方案、公告等，说明减负政策多是宣传性、指导性、应付性有余，而强制性、约束性、规则性、调节性不足。

从减负政策的发布频率来看，改革开放至今，国家层面总共出台减负政策41项，年均0.9项，几乎每一年都有新的减负政策出台，说明减负政策发布频繁，数量多，密度高。

从减负政策的发布时间看，政策颁发间隔时间最长为1983-1988年，共5年，其他基本是每隔一两年都会有相应的减负政策出台，政策发布间隔时间短。进入21世纪之后，政策颁布基本上是一年两次，2018年是减负政策颁布的密集期，短短半年连续出台了6部减负政策，发布时间较为集中。总的看来，改革开放至今共发布减负政策41部，平均生命周期1.02年，这说明减负政策变动大，生命周期短。

从减负政策的发布主体看，主要集中在教育部和国家教委，同时主体也不断扩大到卫生部、中国科协、国务院、中共中央等部门。2018年2月13日出台的《关于切实减轻中小学生的课外负担  开展校外培训机构专项治理行动的通知》就是由教育部办公厅、民政部办公厅、人力资源和社会保障部办公厅、国家工商行政管理总局办公厅四部门联合颁布的。政策发布主体的扩大，说明减负问题已经引起国家各级权力机关的高度关注和重视，减负迫在眉睫。

从减负政策的执行主体来看，不再是教育部门唱独角戏，而是由教育行政部门、学校、教师扩大到家庭、家长、乃至全社会。值得注意的是，政策文本中对家长、社会并没有提出太多详细的规定与要求，多是些指导性建议，例如要求改善家庭教育，加强家庭教育指导服务，在社会上加强宣传引导，接受监督。这类建议多缺乏强制性、约束性，是否具体执行无法监督。

从减负主题来看（表1），由关注学生的“课业负担”“视力”“升学率”“竞赛评奖活动管理”等扩大为“全面推进素质教育”“深化教育体制改革”“深化考试招生制度改革”“课后服务”“近视防控”等，主題不再局限于关注学生的身体健康，而是扩大为关注学生的身心健康，注重学生综合素养。主题的扩大意味着减负问题的恶化，所带来的危害也在扩大，不仅危害学生的身心健康，也给学生的家庭带来经济负担，在社会上造成不良的影响，甚至还会引起民生问题。此外还直接针对并治理“英语等级考试”“竞赛评奖活动”以及“校外培训”等问题，关注点慢慢由校内转移到校外。

从减负政策的文本内容来看，主要集中在“教学”“课程”“考试”“学生评价”“作业”“补课”“招生制度”“时间”“活动”“竞赛评奖”“教材教辅”“学习用品”“校外培训”“视力”“监督检查”“宣传推广”这些方面。重点还是围绕“教学”“课程”“活动”“考试”“作业”“学生评价”“时间”“监督检查”这几个主题。

教学上，要求严格按照教学大纲和教学计划组织教学活动，遵循教育规律，加强教学管理，改进教学方法，控制教学进度，提高教学质量;课程安排上，要求调整课程设置和授课时数，改革课程体系、结构、内容，建立新的基础教育课程体系;活动上，保证学生每天有1小时体育活动，控制各种名目的竞赛评奖活动;考试上，加强考试管理，不举行初中招生考试，实行就近入学，控制考试次数、考试科目、考试范围、考试难度，改革考试办法，不公布学生考试成绩，不按考试成绩排名，完善考试招生制度，改革考试评价制度，减少和规范考试加分;学生评价方式上，建立促进学生全面发展的评价体系，不准按考试成绩排队，取消百分制，实行等级评价;作业上，控制作业时间、分量、难度;时间上，虽然依旧沿袭行政制度上的硬性规定，但划分得更加详细，具体表现为：“学习时间”“作息时间”“睡眠时间”“休息时间”“课余时间”;减负的焦点由“校内减负”慢慢转向“校外减负”，由规范校内补课到规范管理校外“竞赛评奖”“校外培训”活动，严整社会不良风气，逐渐建立健全“课后服务制度”，填补好课后服务这一空白;监督检查方面，要求各级政府都要建立健全减轻学生课业负担的监督检查机制，明确领导责任制、通报制度和专项督导制度，加强宣传引导，接受社会监督。

表1  减负主题变化一览表

二、减负政策乏力的主要原因

1.政策频繁，效率低下

改革开放至今，国家层面共出台减负政策41项，年均0.9项，平均生命周期1.02年，几乎每一年都有新的減负政策出台。有学者指出：“当社会的舆论焦点关注学生减负问题，引起很大争议时，主管部门就出台一项减负政策回应一下，但是政策效用如何，没有谁管”[5]，政策发布频繁，生命周期短，效率低下。政策一经制定公布，在一定时间内就不能随意变动，应保持相对的稳定性。而减负政策更迭频繁，朝令夕改，使人无所适从，逐渐失去作为规范和准则的作用，影响公众对减负政策的信任程度和执行政策的坚定性，无形中降低了政策的稳定性和影响力。

在新旧减负政策交替过程中，存在一定的磨合期，必然会出现短暂的政策真空，旧政策运行产生的惯性和新政策之间必然会发生碰撞，而且政策执行人员对新的政策需要一个适应过程，因而减负政策执行之初难免会出现乏力症状，导致效率低下。而且在新旧政策交替过程中所产生的时间成本、交替成本以及新政策的执行成本都要花费大量的人力、物力和财力，还要考虑到政策的回应程度、政策的正面影响和负面影响、直接影响和间接影响、短期影响和长期影响等各个方面的因素，无形中导致了减负政策的效率低下。

2.概念不清，界定模糊

减负政策中“负担”的概念不清，界定模糊。“负担”在《汉语词典》中的解释有双重含义，作动词讲时，指承担工作、任务、费用、责任等;作名词讲时，指承担的压力或担当的责任、费用、思想等;从词性上来说，“负担”作贬义词时，指主观上不愿意或不乐意承担并力求推脱的事务或责任。政策层面上没有就减负所针对的前提对象进行深入研究，概念运用随意性很大，41项减负政策中有关负担的界定主要有：学习负担、学业负担、课业负担、课外负担，有关负担的称谓主要有：负担过重、过重负担、过重的学习负担、课业负担过重、过重课外负担等，这就存在一个减负因概念或提法不同而变的问题，而且这类概念不清，界定模糊，指向不明，意味着减负的前提不清，导致人们在现象或事实层面很容易产生认知偏移，在措施和工作层面很容易产生针对性错失，甚至滋生混乱，致使减负难以下手，或者胡乱下手，最终产生“多米诺效应”，导致减负政策乏力。

3.内容重复，顾此失彼

对比这41项减负政策可以发现，减负内容大多新瓶装旧酒，缺乏新意，且多集中在控制时间、控制考试、控制竞赛、控制作业、严格按照大纲教学、治理校外培训等外在减负的层面，没有进一步探究深层次的根源。

政策文本中频繁出现减少课程课时、课外作业量、考试、竞赛、评奖活动等字眼。客观上讲，为了在短期内从一定程度上扭转学业负担过重的局面，从最直接的减少作业、考试及淡化竞争环境、规范教学秩序、均衡校内资源等方面入手是有必要的[6]，但是这种单纯做减法的方式顾此失彼，治标不治本。虽然减少了在校时间和作业量，但是学生的学习时间和作业总量并没有减少，学生在学校中减少的学习时间和作业量依旧会通过其他途径得到补充，如望子成龙的家长们迫切地把孩子送去各种各样的辅导班，以保障他们的学习质量和学习成绩，这就会导致“校内减负，校外增负”的现象发生。减负不是简单地压缩学习时间、降低学习难度，而是要在有效的时间内更充分地提升学习的质量。减负不能减质量，减负不光要做减法，也要做加法，不能以降低教学质量来达到减负的目的，这种做法无疑是拆东墙补西墙，隔靴搔痒，长此以往，难免会顾此失彼，导致减负进入进退两难的乏力期。

4.头痛医头，脚痛医脚

所谓头痛医头，脚痛医脚，就是指什么地方有问题就解决什么地方，临时应付。就减负而言，哪里出了问题或问题突出就对此出个减负政策：学生视力有问题就颁布视力文件，卫生有问题就颁布卫生文件，竞赛评奖活动有问题就颁布专项整治文件，校外培训有问题就颁布规范发展文件，学生书包重就减轻书包重量，课时多作业多就减少课时和课外作业量，课外活动少就增加课外活动时间。从减负内容分析来看，减负政策要么指向过重的课业负担、要么指向作息时间、要么指向竞赛评奖活动、要么指向奥校（班）、要么指向英语等级考试、要么指向课程教材、要么指向教辅资料、要么指向招生考试制度、要么指向校外培训机构。这种治标不治本的举措不是长久之计，只能救一时之急，长此以往，难免会导致政策进入乏力期。

5.基于经验，缺乏学理

梳理分析这41项减负政策文本可以发现，在制定减负政策时大多是基于经验与想当然，即依据“个别个人或者少数群体的‘个别困扰的判断作出一个涉及整个社会基础公共价值的政策决定”[7]，缺乏科学理论的指导，把目光聚焦在“显性”的身体负担上，把减负理解为减少学生的负担物，例如减轻书包重量、减少学生在校时间和作业时间等。客观上讲，在没有找到其他行之有效的替代方法前，通过减少学习时间和作业量来减轻学生负担，不失为一个好的方法。但是忽略了学生在减负中的主体地位和学业负担的个人差异，减负基本上由老师说了算，也没有考虑到地区差异、城乡差异等其他因素。再有，在校学习时间减少了，放学时间提前了，“三点半难题”该如何破解？孩子们的课余时间安排成了一个难题，在现有学校课后服务制度不健全、教育资源匮乏的前提下，家长只能被迫送孩子去校外辅导班，这样做既增加了家庭的经济负担，又加重了学生的校外负担。而且一些农村地区、经济基础稍弱的家庭根本无力承担起校外辅导班的费用，这无疑加剧了教育的不公平。由此可见，通过减少诸如学习时间、作业量来减负，重量轻质，缺乏学理，只是一种形式上的减负。

6.问责缺失，监督乏力

一直以来，减负政策都是按照自上而下的行政惯性来执行的，梳理这41项减负政策文本可以发现，减负政策的执行主体由教育部门扩大到学校、教师、家长、乃至全社会。但是减负政策对家长、社会并没有提出详细的规范与要求，只是一些指导性建议，例如要求改善家庭教育，加强家庭教育指导服务，在社会上加强宣传引导，接受监督。这类建议多缺乏强制性、约束性。如何对家长和社会进行监督？又如何问责？这些监督在现有的减负政策中模棱两可，并没有提出一个明确的方案。例如2013年8月22日，教育部颁布的《小学生减负十条规定》中有关强化督查就提出：“要对有关负责人和直接责任人进行问责追究”[8]。这里的相关责任人是指各级教育行政人员，还是中小学老师，包不包括家长？而且，现有的监督方式主要是行政监督，例如专项督导、领导责任制、通报制度，这种监督方式单一，缺乏第三方监管和社会多元监督方式，下级弄虚作假，上级应付交差，报喜不报忧，容易出现“虚报”“假报”“瞒报”等造假现象，最终导致减负政策变成“象征性执行”“敷衍性执行”“选择性执行”“替代性执行”[9]。问责制的实施应该是对决策者和管理者的约束：好大喜功者，再无吹嘘之机;欺下瞒上者，亦无作弊空间;心中无“数”者，则无法面对公众[10]。在减负政策文本中，并没有对社会各方的减负分工和任务作明确的划分，更谈不上责任、职责的明确和落实。

上有政策，下有对策，为了保证升学率，又为了应付检查督导，学校把“减负”变成“减副”，望子成龙的家长们一边喊着给孩子减负，一边又不得不送孩子去校外辅导班，校内减，校外增。在高考指挥棒下，考试仍然是最实用的评价方法，在几乎所有都在“减”的条件下，考试人数没有减，考试难度没有减，竞争压力没有减，政府要求教学质量，学校要求升学率，家长们要求上名校，在这样两难的情况下，学校不敢减，家长不让减，政策很难操作。减负上的“全党全社会”只是一个笼统的口号，并不是实质分工及其责任的划分，问责机制的缺失和监督上的乏力导致减负政策在执行上也打了折扣。

总而言之，减负不仅是一个教育问题，更是一个有着复杂历史与文化渊源的社会问题[11]。它是一项系统工程，涉及社会方方面面，也牵涉到各方的利益，远不是发通知、下文件来规定学生上课时间和作业时间这么简单的事情[12]，政府、社会、学校、家庭要进一步明确自己的职权与责任，各司其职，各尽其力，多方联动，互相协调，既要发挥自上而下路径的统领作用，也要结合自下而上路径的辅助[13]，只有这样才能破解减负乏力的困境，确保减负政策行之有效。

参考文献

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edu/2013/09-06/5252233.shtml.

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[12] 田爱丽.从文凭获取到职级认证：从社会流动视角看减轻学生过重学业负担[J].教育发展研究，2018，38（10）.

[13] 胡惠闵，殷玉新.我国减轻中小学课业负担的历程与思考[J].全球教育展望，2015，44（12）.

[作者：刘健（1995-），男，江苏泰兴人，天津师范大学教育科学学院，硕士生;王毓珣（1963-），男，山东龙口人，天津市教育科学研究院，研究员。]

【责任编辑   白文军】