明清时期的河道总督制度

牛志奇

国家水行政管理伴随着朝代更迭、社会发展和治水实践走过了漫长的发展历程，形成了具有中华传统文明特色的古代水行政管理体系。明清时期河道总督的职官设置，是古代国家水行政管理体制完善的标志。探讨其历史沿革，理清演变脉络，对于了解古代水行政管理体制、认识水利在明清国家行政体系中的作用很有价值。

《清史稿·职官志·河道总督》记载，“掌治河渠，以时疏浚堤防，综其政令”，这里的“河渠”特指黄河下游（相当于今黄淮海平原地区） 水道和运河。清代河道总督直接听命于皇帝，是具有跨省指挥河工与用水调度权责的、官阶一品的最高行政长官。具体地说，是大运河自扬州向北至北京运河各段，黄河下游河段，淮河、长江关系运河的河段，负责疏浚、工程修筑、汛期抢险等方面的专官。

中央设置总督统领河道，源于明代永乐朝（1403—1424 年），最初是河道、漕运一体负责。经过不断完善，明代成化时（1465—1487 年），河、漕管理分开，黄河、淮河、运河一体管理的中央职官体系形成。 这一体系具有高度的权威性，有效地维护了大运河畅通四百多年，在确保运河通畅的前提下，较好地协调了区域间灌溉、防洪等多方面的需求。

一、明朝中央河漕职官体系的起源与完善

明初定都南京，漕运以南京为目的地，水路转运主要是长江和江南运河，《明史·职官志》记载：“洪武元年置漕运使，正四品。 …… 永乐间，设漕运总兵官，以平江伯陈瑄治漕。”洪武元年（1368年），为明中央政府设置漕运使统领漕运之始。永乐十九年（1421年） 迁都北京后，南北大运河成为国家的经济动脉。 其时，黄河频繁决口，冲断运河，致使漕运梗阻，中央不得不屡屡派御史前往督导修复。 永乐十五年（1417年），设漕运总兵官，以平江伯陈瑄领导治河、治漕之事。 同时，中央政府不定期派出侍郎、 都御史、少卿等官员督导地方。 随着大运河运量不断增加，至景泰时（1450—1457年），命副都御史王竑总督漕运，兼巡抚淮、扬、庐、凤四府，徐、和、滁三州，驻淮安，漕与河管理分开。成化八年（1472年），分设总漕。

明代中央对黄河、运河河工管理行使职权，是在迁都北京后开始的。《明史·职官志》记载：“永乐九年（1411 年）遣尚书治河，自后间遣侍郎、都御史。成化后，始称总督河道。”成化七年 （1471年） ，设置管理河道职官，称“总理河道”，简称“总河”。 随后，河道、漕运两者管理职能分开，形成了河道、漕运两个总督体系。 清代所称河道总督，实际滥觞于此。 总理河道主要提督河南、山东、直隶河道，即三省境内的黄河、运河河工。 同时都察院派遣御史巡视河工，这是对河工经费、 河工管理行使监督的又一体系，实际上是一套中央的监督体系。总理河道是中央外派，下设若干分司，按河段、工程类型管理，各分司都有自己的驻地，即衙门。 山东济宁明清设有河道、泉源等多个分司。明代，中央为了增加总理河道的威权，通常总河加衔，赋予提督军务职权，首任总河王恕就是加授刑部侍郎衔，盛应期为都察右都御史总理河道。后也多兼工部、兵部或户部侍郎衔，如王恕以工部侍郎、 万恭以兵部侍郎衔任总河，这些中央实权机构的兼职，使得治河、漕运的管理更具权威性。

二、清代河道官职设置及其沿革

清代延续了明代河道管理体制，名称改为河道总督， 分设北河 （直隶）、东河（河南、山东）、南河（江南省境）多个河道总督府，强化了运河、黄河、永定河的分段管理。河道总督的设置和裁撤，随河工兴举规模和数量常有变更。

据《清史稿·杨方兴传》记载：“杨方兴，字荐然，汉军镶白旗人，顺治元年，从入关。七月，授河道总督。” 这与《清史稿·职官志》“顺治元年，置总河，驻济宁”的记载相对应，说明清朝自顺治元年（1644 年）就设置了河道总督，驻济宁。清代河道总督的驻地和明代一样也经常变更。如康熙十六年（1677 年），总督移驻清江浦（今淮安市）。康熙二十七年（1688年），再次回到济宁。雍正二年（1724 年），置副总河，驻武陟，辖河南河务，又扩辖山东，形成东河分治，后移驻济宁。后来专设直隶河道（北河） 总督，管理永定河、大清河、子牙河、南北运河、海河、东西淀等，驻天津。自是北河、南河、东河为三督，不同时期根据需要设有副总河。乾隆十四年（1749年），裁直隶河道总督。1855 年黄河改道回复北行路线，运河天津以北段实际中断。咸丰八年（1858年），裁南河河道总督。光绪二十四年（1898 年），裁东河河道总督，不久又恢复，4 年后再次裁去，从此再无河道总督之设。

三、明清时期河道总督的作用

河道（漕运）总督在明清时期的中央官职制度体系中居于重要位置，主要职责就是政令的制定、管理实施与监督，是明清时期黄、淮、运治理体系重要制度保障的执行者。

从《明史》《清史稿》的官制体系记载可以看到，河道（漕运）总督属于直属中央的地方管理机构，在官职排列序列中与总督、巡抚并列，占有举足轻重的地位。明朝初期河流治理，尤其是黄河、漕运一般是由都察院派遣御史巡视河防和督理漕运，景泰和成化时期（1465—1487年） 分别设总漕、总河专理。万历十六年（1588 年） 潘季驯第四次被起用，是以右都御史（正二品）职衔总督河道。从明代河道（漕运）总督设置看，对黄河、漕运的重视程度逐步加大，河道、漕运总督 （总理）的品級也逐步升高，明朝后期有些河道（漕运）总督还提督军务，这有利于防洪防汛期间统一调度军队和地方劳动力及物料。清代对河道（漕运）总督的设置更为重视，顺治元年（1644 年）就设置了总河，而且河道总督与漕运总督分设。

清代河道总督专司河务，品级较高，为一品或二品官职，河道总督经常加挂兵部尚书（ 从一品）、右都御史（ 从一品） 等衔或侍郎、副都御史等衔，治水成绩卓著的授太子太保等衔，有的还进行追授。对于漕运总督、河道总督加挂兵部尚书、右都御史等衔， 实际上是中央官职的加挂，皇帝赋予了更大的权力，有利于统领中央与地方的河务、漕运事宜，有利于对黄河、淮河及运河的集中统一管理。清代以总督掌理包括数省在内的大区军政，以巡抚掌一省军政，巡抚受总督节制。河道、漕运总督也都兼有军衔，赋予其节制监察省级行政长官的权力。这种高品阶、高统领的官职设置与安排，是清朝国家治理体系的重要组成部分和重要保障，是古代水行政管理体制的最高形态，对黄河、淮河、运河的治理强度和力度也远远超过前代，说明了清朝中央政府对于治水的重视程度非常高。

《清史稿·靳辅传》记载： “康熙三十一年，上曰：‘朕听政后，以三藩及河務、漕运为三大事，书宫中柱上。”从中可以看出康熙帝把治河与削藩、漕运共同列为治国的三件头等大事，镌刻在宫廷的大柱子上，体现了治河和漕运是当时的国家战略，正所谓“国之大政”。自康熙开始，清代的河道总督直接听命于皇帝，权力高度集中，有利于治河大计快速决策与实施。

四、明清治水名臣及其治水影响

明清时期，在无数次黄河水患灾难中，在漕运这条维系王朝命运的政治经济生命交通线面前，河道总督中出现了一批堪称民族脊梁的水利官员。他们尽职尽责、敢于担当，潜心研究河工，听取各方意见，提出了很有价值的治河方略。

明清两代河官、漕臣不下一二百人，参与治河并有重要贡献的大臣更是不计其数。举例来说，《明史·列传第一百十一》集中载录了13人，分别是： 盛应期、朱衡、翁大立、潘志伊、潘季驯、万恭、吴桂芳、傅希挚、王宗沐、刘东星、胡瓒、徐贞明、伍袁萃等。《清史稿 ·列传六十六》 集中载录了12人，分别是：杨方兴、朱之锡、崔维雅、靳辅、陈潢、宋文运、董讷、熊一潇、于成龙、孙在丰、开音布、张鹏翮。其中有名震一时的河道总督，也有鲜为人知的功臣幕僚。明清时期优秀的河官很多，包括为人熟知的如明代宋礼、刘大夏，清代毕沅、白钟山等。在历史的回望中，我们能从详略不等的记载中倾听他们的治水故事、领略他们的丰功伟绩、铭记他们的治水精神。

比如潘季驯，是明朝中期大臣、水利学家，四任总理河道，主持治理黄河和运河前后持续 27 年。 他不辞辛劳，上到河南，下至南直隶，多次深入工地，提出了黄、淮、运三河综合治理原则。在长期的治河实践中，他吸取前人成果，总结了中国历史上治河实践中的丰富经验，提出了“束清刷黄”，即以淮河之清水冲刷黄河淤积的以河治河方略。著有《宸断大工录》《两河管见》《河防一览》等，提出许多有价值的治河理论。潘季驯的治河理论深刻地影响了后代的治黄思想和实践，为中国古代的治河事业做出了重大的贡献，他“沐风雨，裹霜露”的治河形象也一直流传在人民的心中。

杨方兴作为清代首任河道总督，面对多年黄河失修、运河中断，提出在清口修复福兴闸，以解决黄河强、淮河弱、运河疏浚的症结。他提出的治河通漕方略对清初迅速恢复漕运发挥了较大的作用。张鹏翮为清代著名治河大臣、理学名臣。张鹏翮主持治理黄河10年间正值黄河泛滥、水患连年。他钻研治河理论，总结前人经验，博考舆图，仔细勘察，提出“开海口，塞六坝”的治河主张和“借黄以济运，借淮以刷黄”的治河设想，采取“筑堤束水，借水攻沙”的做法。他按治河方案指挥数十万民工治河，历时8年，黄、淮大治，漕运通达，下河连年大熟，人民安居乐业，使狂野无羁的黄、淮、运河顺轨安澜数十年。这不仅于国计民生贡献巨大，而且其科学水平也居于当时世界水利工程最先进行列，至今还受到中外水利史学界的高度评价。张鹏翮为官清廉，一身正气，关心民生疾苦，深受百姓爱戴，被康熙皇帝誉为“天下第一清官”。

明清 500 多年间，正值黄河南行回复北行水道的前夕，黄河河患频繁，治理黄河、运河任务异常艰巨。在为数众多的河道总督、漕运总督中涌现出了许多治水名臣。他们奔波于大河上下，不惮劳苦、呕心沥血、潜心钻研、功高垂世、为官清廉、一身正气。 虽然他们距离我们的时代已经久远，但是在历史记忆中他们的品质和精神是永恒的，在中华民族步入新时代之际，依然历久弥新，值得传承。（来源：《中国水利》2020年第10期）