清前期河道总督的权力及其演变

摘 要：清代前期，治河是国家的重大政务，清廷设立河道总督专管河务。就政府职能而言，清代河务由工部总其责，并委以河道总督专其职。但从国家政务运行上讲，工部却逐步失去了对河务的控制，河工治理最终成为“总河专责”，这一格局在康熙中晚期形成。同时，在河务决策中，河道总督的话语权也稳步提升，在乾隆中期河道总督取得了对“谈河积弊”（河议）的全面胜利。清前期河道总督权力的扩张，是清廷对河务技术特征认识深化的内在要求。

关键词：清前期;河道总督;河工;技术官僚

作者简介：江晓成，男，中国人民大学清史研究所博士研究生，从事清代政治史研究。

中图分类号：K249 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2015）05-0166-07

清代前期，治河是国家的重大政务。顺治元年（1644），清廷于戎马倥偬之中派出河道总督（又称“总河”）总理河务，并设置属官定地分驻协理河务。雍正时期，国家将河工分区治理，分设江南、河东和直隶三河道总督，这一河工格局为乾隆朝所继承。河道总督作为河道衙门的最高长官，专职管理河道工程，职权重大。对清代河道总督的权力及其演变，学界已有涉论，但研究者的重点在考察河道总督与地方督抚、漕运总督的权责关系，对河道总督自身权力的扩张，特别是对河工治理权、治河决策权等方面的演变，则尚未见专门论述。1本文以清前期为限，探讨河道总督在国家行政系统中的权力及其演变。

一、治河权责：从工部专责到总河专责

明制，河渠之政掌于工部。自永乐帝迁都北京，由于对漕运的依赖，明代国家专理河务的职官亦随之增多。自成化七年（1471）明廷设总河始，河道职官遂有独成系统之势。不过，由于总河一职的“差遣”性质以及相应造成的废置无常且官无定员，明代的工部对河工始终持有总管之权责。在总河设置之初，其职“专管黄河”，山东、河南管河道副使为属官，而工部派出管理运河的郎中与泉闸主事则否。[1]（卷165，P564）即使此后总河管辖权扩大到黄、运两河，工部管河分司已成为下属，但由工部派出郎中、员外郎和主事分司运河各段与沿线泉源闸座的格局逐渐成为定制。[2]（卷1，P579-580）终明之世，河务衙门不仅并未形成一个稳定的系统，而且基本可视为工部的派出机构。

清承明制，在顺治时期，河道总督下属河务官分为工部管河分司和地方道员两个体系，其中，在运河沿线有通惠河、北河、南旺、夏镇、中河、南河、卫河等管河分司七员，在黄河为患的河南、山东分设河南管河道和济宁管河道各一员。[3]（卷139，P6914-6920）在这一行政构架下，由工部任命的管河分司显然是河道管理的中坚力量。而且，在制度设计下，河渠之政仍归工部。有学者指出：“就政府职能而言，（清代）河务由工部总其责，并委以河道总督专其职。”[4]但从国家行政上讲，具体的河道治理事务逐渐从工部剥离而成为总河的专责，工部所保留的只是对河道经费的审核权，这一转变大致在康熙前期基本完成，其具体表现就是康熙朝工部管河分司的裁并进程。截止到康熙十七年（1678），清初所设的七个工部管河分司已裁去六个，而剩下的通惠河分司也在康熙四十年（1701）最终裁汰。[5]（卷206，P13711-13714）如此，明代所形成的工部派员管河格局被打破，河道总督衙门成为唯一的专管河工修防的机构。同时，由于清代的总河成为定缺，一直保持着连续性，由此河道总督衙门逐渐成为独立衙门。

继分司裁汰导致工部直接治河权的丧失之后，工部对河工经费的管理权和河务的决策权也逐渐被削弱。康熙二十四年（1685），在工部议复河道总督靳辅的河工预算款项时，康熙帝表示，河工需及时速修，若待工部议复之后修治，恐贻误工程，故“嗣后岁修、急修应动支河工钱粮，即行修理，年终奏销”[6]（卷122，康熙二十四年十月乙巳）。从此，工部失去了河工经费的预先审核权。由此带来的，即是河道总督的年度工程计划无须经过工部的同意。

事实上，从康熙中期始，由于河工治理渐上轨道，在总河与工部的冲突和对抗中，总河一般都无一例外地得到皇帝的支持，由此工部对河务的管理权进一步被削弱。对于这一转变，学者申丙亦有论述：“（清代）河工隶属工部，先时一如明制，部权颇重。逮至康熙、雍正、乾隆三代，皆英明自负，河臣率直接秉授方略，部臣不敢干涉，因而渐渐放弃矣。”[7]（P268）这一论述固然不差，但与其说是因为三代帝王的英明自负所致，不如说是三代帝王真正认识到河务的特殊性——治河是一项技术性含量很高的政务，没有在工的长期实践和对现实河况的第一手资料，是无法对河务做出准确的判断与决策的。对皇帝和总河来说，工部被视为治河的掣肘势力。康熙三十七年（1698），河道总督于成龙赴任之时，康熙帝以河工事情紧急，令在于成龙敕书内添入“各部不得掣肘”之语，“使得相机料理，庶不误事”。[6]（卷189，康熙三十七年十二月辛丑）康熙帝此时虽称“各部”不得掣肘，但工部首当其冲，不言自明。

即使是工部所保留的河工经费年终审核权，也受到了皇帝和总河的双重质疑。康熙三十九年（1700）三月，在工部尚书萨穆哈等奏事之时，康熙帝对工部进行了批评：“淮扬一带百姓久罹水患，亟宜拯救。此系尔等专责，宜各尽力。今观河工诸臣，一有冲决，但思获利。迟至数年，徒费钱粮，河上毫无禆益。此弊之根，皆在尔部。即今河工凡有启奏，惟恐尔部不准行，随即遣人营求，尔部鲜不受其请托者。若此弊不除，河工何由奏绩。”[6]（卷198，康熙三十九年三月己亥）当年十二月，康熙帝再次表达了自己对工部的不满，并将河工久未成功的责任归结于工部在河工经费奏销中的受贿问题，他说：“朕观河工之弗成者，一应弊端起于工部。凡河工钱粮，皆取之该部，每事行贿，贪图肥己，以致工程总无成效。”[6]（卷202，康熙三十九年十二月丁丑）

与此同时，河道总督也明确对工部的经费审核权表达了不满。康熙三十九年，当张鹏翮调任总河之时，其第一件事就是奏请“部臣不宜掣肘”。他称工部“每事掣肘，估修奏销任意混驳”，所以请令康熙帝“饬谕部臣宽其文法，责以成功，庶精神得以专一，而河务不致旁挠”。工部议复称：“河务关系钱粮，凡估修奏销之事，与例相符者，具题准修准销，与例不符者具题驳查”，所以今后“若将不应行查之事行查、不应驳回之事驳回，每事掣肘，及估修奏销任意混驳种种弊端，该督具题到日，将本内有名堂司官员交与该部严加议处”。[8]（卷17《首请三事》，P728）就制度而言，工部对河工经费的审核可谓名正言顺，但面对总河的指控，工部只有无力的解释。

即使在此后康熙帝对张鹏翮的信任已大打折扣之时，工部在河务中的权力衰减亦无法挽回。康熙四十四年（1705），由于此前河决时家马头、数年未能堵塞，张鹏翮听信淮安道王谦之言劾山安同知佟世禄以塞责，而奉命查办的大臣查明张鹏翮实为诬参，应革职，康熙帝特命宽免。而在此时，工部侍郎赵世芳趁机参劾张鹏翮“奏销钱粮浮冒十三万余两，应交刑部治罪”。康熙帝为张鹏翮辩解说，“河工钱粮，原不限数。一年水大，则所需者多，水小则所需者少。谓张鹏翮小有所取，亦未可知;谓以十三万钱粮入己，必无之事也”[9]（卷22，《张鹏翮列传》，P2038）。虽然康熙帝认为“张鹏翮所用之人皆不胜事”，但仍命张氏留任;而对于工部侍郎赵世芳，则认为其“奏事不公”，称其“为人好事而刚愎，如此等人不利于事”，并在几天之后特将赵世芳调离工部。[6]（卷223，康熙四十四年十一月戊寅、己卯）

这一案例表明，在工部与总河的冲突中，总河取得了全面的胜利。面对河工问题，康熙帝显然更倾向于支持奔波在治河一线的河道总督，而非居于北京的工部大臣。所以，即使张鹏翮所为多有不尽如意之处，从康熙三十九年起，他还是连任总河近九年之久。到康熙朝晚期，工部不仅失去了直接治河权，而且在河务决策和河工经费审核方面的权力也被逐渐削弱。康熙帝的这一思路，基本上也为此后的两代帝王所继承。在河工治理中，工部逐渐从主导角色沦为边缘角色。同时，如果说在三十九年康熙帝的话语中尚以河工为工部专责，那么到康熙四十六年（1707），康熙帝已明确对河道总督张鹏翮表示：“河工系尔专责。”[6]（卷228，康熙四十六年二月癸卯）

研究者普遍认为，清代的河工治理成效要优于明代，至少在清前期确是如此。探求其故，一个重要的原因就是清代河道总督在治河过程中受到相对较小的掣肘，尤其是“河议”的干扰。

众所周知，明人好为议论，继之以党争，故行政多掣肘，非唯河工为然。明代治河名臣，首推潘季驯。然以潘季驯之贤，亦数为言官所劾，而不能安于其位。万历六年（1578），当潘季驯三任总河之时，鉴于此前治河动辄受到各方议论的阻扰，遂上书陈请“息浮言”，疏称：“治河固难，知河不易。故虽身历其地，犹苦于措注之乖舛，而况于遥度乎。但劳民动众之事，怨咨易兴。而往来络绎之途，议论易起。至于将迎之间，稍稍简略，则以是为非，变黑为白者亦不可谓其尽无也。忧国计者以急于望成之心，而偶闻必不可成之语，何怪乎其形诸章牍也。而不知当局者意气因而销沮，官夫遂生观望，少为摇夺，隳败随之。勉强执持，疏逖难达，其苦有不可言者。”[10]（卷7， 《河工事宜疏》，P260）

潘季驯此言，可谓一针见血地指出了明代河务为“河议”所困的弊病。治河如御敌，“临机应变，岂可限以岁月”[11]（卷3， P45），且自“汉唐以来，治河者众矣，言人人殊，从无一定。故曰治河无善策”[12]（卷1， P364）。而言者往往不察，徒以口舌争胜，司河务者不能不一一回应。如此徒费诸多精力，于河务则裨益无多。河务在浮议丛生之中，不能及时决策、不能相机修筑，如此耽延时日，河事焉能不坏。潘季驯的建议得到了工部的认同，所以工部也请求皇帝于河工“专委责成，勿惑于浮言，勿阻于群议。以后除治河诸臣，倘有欺隐大弊，及推诿不肯尽心，苟完目前，遗患于后者，许言官访实照常参劾外，其余但有条陈治河利害之疏，虽各效其一得之忠，而众言淆乱，要必折以真实之见，本部未敢遽为题覆，悉行河漕二臣勘酌，可否明白具奏。或有窒碍难行，听行寝格”，这样“治河之臣可无临事掣肘之虞”。此奏依议施行。[10]（卷7，《河工事宜疏附工部复前疏》，P262-263）

万历六年（1578），明廷似乎有了河务专委总河、寝格“河议”浮言的觉悟。不过，从此后的总河任职情况看，这一情况不容乐观。而潘季驯本人，也在两年之后为言官所劾而去职。[13]（卷223《潘季驯传》， P5871）《河渠纪闻》的著者康基田（嘉庆朝官至南河总督）对此深表惋惜，他说，河工之事“诚得人而任之，又使之久于其职。然后不囿于陈言，不惑于众论，不摇于物议，收放有节，疏筑以时，久安长治之道”[14]（卷10， P78）。显然，潘季驯正是理想的人选。潘氏的境遇，正是明代河臣遭遇的普遍写照。

入清，河道总督与“河议”的较量是一个漫长的过程，总河的最终胜出要等到乾隆朝。但总体来看，清代河道总督在治河过程中所受到的言论掣肘已较明代为小，尤其是在康熙中叶以后。

清代河务之大治，自康熙十六年（1677）靳辅任河道总督始。在清前期的历任总河中，又恰以靳辅时期的河务争论最为激烈。自康熙二十三年（1684）开浚下河，靳辅先后与督理下河官于成龙、孙在丰及漕运总督慕天颜发生数次严重争执;此外，在康熙二十一年（1682），候补布政使崔维雅上河务条陈二十四款，对靳辅的治河之策提出异议，靳辅不得不反复辩解。1在这些争论中，靳辅不得不数次入京面奏或与异议者质对，以至于被降职或革职。尤其是长达五年的下河工程之争，导致靳辅不能专心于河务以及二十七年（1688）的离职。康熙三十一年（1692），康熙帝认识到治河能臣非靳辅莫属，以其再任总河，然而靳辅于当年十一月即逝于任上。[15]（卷26，《靳辅列传》，P741-744）对于靳辅所受到的“河议”掣肘，康基田感慨不已：“公之心迹历久愈见，事功阅世弥彰，于今益信。至今抚公遗迹，亦有地居险要未可多为宣通者，事涉纷纭难以施之永久者。审察当时形势，设身处地，验其甘苦曲折，始知事后之明，难语临几之哲”，他还引用明人余毅中的话说：“排河淮非难，排一时之异议难;合河淮非难，合一时之人心难。”[14]（卷17，P343）

有研究者认为，靳辅的遭遇是彼时康熙帝对河工知识了解不足，而又缺乏实践经验的产物。故在靳辅去世之后，康熙帝对其念念不忘且颇多悔意，由此而“给予后来的河臣以许多的宽容”[16]（P62-63）。诚哉斯言，当康熙帝在长期的实践中终于认识到河务的繁杂，遂对河臣抱着一种“理解之同情”。如此，靳辅之不幸，恰为此后河臣之大幸。在靳辅之后，总河任期一般都比较长，河工争议的次数大为减少，这或许可以视为康熙帝补偿心理的一种反应行为。特别是在张鹏翮任总河之时，康熙帝的支持更是无以复加。

雍正七年（1729）五月，浙江总督李卫奉命传达上谕，令开天然坝，并称自己已经奏明，“黄河水浅”，天然坝“开固无妨”。但署理河道总督尹继善表示反对，他认为李卫之议论不当，“治河之道，不在水之浅与不浅，只在底之深与不深”，李卫“不知底深而岸高，反以为水小为河浅，此诚不谙河务之论”，并表示“天然坝之启闭，惟视乎湖水之大小。此分其轻重，推起缓急，数十年来不易之成规，即局外者或有谬论，臣虽愚昧，亦断不敢轻于听信”。[17]（第15册，署河道总督尹继善奏谢朱批训诲并陈治河之道折，雍正七年五月二十九日，P435）尹继善在草拟奏折时，“幕中客齐为公危，有治装求去者，公不为动”[18]（卷3，《文华殿大学士尹文端公神道碑》，P35）。雍正帝接到奏折之后，大喜过望，在奏折中批道：“卿主此见，朕复何忧也，欣悦览之”，读毕意犹未尽，再批示道：“朕嘉悦之怀，第难批谕。汝父积何德行生汝如此之子也。朕实为汝父庆嘉焉。勉之。”[17]（第15册，署河道总督尹继善奏谢朱批训诲并陈治河之道折，雍正七年五月二十九日，P435）

李卫为雍正帝之宠臣，在议及河务之时，总河尹继善敢于直言反驳，由此也几乎等同于间接否决了皇帝的命令。但雍正帝能虚心听取意见，而且对尹继善的这种行为大加赞赏。此后，尹继善又长期经理江南河工。面临繁杂的河务，河务官长期在工作实践中所具备的技术知识以及对当前河势水情的把握，他人难以匹敌。显然，雍正帝已经充分认识到这些问题。雍正帝在此次河工争论中的态度，亦可视为他的一贯态度。

如果说在面临河工争议之时，康熙帝和雍正帝更多的是对总河的理解与宽容，那么乾隆帝则旗帜鲜明地表明了自己对河臣的支持，以及对“河议”的厌恶。乾隆四年（1739），在策试贡士之时，乾隆帝将自己“时廑于怀，而未得其要领”诸事令士子做对策，其一就是“河工一事，动如聚讼。新开运口，论者纷纷。彼身当其事者，稍自担承，众即以为固执，而措置失宜;若一无厘正，又以为因循，而不足与为。是责人则易，而自处之则又难”。[19]（卷90，乾隆四年四月丁丑）“聚讼”这一措辞，最明显不过地体现了乾隆帝对“河议”的厌恶。

乾隆朝的几次河工论争，以总河的胜出告终：乾隆初年，为阻扰南河总督高斌开浚毛城铺引河，御史夏之芳、甄之璜、钟衡等言官屡次上疏力争，终在乾隆二年（1737）为高斌彻底驳倒，钟衡、甄之璜被革职，夏之芳被严旨申饬[20]（卷142，《高斌》，P311-312）;乾隆六年（1741），南河总督完颜伟劾高邮州知州沈光曾妄议河务，抄袭旧说，且颇多舛误，请加议处，乾隆帝称沈氏为“倡论惑众，扰乱河务”，将其革职[20]（卷142，《完颜伟》，P323-324）;乾隆七年（1742），刑部侍郎周学健奏请裁撤河东总河及添设之厅汛各官等事，经河东总河白钟山的反驳而寝格;乾隆八年（1743），御史胡定条奏河防事宜，又为白钟山所逐条批驳。[14]（卷21，P514-519）

乾隆十八年（1753），在军机大臣等议复户部侍郎嵇璜条奏河工事宜之时，乾隆帝以毛城铺为例痛斥“河议”积习，他说：“浮言咸以开毛城铺为高斌之罪，不知毛城铺乃自高斌而闭。昨刘统勋面奏，谓此高斌数年来不白之冤，益可见浮言之不足信。惟身历者能知之也。”为此，乾隆帝明确表示：“蓄泄宜勤，闸坝宜固，堤埝宜增，海口宜浚，则河员足任。徒事摭拾空言，无难编成巨帙。昔人云，议礼如聚讼。议河者亦如聚讼，哓哓不已，甚无取焉。此后仍有以治河奏者，必将原折发还。”[19]（卷449，乾隆十八年十月甲辰）

乾隆帝的此番声明，我们可以视为总河与“河议”角逐中的一个重要节点。以此为标志，总河对“谈河积弊”取得了全面的胜利。繁杂的河务本可以“集思广益”，然而“聚讼之习，往往乐于有事时，逞臆见长。一事不治，至疑其全局，并其所不必疑者而亦议之。且于所未经身历者而悬议之，袭虚旧之谈务求胜，而鲜实用者”，而且河工“非身亲阅历，难悬揣而定也。当事肩任重巨，须胸有成竹，方不为浮言所扰。盖扰则费精神于无用之地，将于所待用者而反忽之矣。持异说于决机之时，将于所急不待时者而亦缓之矣”。[14]（卷22，P565）

乾隆十八年（1753）乾隆帝对“河议”的明确表态，并不仅是一种纯粹态度，而且在此后确实付诸施行。乾隆四十六年（1781），在乾隆帝令大学士、九卿、科道等计议黄河可否北归故道问题时，因给事中李廷钦据“书生之见”而又“急不及待，迫于见长，先自陈奏”，乾隆帝怒斥其为“识见卑鄙，真不直一哂”，乾隆帝所担忧的问题是，“若大学士、九卿、科道等，人人尽如李廷钦之执持谬见，纷纷聚讼，各自陈奏，尚复成何政体乎”。所以，乾隆帝称“本宜将李廷钦交部治罪，以为言官妄陈得失，有意取巧见长者戒。但其所奏纰缪无理，转不直将伊交部”，最终“著将原折掷还，仍通谕中外，并附便寄令阿桂等知之”。[19]（卷1146，乾隆四十六年十二月壬午）

在乾隆帝的话语中，“河议”多为“浮言”，其行为有如“聚讼”。乾隆帝对“河议”的厌恶，出自他对河务技术性与实践性特征的深刻认知。如在乾隆七年（1742）江南水灾之际，因人多指责此前总河高斌经理河工之不善，而乾隆帝则另有见解：“河务重大，若非谙练之人，即目睹情形，亦未能深悉，况仅得之传闻乎。”[19]（卷174，乾隆七年九月庚申）显然，有了康熙和雍正两朝的经验积累，至乾隆朝清廷对河务的认识已非常成熟。河道总督在治河中所面临的“河议”掣肘，及其可能造成的危害，乾隆帝已有深刻的认识，故在这一时期我们屡次见到皇帝对“谈河”行为的训斥。如此，在河工争议中，河道总督的话语权得以伸张，从而在河工决策与执行中受到较少的牵制。1

三、技术与河务：河道总督权力扩张的动因分析

清前期河道总督对河工治理权、治河决策权的扩张，是清廷对河务技术特性认识加深的结果。乾隆帝就曾明确表示：“治水非他政务可比，必卓识远虑，明于全局，又不执己见、广咨博采，而能应机决策。”[21]（卷14，P253）河务异于一般政务，首先在于治河是一项实践性强的技术性工作。在缺少专业分工与技术教育的时代，治河所需要的才能与绝大多数官员们素养相去甚远，或可说是南辕北辙。以清人的话说，即是“士大夫无素习乎此者，徒以资叙推举任事，无怪乎一见洪涛，茫无措手也”[12]（卷1，P364）。

河务的技术特征，与文人官僚的知识结构格格不入，如此只能通过长期的实践来弥补这一缺憾。顺治朝任河道总督的朱之锡对此有深刻的体验：“天下之事，刑名、钱谷皆可以理断臆决，文移办治;独河道一事，非足到、眼到，则形势之委曲、工程之坚瑕，鲜不有错施而误事者。”[22]（卷4，《申明河官专责疏》，P650）河务需要长期在工实践，不仅是朱之锡个人的论点，而且是当时的普遍认识。顺康之时久任河工的崔维雅也有过类似的论述：“事必亲历而后明，尤必久习而后谙。凡事莫不皆然。而况治河之难，与他事不同。非阅历之久，足遍而目击，未可以聪明臆见悬揣而遥度者也。盖河势之迁徙无常，而防御之工程不一，其间地势有高卑，河身有险易，或扫湾顶冲之异形，或伏涨落槽之异候，以至遥堤、月堤、格堤、埽、坝不一制，桩、草、绳、麻、芟、缆、灰、石不一用。故必上明天时，下悉地利，近稽人工，远察物料，事事综核，而后能胜任也。”[23]（卷5，P99）嘉庆朝官至南河总督的康基田也称：“河工之事，大而至于敷土浚川，小而至于分工授事，细而极于竹头木屑，无不适所宜用”，具体来说，“夫惟能得人，而又使之久于其任，然后可以程土石桩埽之工，而无虚浮粉饰之弊也;而后器必精良，可以得斗杓夯杆梯硪之用，而无潦草不适用之弊也;夫役计估授食及时给散，而无克减工食之弊也;准工鸠夫准夫给值，而无卖富佥贫之弊也;以至度地取材，木石柴草芦苘灰铁之值不假手于里胥，而无扣减折干之弊也”[14]（卷13，P184-185）。虽然他们的论述举例重点各有不同，所提出的河工具体技术有多寡之别，但他们都一致认为，若想胜任河务，必须掌握多方面的知识，尤其是一些与河工相关的技术性知识，而这些知识只有在亲身实践中才能逐渐谙练。

河务的技术性特征也决定了治河难有成例可循。一般政务多可以萧规曹随，或是以古准今，而河务则不容如此。河道形势变迁靡常，治河目的因时而变，故河务官不唯不能仅守成例，而且必须时刻根据形势变迁而进行创新性的工作。佐靳辅治河有功的陈潢对此深有体会：“今昔之患，河虽同而被患之地不同;今昔治河之理虽同，而弭患之策亦有不同”，所以“善法古者，惟法其意而已”。如果考载籍以治河，则无异于按图索骥、刻舟求剑。[24]（卷98， 张靄生：《河防述言》，P2391）而在实际的河工决策中，纸上谈河的文人官僚却大有人在。这些官僚对河务的了解基本出自书本知识，更多的是对历史背景的把握而非对现实状况的观察。康基田批评文人议河之风时说：“河工建议者屡矣，议河易，防河难。前人之章程屡更屡易，现行之事例通变随时。摭已往陈言，举当前事宜，撮以为例，论非不正也。至执以防河，常有方枘圆凿之患。当时惟讲疏凿，而不知有以疏为筑者，虑筑垣居水而保堤也。有以筑为疏者，惧水分流缓而淤河也。河无定势，治亦无定法。执成法以行之，阔远而不济事也。即举向所已试之法而更施之，又迁变而无可执法也。虽有熟习河事者，于此亦无不错遌于棘手难为，仓皇补苴。”[14]（卷13，P195）显然，处于不断变迁中的河道形势与治河格局，促使治河者必须不断根据形势变迁而转换思路，否则就不能应付变化多端的河务。或许，只有长期身临其境的河务官们，才会真切地认识到这一问题，所以他们对此反复论说。

河务的技术特性和治河的难度也给帝王留下了深刻印象。在清代历史上，康熙帝和乾隆帝都先后六次南巡，阅示河工。康熙三十九年，在经历三次南巡之后，康熙帝明确表示：“大抵河工事务，非身履其地、详察形势，无由悉知。”[25]（卷52， P576）乾隆帝虽时常发表对河工的见解，但却很少介入河务的决策过程。即使他曾多次亲临河工一线，但对河工这样技术特性明显的政务仍保持了警惕，从而将决策权赋予专业的河务技术官僚。乾隆帝有言：“朕思河务重大，若非谙练之人，即目睹情形，亦未能深悉，况仅得之传闻乎！”[19]（卷174，乾隆七年九月庚申）乾隆八年（1743），当新任江南河道总督白钟山奏请觐见请训时，乾隆帝表示自己“素未谙习河务，亦不能有所指授”[26]（东河总督白钟山奏为奉旨调补南河总督谢恩等事，乾隆八年正月十二日，档号04-01-12-0032-006）。乾隆十八年（1753），乾隆帝表示河务应该由在工的河务官等人决策，“高斌在河工二十年，专以工务为事，习见熟闻，孰得孰失，其所见究与按图悬揣者迥异。大学士等虽按形势定议，但未身历其境，其于现在情形是否允协，尚宜再加详酌”，所以令钦差舒赫德、河臣高斌与夙任南河的尹继善“逐条细阅，其是否悉合机宜，及此外有无未尽，一一指陈”。[19]（卷449，乾隆十八年十月甲辰）同样，在乾隆四十七年（1782），针对此前乾隆帝令开放顾家庄引渠的指示，两江总督（乾隆朝两江总督有兼理河务之责）萨载认为这一做法不可行。在明确了萨载的论点之后，乾隆帝表示自己只是“廑念河防，设为或然之想”，萨载所指出的这些情形，自己并不知道，“萨载熟悉彼处情形，据实入告，所办甚是。自应照所议行”。由此，乾隆帝进一步表示，自己“办理庶务，从不肯丝毫稍执已见。况河工应导，必须亲履其地，目击情形，方能洞悉无遗。此次堵筑漫口，久未完工，朕宵旰勤求，不得不曲为筹划。如果该处情形未便，原应据实直陈，不必稍涉回护，方合大臣任事之道”。[14]（卷29，P747）

总之，面对河务这种需要技术知识的复杂政务，一般官僚不仅无从胜任，而且也很难涉足。所以，长期任职河务系统的河道总督，有着天然的知识优势。长期在工的实践，注定了他们成为专业的河务技术官僚。在河工管理和河工决策中，河道总督脱颖而出，成为理所当然的主导者。正所谓“治河固难，知河不易。河防学问至广大亦至精微，非流览博、心思细、经历熟者，道只字不能。即缕缕言之，亦解只字不能。此别是一种经济，非可聪明识力尝试者”[27]（P478）。所以，河道总督的权力扩张，正是河务技术性特征的内在要求。

参 考 文 献

[1] 傅泽洪：《行水金鉴》，影印文渊阁四库全书本.

[2] 谢肇淛：《北河纪》，影印文渊阁四库全书本.

[3] 伊桑阿等纂修：《大清会典》（康熙朝），载沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》三编第七十二辑，台北：文海出版社，1992.

[4] 刘凤云：《两江总督与江南河务——兼论18世纪行政官僚向技术官僚的转变》，载《清史研究》2010年第4期。

[5] 允禄等监修：《大清会典》（雍正朝），载沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》三编第七十七辑，台北：文海出版社，1992.

[6] 《清圣祖实录》，北京：中华书局影印本，1985.

[7] 申丙编著：《黄河通考》，台北：中华丛书编审委员会，1960.

[8] 张鹏翮：《治河全书》，《续修四库全书》本.

[9] 吴忠匡总校订：《满汉名臣传·汉名臣传》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，1991.

[10] 潘季驯：《河防一览》，影印文渊阁四库全书本.

[11] 谢肇淛：《五杂俎》，上海：上海书店出版社，2001.

[12] 朱鋐：《河漕备考》，《续修四库全书》本.

[13] 张廷玉等撰：《明史》，北京：中华书局，1974.

[14] 康基田：《河渠纪闻》，《四库未收书辑刊》第1辑第29册，北京：北京出版社，2000.

[15] 吴忠匡总校订：《满汉名臣传·满洲名臣传》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，1991.

[16] 王英华：《清前中期（1644—1855年）治河活动研究——清口一代黄淮运的治理》，中国人民大学博士论文，2003.

[17] 张书才主编：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，南京：江苏古籍出版社，1989.

[18] 袁枚：《小仓山房文集》，南京：江苏古籍出版社，1993.

[19] 《清高宗实录》，北京：中华书局，1985.

[20] 乾隆五十一年敕撰：《钦定八旗通志》，影印文渊阁四库全书本.

[21] 黎世序、潘锡恩撰：《续行水金鉴》，《四库未收书辑刊》第7辑第6册，北京：北京出版社，2000.

[22] 朱之锡：《河防疏略》，《续修四库全书》本.

[23] 崔维雅：《河防刍议》，《四库全书存目丛书》本.

[24] 贺长龄、魏源等编：《清经世文编》，北京：中华书局，1992.

[25] 赵宏恩等监修：（乾隆）《江南通志》，影印文渊阁四库全书本.

[26] 国家清史工程数字资源库，朱批奏折.

[27] 朱国盛撰，徐标续撰：《南河志》，《四库全书存目丛书》本.

 [责任编辑 王雪萍]

Research on the Power and Its Evolution of the Governor on

River Administration during Early Qing Dynasty

JIANG Xiao-cheng

（Institute of Qing History， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： During early Qing Dynasty， river administration is one of the most important government affairs. However， in the practice of government operation， the Governor of river administration achieves absolute control during late Kangxi period. Meanwhile， he plays more important role in decision making， especially in mid-Qianlong period. These changes are due to the central government of Qing that has acquired a deeper understanding of the technical characteristics on the river administration.

Key words： early Qing Dynasty， the Governor of river administration， river administration， technocrats

1 王英华：《清前中期（1644—1855年）治河活动研究——清口一代黄淮运的治理》第六章第四节“南河总督与相关官员的关系”，中国人民大学博士学位论文，2003年，第141～147页;金诗灿：《清代河官与河政研究》第二章“河官在清代官僚体系中的地位”，武汉大学博士学位论文，2010年，第43～69页;刘凤云：《两江总督与江南河务——兼论18世纪行政官僚向技术官僚的转变》，载《清史研究》2010年第4期;郑民德：《清代河政官员的沿革、职能、权力博弈与河弊——以江南河道总督为视角的历史考察》，载《宜宾学院学报》2012年第3期;金诗灿：《清代河道总督与地方督抚河务职权关系及其演变》，载《北方论丛》2014年第2期。前揭金诗灿博士论文论及河道总督与工部的关系，不过他仅仅对河工钱粮请拨和奏销时总河打点工部的部费问题作了探讨。

1 参阅王英华：《清前中期（1644—1855年）治河活动研究——清口一代黄淮运的治理》第三章第二节“靳辅治河过程中的争论”，中国人民大学博士学位论文2003年，第54～61页。

1 在此需要一提的是，从康熙晚期开始，有河四省（江南、河南、山东、直隶）地方督抚取得了兼理河务的权责，但不过是名义上的兼辖，在实际上很少介入河务。在雍正和乾隆时期，随着河务的日趋繁复，治河愈加需要地方官的配合，故地方督抚介入河务的力度逐渐加大。（这在不同省份又有很大差异，这一转变主要发生在江南地区。直隶河道总督在乾隆十四年裁并，河务划归直隶总督兼管，在此不论;河南、山东巡抚?并未取得像两江总督那样全面干涉河务的权力，在咸丰五年铜瓦厢改道之前始终扮演着协助总河的角色。）所以，在河道总督权力扩张的同时，他们的部分权力又为地方督抚所分享。不过这已超出本文的论述主题，在此不赘。相关研究参阅刘凤云：《两江总督与江南河务——兼论18世纪行政官僚向技术官僚的转变》，载《清史研究》2010年第4期;金诗灿：《清代河道总督与地方督抚河务职权关系及其演变》，载《北方论丛》2014年第2期。