清代河工体制的翻阅

郭泽杰

(江西省水利厅，江西 南昌 330009)

0 引 言

“天下事莫难于治水”[1]，而治黄尤难。黄河，古籍称“河”；“河工”一词，“近世官文书则多专指黄河工程言”[2]。自《宋史》以降“正史”河渠志均以“黄河”开篇，且不惜篇幅。河书如沧海，彰显黄河历史的厚重。“在工言工”，本文重点考察清代河督制度下的黄河河工建设与管理体制，既称“翻阅”，也就称不上“研究”，供酌。

1 河工体制“集大成”

有论认为“它(清朝)把中国封建社会的各个方面都发展到了极限，成集大成之势”[3]。有清一代的河工建设与管理体制在一定程度接近这一特征。

“体制”是体系、制度、方法、形式的总称[4]。黄运两河防汛、建设、管理、工式、经费、职官设置、河官队伍、修防条例、考成保固、禁令设置等河工体系及其制度规定俱载于《清会典》、《会典事例》等文献中[5]，可以看出清代河工体制自草创至完善的匠心与用力，基本形成修、防、管体系。主要特色在制度层面。

(1)机构定制。在组织体系中，分河、道、厅、汛、堡五级管河机构，有文职、武职两套治河系统，文武河员均为专职。河道总督职位显要，为正二品大员；加尚书或都御史衔者，为从一品大员。据统计，有清一代总、南、东、北河历任河道总督135人[6]。

在职掌分工上，以河段为中心分区域管理。河道总督职掌为“综其政令”、“以专责成”，统摄河务，并兼漕粮催攒、赈灾济民、治安巡防等职责。厅、汛均有河务管辖区域。军队建制设置河标、河营。河标属于河道总督亲统标兵，驻守沿河要地，主要职能为治运助漕、维护治安；河营设副将、参将、游击、都司、守备等武官，各汛设千总、把总和外委等官职，“掌河工调遣及守汛防险之事”。有评价甚至认为，清代河道总督“它在整个社会和政治生活中的影响远在现在的黄河水利委员会之上”[7]。

(2)用工制度。一是雇役制。顺治及康熙前期是派夫制，由沿河州县按亩起科，临时派征。康熙十七年(1678年)，河夫由佥派改雇役。二是河兵制。兵丁治水古来有之，清以前均属临时调派，不是专职。设置河兵是清代兵制的独创，始于康熙十六年(1677年)南河。以河兵为常备，以河夫为临时，构建起河兵河夫兼用疋配的基层河防实施体系。河兵制一直延续至清末，以为“救弊之术。”[8]。雇募制与河兵制是清代赋役制度变革的必然，尽管仍具封建强制性，“雇值”通常也不是河夫河兵的劳动力实际价值，但在一定程度可以弥补河夫征发本事之弊。

(3)经费管理制度。有清一代河工费用整体呈上扬之势，维持着河工公共财政的性质。据统计，康熙年间“全河岁修不过数十万金”；乾隆年间“岁修、抢修、另案，两河尚不过二百万”；嘉庆年间“岁修抢修顿倍，岁修增而另案从之”，所增之费“以三百万计之”；道光时则增为每年六、七百万两[9]。清代拥有较完整的河费使用管理制度。

一是采取定额河工用银制度，控制河工支出。如，对南河岁、抢修经费，乾隆十三年(1748年)规定，不得超过40万两；嘉庆十二年(1807年)加增料价后，规定不得超出150万两。每个河段河工经费都要求谨守定额。超额部分，责令总河及各承办官员按比例分赔。嘉庆二十一年(1816年)对另案实行年际比较，限制河费增长。定额河工用银制度于同治二年(1862年)终止。

二是物料、夫工定价和河工定“工法”，控制工程造价。对各类用工物料，按其性质、尺寸、所在地区、采办难易程度等因素定价，并限时付银、办料、交料。雍正朝由工部等部院议准河工所需的夫、工、木、石、苇、口粮等价格，著为“部定例价”或“官发例价”，奉为“永为定额”、“永成定规”。与之相对的是“时价”，即市场价格。题销河费遵循“例价”，不能随行就市。各种“工式”和“定式”等技术和工艺虽然主要基于经验，缺乏科学精准，但至少体现了河工管理和控制造价的要求。

三是制定河工奏销程序，控制河费侵冒。清代修防，综其大要，有岁修、抢修、另案、大工。工程款报销有固定的手续、时限和奏销程序，“其核费具题也，岁修以十月，抢修无定期。题销均以次年之四月，逾限者论。别案大工，不在此限”[5]。逾限不销者，着授受各官赔偿工费。对“紧要险工”，要求管厅官兴修、具题并行，克期告竣，工竣题销。[5]。河臣申报，总河亲勘，督抚监督，御史纠劾，工部题销，构成纠察制衡体系，以杜侵冒。

(4)考成保固制度。考成保固制度是清代工程营造质量保障的一大特色，属于朝廷法制层面对工程质量最强烈的监督与干预。至少在康熙元年[1662年]出现河工“保固”的说法[5]。《大清会典》有“保固”总款；《大清会典则例》列“考成保固” 专条；其他河工章节中也有部分条款。它包含两项制度：

一是责任追究制。酌定保固期限，如黄河河工保固1年，运河河工保固3年，水闸设施保固6年。一般而言，在限内冲决，承修官担责；在限外冲决，防守官担责。其实质是针对河工建管及行政监管领域的官员(包括河道和地方文武)职务管辖连坐追责。追责处罚有行政处罚、刑事处罚、经济处罚；大多是数罚并用。河臣动辄得咎，升革骤至，“历来大臣获谴，未有如河臣之多。……嘉道以后，河臣几难幸免，其甚者仅贷死而已”[10]。

二是赔修制度。赔修制度是清代河工的一大创造，本意是以经济处罚来减轻官员的行政或刑事处罚，但各种处罚并举，实际上是责罚加重。它是一种经济连带处罚，不仅咎由自取，或将倾家荡产，株连子孙；株连官员，祸及同事。河工“赔修”最早的官方记载出现于康熙二十三年(1684年)[5]。赔修种类与定例繁琐杂乱，甚至事无巨细。如，雍正五年(1727年)遵旨议准“赔四销六”定例：凡黄河一年之内、运河三年之内堤工冲决者，经总督、巡抚题报坚固或据实保题者，其重修所用钱粮一律责令承修官“止赔修四分，其余六分准其开销 ”。黄河一年之外、运河三年之外堤岸工程冲决者，而该管各官实系防守谨慎并无疏虞懈弛者，经总河督抚查证具题，则责令防守该管各官“共赔四分，其余六分准其开销”[5]。至乾隆三十九年(1774年)，朝廷又将应赔的四分划为10份，河臣、督抚、河道、厅员、知府州县、参游、文武汛员具体摊赔比例为：2∶1∶2∶1∶2∶1.5∶0.5，追赔范围延伸至总河和地方督抚，实行官员赔修全覆盖。

2 无法逃逸“历史周期率”

河工“本系专门之学”[10]；“非他政务可比”[11]。清代河工体制自有其技术特点和运行规律，但绝非在时势际会中可以“独立寒秋”，而是始终受制于人治，无法摆脱兴废“周期率”。

(1)始终纠葛的权力博弈。与工部等院部关系处于强势，得益于皇帝撑腰，“(清代)河工隶属工部，先时一如明制，部权颇重。逮至康熙、雍正、乾隆三代，皆英明自负，河臣率直接秉授方略，部臣不敢干涉，因而渐渐放弃矣”[12]。如裁撤工部管河都水分司，河政归一；但河工奏销审核仍常有抵牾。

与地方督抚关系时见齮龁。按理，“河工与地方相为表里，必须督臣与河臣同心协力，方不致彼此掣肘”[13]。但权力交织与冲突，从来就是人治社会的制衡之术。总河与督抚孰轻孰重，任由皇帝拿捏。乾隆中后期，两江总督职权大为拓展，浸浸驾于总河之上。而至嘉道起，河务凶险四伏，“推诿掣肘”频仍。督臣不愿再搅浑水，惟称“坐啸画诺”；倘若督抚插手太深，河臣趁势“拱手受成”。但办理夫料、协调官民等，必倚地方，而河臣“呼应不灵”，形同虚设。每遇河患大事，朝廷又分派钦差大臣督理，钦差大臣、河督和地方督抚各自为政，无所适从。光绪十三年(l887年)黄河郑州大工是一个显例。

也不能说他们的争斗和攻讦全为贪冒、侵渔。按“考成保固”，河工出事，地方官员有地方之责[5]。另外，修防工程三年保固无虞后，河员得以循例议叙，州县则置之局外；倘一有疏失，河员固不能免过，州县一并严处。为消弭矛盾，实行“通融升调”，即河工厅汛升调沿河府州县，沿河府州县升调河工道厅。尽管早在雍正朝著为成例，但成效不彰。

乾隆十四年(1749年)北河被裁撤，理由是“工程已稳”[29]；咸丰十年(1860年)裁撤南河，理由是“官多阘冗，兵皆疲惰，虚费饷需”[14]；光绪二十八年(1902年)，裁撤东河，理由是“黄河改道以来，直隶山东两省修守工程，久归督抚管理”[15]。但根本的在于“河工治与不治，不系乎河督之设与不设”[16]。可见，杯葛与争斗可以伊于胡底，疲于奔命，但事关存亡根本，则须知察有戒，不可任性。

(2)踟躇不前的河工科技。一是治水方略缺乏科学性。直到光绪二十七年(1901年)河运废止前，“恃漕为命”一直是奉为金科的大政。“治河即所以治漕，可以南不可以北”[17]是“戴着脚镣跳舞”，不是完全意义的治河，更遑论科学治河。而“但知治漕，不顾淹民”[1]，不恤民生，民生凋瘵，则离开了治水本意。康熙年间，李振裕《感事》诗云：“东南民力近如何，牐吏沿堤尽日呵。天语筹咨怜赤县，使臣辛苦阅黄河。十年未罢宣房筑，九列同兴瓠子歌。百万钱刀填泽国，贾生三策孰为多。”[18]只此尾联，形容尽致。清初治河观并无太多扫除更张，堪于应付。清后期，河工虽目为“经世之务”，各逞利辩，但多属充禼骈罗，蹈虚游谈，流于光景，其贡献也戋戋可数。

二是管理体制缺乏全局性。“雍正七年(1729年)，将上下游河务划归南河、东河两个总督统辖，失去统筹全局之机能，造成事务偏重之恶习”[19]。以清初鼎盛，大举河工，尚且无法统筹流域，着眼长远；至清后期黄河改道，国难河患纷乘，河工不举已是常态。光绪末年，“河臣但岁庆安澜，即为奇绩”[17]。河工已成沉疴，求治笃难，李鸿章叹云：“近世治河兼言利运，遂致两难，卒无长策。”[17]

三是治河技术缺乏先进性。1900年胡佛奉李鸿章之命考察黄河，认为“中国河吏是有能力的，尤其精湛于保持河道不断被维修”，但缺乏根治河患的积极措施[20]。即便如此，技术氛围仍在不断被挤压、被恶化，“上下不以公事介意，有讲求工程做法者，辄为同列所讪笑”[21]；至清末，“(河官)从不出门一步，不知工段险要在何处，更不知河工修防为何事。虚糜俸饷，实堪痛恨”[10]。道光十五年(1835年)，东河首用“砖石工”，费省效宏，如徐州一带秸杆每斤单价由原来制钱10文之多猛跌至不及2文[22]，竟恬言“靡费罪小，节省罪大”[9]，弃而不用。至于光绪十三年郑州大工使用铁路运土、电灯照明，只是个案而已。与西方同期相比，近代河工技术望尘莫及，黄河首次采用电报向下游报汛，已是宣统元年(1909年)；同期设立的黄河河工研究所也只是培训性质。可见当时河工科技引用的“枝节改良”，也是蹩躠踶跂，仓皇补苴，殊为不堪。

(3)积久生弊的河政制度。中国古代从来不缺数量意义上的制度。清代河工建管制度堪称严密，弊在制度适应与执行。

以定额河工用银制度为例。受嘉道以降物价上涨、贪渎成风等影响，河工实际支出不断大幅超出清廷预设之定额，因例价不敷而无法题销已成常态。嘉庆十一年(1806年)河道总督戴均元前往清江浦催堵智、礼两坝并抢护顺黄坝埽工。河臣反映物料“年贵一年，增至数倍”，隔湖运土每方较之例价甚至高出数十倍以上，“惟有宽估实收，通融册报”[1]。对定额的固守，明显与河工及其要素的市场化适相反背，导致物料与夫工用项帮价、加价等变通花样迭出；“虚估工段，宽报丈尺”和“通融开销”等现象比比皆是。

又如考成保固制度，看似严于斧钺，但被浮估随意抵消。上下对此咸所共喻，(雍正)四年(1726年)谕示：“赔修之例，甚属无益。”因为“从来河官领帑修工，必豫留赔修地歩”[5]。但提铃喝号，一言再言，医无良方。至清后期，“浮估”已呈泛滥，积重难返：“嘉庆时黄运岁修、抢修经费，虚报常在六七成以上”[23]；道光后期，“浮冒冗滥不可胜计”[24]。再者，考成保固制度并没有形成官员相互监督、责任共担；相反，追责连坐“一锅煮”，殃及无辜，打击士气。因清代官俸低，所谓赔偿，只有浮冒贪渎，导致整个河官系统行风大坏。另外，黄运河工大多险难急重，朝不保夕，河员往往迁延瞻顾，懒政怠政。

在某种程度，制度的不良和畸形运转助长了河工腐败的滋蔓。即便如此，制度层面的变革却极为迟缓，令人沮丧。清代奉承“祖制成规”和“良法美意”，河臣大多沉于政治积习，惟上是从，难有创制。河道总督张鹏翮甫一上任上奏《首请三事》称：“自有圣谟方略指方，微臣奉以遵行。”[25]张氏是治河名臣，尚有此言，更那堪芸芸其余。至道光晚年，大部分国人与官员对改革与进步愈加逡巡不前，甚至视之为“洪水猛兽”[26]。“致弊之故，人人能言；而救弊之方，人人束手。因循则伊于胡底，惩创则立见误公”[27]。这与康雍乾三朝那种开创“盛世”的强劲精神与生动局面相对比，恍如隔世，良可嗟叹。

制度缺乏刚性执行，助逆河政废弛。清代河工制度可谓严切，“河工向来比照军营法，故河督下至河厅得罪，有枷号者，有正法者。而年年安澜，皆有保举。凡堵合决口，有特保花翎及免补本班者，同知即可升道，道即可升河督，多破格为之。然乾嘉时，人皆以河工为畏途，盖赏虽重而罚亦严耳”[24]。但制度执行并非赏罚分明，甚至赏重罚轻、赏实罚虚：“堵筑告成，列保者每案百余人，及堤防溃决，参罚者或仅一二人，旋堵旋决，劳费无已”[28]；“决口时，河员俱革职，令效力赎罪，极之充发而已。及合龙后，又皆开复赦归。善夤缘者，甚反得保举进职”。如此不惟不能儆诫大员，反助玩易侥幸，很多人竟把河官作为“发财升官之要途”[44]。“除弊者不搜其作弊之由，则弊终不可除”[29]。有法不依，其害甚于无法。

(4)不可遏制的河工腐败。清代河工腐败固然为当时的政治气候浸淫而漾。揆其轨迹，则又显见系统性腐败的特点。

首先，河工“风气”。“河工经费自乾隆末年而日钜，河工风气，亦自此而日靡”[30]。且看当时河工风气：因循疲玩，以河工为利，“其不肖者，甚至以有险工有另案为己幸”[9]。玩兵养寇，形成利益集团，道光二十二年(1842年)御史参奏：“河工各员，及书吏匠役，均利工程浩大。盖工大则差委必多，靡费必繁，邀请议叙于斯，侵销帑项亦于斯。若工小费俭，非惟不得遂其邀议贪肆之心，更恐工竣之后，裁撤河员，夺其利薮，同阻抑之术，倡者一而和者百矣。”[22]尤为恶劣者，“国家岁费巨帑以治河，然当时频年河决，皆官吏授意河工掘成决口，以图报销保举尔”[31]。

接着，“逆淘汰”。当时官场，“以推诿为明哲，以因袭为老成，以奉行虚文故事为得体……自仁庙末年，屡以因循泄沓申戒中外，而优游成习，卒莫之反也”[9]；“间有二三朴实自好者，共指为不合时宜”[48]。致命的是逆淘汰，嘉庆朝南河总督徐端，“久于河防，习知其弊，尝以国家有用赀财滥为糜费，每欲见上沥陈。同事者恐积弊揭出，株连者众，故尼其行，致抑郁而死”；又，“嘉庆已末，(康基田)总南河，积弊山积，官吏恐为所揭，阴纵火焚积科以掩其迹，康因之罢官”[32]。媕阿阘冗之徒曲尽生意，砥砺风节之士反遭倾轧，遂致政风浇漓，吏治窳败，人心惟危。

紧接着，贪无廉耻。乾隆中期以后，“大抵为官长者，廉耻都丧，货利是趋，知县厚馈知府，知府善事权要，上下相蒙，曲加庇护，故恣行不法之事而毕竟幸逭……”[33]。其时，两河岁修用银每年约500万两，而“实用不过十之一二”。办工谨慎的河员“常以十之三办工”，而贪冒者递减，“甚有非抢险不使一钱者”[34]。道光中叶，“南河岁修经费每年五、六百万两，然实用之工程者，不及十分之一”[35]。同光年间，“(河工)银百两，经层层侵剥，仅有二十余两，为买料给工费”[29]。河员腐败已沦肌浃髓，竭尽疯狂。这类“消极史料”充斥于文史笔记、小说家言，无需赘举。

最后，臭名昭著。河员声名狼藉，成为腐败的揭橥与“箭垛”。时人将河工比作“金穴”[24]、“国家之漏卮，官场之利薮”[36]；甚至与鸦片并列，“是夷烟者，民财之大漏卮；而河工者，国帑之大漏卮也”[9]。清后期，贪腐已成举国风气，河患日甚，河政颓隳，时谚“文官吃草、武官吃土”[37]，前者指办料贪墨钱粮，后者指修堤偷工减料；“黄河决口，黄金万斗”，俱见河工腐败之猖獗。

“中国所有的一切的灾难只有一个原因，那就是普遍的又有系统的贪污”[38]。河工贪腐，把河政推向末路；各行各业的普遍贪腐，最终把满清统治逼上断崖。

3 余 论

还需补充两点：第一，封建王朝的河工体制命运与政治桴鼓相应。康雍乾三朝政治气候相对良性，河工有治；而到嘉道以后，兵燹、灾荒和社会腐败等胶葛纷纶，国势倾危，日薄崦嵫，政制之殇遂致河工体制之厄。第二，科技始终发挥第一生产力的作用。清代河工整体淹蹇凋敝，没有形成近代科技规模，也无力在制度层面走出帕累托改进。直至民国，所谓新的治河思想与科学技术就像“黎明时分刚刚露出的曙光”[39]，总归是“一瞥风景”，不可持续。当且仅当，只有新中国，才有科学的曙光、科学的春天，最终实现黄河大治，海晏河清。

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