赋役征银对清代中央财政的影响

薛敏

[摘 要]清朝非常重视江河的治理，并不断为此投入大量的人力物力。河工的兴作始终以政府财政为基础，而清朝财政发展过程中货币化程度远远高于当时商品经济发展的水平，中央财政在近代物价上涨过程中却处于十分不利的地位，随着赋役货币化程度的提高河工经费日益紧缺，水利工程日渐走向废弛。

[关键词]赋役征银；财政；河工；工赈

研究历史上的河工兴作，在自然灾害频发的今天具有极为重要的现实意义，学术界对于这方面的研究兴趣不减，研究论文已出多篇，主要成果有：陈桦（1）《清代财政与贫困救助》，其主要观点为，尽管清政府始终宣扬和大力提倡扶助社会贫困群体，但政府对贫困的救助基本由地方财政承担，对于维持政府正常运转已很艰难的清代地方财政而言，实际上根本无力实施有效的贫困救助；周琼（2）《乾隆朝“以工代赈”制度研究》，认为工赈的实施增强了灾民自力更生的能力及自救意识，发挥了救灾及增强社会基础设施的双重功效，减少了社会动荡的因素；陈桦（3）《清代的河工与财政》，认为河工的兴作还与社会的政治、经济状况具有密切的联系，晚清政府财政收入虽然大幅度增加，却并未能改变河工经费紧缺、水利工程日渐废弛的现状；牛淑贞（4）《18世纪清代中国之工赈工程建筑材料相关问题探析》，侧重于从工赈材料来论述以工代赈的实施；胡梦飞（5）《清代顺治至嘉庆年间徐州地区黄河水灾成因与特点初探》，认为自然气候因素是导致黄河水灾发生的重要原因，但人为、社会因素也同样不容忽视，等等。

上述论文，或对清代河工的成功经验或弊端作了分析，或对中央财政支持对河工的影响进行分析。本文在前人研究成果基础上发现问题，从赋役征银后粮价上涨引发的连锁反应入手，结合其对河工的影响加以研究，希望能够对清代河工的研究领域有所补充。此外，通过研究赋役征银对清代财政的影响，或许能对今天的社会主义市场经济建设起到一些借鉴的意义。

在农业社会中，水利是农业的命脉，也是农田之本，与农民有根本利害关系，但由于河工的兴作，需要大量的人力物力，作为一项国家行为，它需要政府财政的支持，从某种意义上讲，政府投资规模和财政状况决定着河工的规模与兴废，河工与财政之间具有密不可分的联系，所以在中国古代，政府最重要的职能之一就是维护和组织水利事业。在高度集权的清朝，中央政府在河工修治中更是具有举足轻重的作用和影响，兴修河工的每一项政策与施为，都离不开中央财政的运作与支持。应该说，清代的河工与政府财政之间存在着较为密切的联系，并在很大程度上受到财政体制与财政状况的制约和影响。

清代河工的修治，在费用方面清前期基本上由中央财政，地方财政分摊，而老百姓则出劳力。但由于清朝财政体制的突出特点是高度的中央集权，将地方政府自由支配的经费及其权力限制在最低程度，始终是国家财政的基本出发点。清政府将各地征收的赋税划分为“起运”与“存留”两个部分，前者为中央财政所有，后者划归地方财政。由于赋税是当时政府财政收入的主要来源，因此起运存留制度的一个重要作用是确定了清中央财政与地方财政的规模，起运存留制度也体现了清代中央与地方的财政关系。在数量上，起运与存留的比例相差极大，始终是起运的数量多，存留的数量少，而且从趋势上看，地方存留部分有被不断减少的倾向。

根据《大清会典》的记载，康熙二十四年（1685年）全国赋税银共计28227782两。其中，输送到中央政府的起运银为21938627两，留存地方支配的存留银是6289155两。起运银与存留银所占全国赋税银总数的比例分别是77.7%与22.3%，前者是后者的3.5倍。（6）雍正二年（1724年）各省地丁银共计30281128两，其中起运银为23253005两，存留银为7028123两。起运银与存留银占地丁钱粮总数的比例分别为76.8%和23.2%，前者是后者的3.3倍。（7）嘉庆末年（19世纪初）全国额征赋税银为33349218两，其中地方存留银仅5803042两，是前者的17.4%，起运银是存留银的4.7倍。（8）

在高度集权的财政体制下，地方经费数量及财政权限不断受到来自于中央的挤压，而地方政府的日常运作需要大量的开支，这都需要从地方“存留”中支出。尤其是随着地方政府统治机构的日益庞大，人员不断增加，清代“冗官”趋势不断增强，各级政府的财政压力日趋增加，开销相当巨大，但存留银数量有限，基本是入不敷出，所以地方财政始终处于非常困难的境地。以江苏省九江府为例，其存留银的80%以上被用于官吏的俸禄工食及衙门办公所需的各种开支，吴江县甚至达到了92.5%。（9）由此可见，地方政府能用于水利事务的财政开支十分有限，甚至可以说是根本无力支付这一款项。

清政府中央的财政支出则由两个部分组成，即常例支出与例外支出。常例支出是指有固定项目、固定数额，可以预先计划的财政支出。常例支出按照清政府的划分，共计有15大类，所谓“凡岁出之款十有五。一曰陵寝供应之款。二曰交进之款。三曰祭祀之款。四曰仪宪之款。五曰俸食之款。六曰科场之款。七曰饷乾之款。八曰驿站之款。九曰廪膳之款。十曰赏恤之款。十有一曰修缮之款。十有二曰采办之款。十有三曰织造之款。十有四曰公廉之款。十有五曰杂支之款。”（10）这些包括了维持国家机器正常运转的一切开支。据魏源在《圣武记》中记载，乾隆朝清政府的常例支出大约为每年3200万两白银，其中“河工岁修银，东河八十余万，南河三百余万”。（11）从中我们可以知道，河工的费用在政府每年的常例支出中的比例仅为12%。但事实上，河工用款数量非常巨大，动辄数十万、数百万两白银。所以河工用度大部分都是从中央财政的例外支出中支出，即项目不固定，数额也不固定的临时性支出，是事先不可预见或计划的财政支出，因此这就和中央政府的财力和统治者的政策有密不可分的关系。

尽管早在清朝入关初期，清朝政府对河工的整治已作了一系列努力，但从康熙十九年起，随着国力的日益增强，大兴河工才真正开始，到乾隆年间开始达到顶峰，在此期间中央财政每年都为河工投入大笔资金，如乾隆四十七年（1782）清政府从阿桂请，在兰阳县三堡大坝外，开挖引河170余里，将溃堤洪水在商丘七堡地方归入黄河。引河于乾隆四十八年（1783）二月工成。三月，漫口堵塞，期间，清政府多次拨款，总数至600万两白银。（12）到了嘉道时期，由于连年的战乱和社会的动荡，以及不断发生的灾荒，各地拖欠赋税的情况非常严重，一度竟占到了清政府全年财政收入的40%（13），这都导致了政府财政每况愈下，随之河工用度也远不如前。

笔者认为，除了中央政府财政状况的恶化之外，另一个很重要的原因就在于货币形式的赋税最终取代了劳役和实物形式的赋税而占据了主导地位，清朝中央财政随之成为了一种高度发展了的货币化财政，这样河工经费就不可避免的要受到各地物料人工价格的不断增长的影响。随着物价的上涨河工经费不断缩水，造成其严重不足的局面。

从康熙朝中期以后，清代社会的物价出现了持续上涨的趋势，在很大程度上以农业为主业的中国传统社会，粮价可以说是当时中国内地决定其他物价的基础，所以粮价的波动基本上能够反映出当时物价波动的大致趋势。在讨论以前，我们先来看一下清代米价表：

上表基本能反映出清代粮价上升的势头，而与粮食价格持续上扬相伴随的是土地价格变化。在此基础上，河工所需物料和人工价格也始终处于不断上涨的态势之中。两江总督尹继善形容其状：“年来百物腾涌，无不价增”。（14）面对不断增长的价格河务官员每年都要奏请提高物料购买标准，或按照实际价格报销工程用款。对此，清政府的态度是消极的，朝廷坚决不肯放弃其“部颁价格”的政策，即清政府对治河工程材料的购买，均制定有详细具体的价格标准。而是于嘉庆十二年（1807）下诏：“著将较旧价多半倍、一倍、倍半以及两倍者，均照所议办理；其有较旧价加至两倍增以外，至三倍、四倍半有零者，著减至加增两倍为止，于两倍以外，不得再有浮多。此次定价之后，工员承办料物，自更无掣肘之虞，不得再有藉口。若仍前虚估宽报，复有弊混，一经查出，必当重治其罪，不能稍为宽恕矣”。（15）承认了物价增长的事实，对长期不变的河工经费定额作了一次大规模调整，并对此次定价充满了希望，以为两倍的增长幅度，将可满足河工的支出需求。

但事实上，情况的发展与预期完全相反，提高部颁价格后，各地河工仍有不少工程超出经费规定，且有不断蔓延和加速膨胀的趋势。如嘉庆十六年（1811）山东、河南以“沿河滩地被淹，秸束歉收”，修河工料价格上涨为由，奏准增加购买秸秆等物料之价银，“每斤增银五毫，每垛五万斤，增银二十五两”。（16）河工经费的不断增长，给清政府财政造成了极大的压力，道光皇帝就屡屡述及这种压力，如道光十二年（1832），南河总督张井奏请拨大汛工需银150万两，道光帝谕之：河工用款，“河督奏请，朕无不敕部筹拨。惟现当经费短绌之时，若不随时节省，年复一年，伊于胡底。倘将来无款可筹，即按年奏请，朕亦不准如数动拨”。（17）

除了工程材料价格的上涨外，人工价格的上涨也是一个很重要的原因。清代普遍实施“以工代赈”，并且工赈制度在实践中逐渐建立起来。此间最为重要的建设措施是确定了工赈费用从正项钱粮中开支的原则，而且人夫的价银数额作了详细规定。如乾隆时期规定：“拖河泥上岸者有工费银、车水银；如河面过宽，再加车水银费；若河面宽度超过百丈，需用船运送河泥的，就再加船夫银、挑送河泥上岸夫银费。若河泥在就近的空地上堆积，每方给银100文；若要远送到江滩空地堆积，每方河泥连带车水银，共给140文。”（18）此外，修筑水利的费用也据具体情况，采取漕粮垫支的方式拨给。如乾隆二十五年，直隶兴修河渠时，就以漕粮抵作工赈的支出，“直属有应修河道沟渠等工，将上年截留北仓漕米所存十万石，作为修浚河渠以工代赈之用”。（19）在这种情况下，人工价格的上涨对清政府财政的压力还不太明显，因为清政府前期的赋税征收兼收本色和折色，其中货币赋税总额约4500万两，实物赋税以漕粮和兵米两项为最大，总数约在630万石，这样政府控制了大量的漕粮可以供工赈使用，受粮价上涨的影响不是很大。

但是在1853年太平天国占据了南京，漕粮输送受阻，清政府被迫将南方六省的漕粮改折，在庚子以后进一步将江浙漕粮的改折，由是实物收入已在清朝财政中微乎其微了，政府工赈受粮价上涨的影响日益增加。造成这种情况的原因在于，清政府的田赋虽然实现了高度的货币化，但却是在自然经济的条件下形成的，因此，它并不能适应市场的变化，随着土地出产的货币收入的增加而增加，反而会随着土地货币收入的增加而减少田赋的实际收入。这用一个简单的例子就可以说明这个问题：一担粮食如1840年的价格为l两银子，到1900年为2两银子，那么在1840年将这一担粮食折成1两银子征税后，到1900年清政府要从市场上买回这一担粮食的话，就需花2两银子了。再加上，清朝政府基本上遵守了“盛世滋丁，永不加赋”的祖训，这样，随着物价的上涨，政府在无法提供大量的漕粮供工赈使用的情况下，只好选择用银两支付雇工的费用。

事实上，灾荒中进行的工赈工程，发给佣工者的费用往往比平时低廉，饥民为了糊口维生，只要能有一点点微薄的报酬、有一口饭食充饥，都愿意屈就。因此，官府常常只要付出平时一半甚至不到一半的费用，就能够完成相应的工程修筑任务。但在漕粮改折、粮价上涨的情况下，政府发给的钱再也无法维持雇工的生计，再加上世风日下，吏治腐败，工赈款项被层层克扣，对于政府的工赈工程民众不再积极参加，政府很难再利用灾荒达到新建或修复维持统治所需的基础设施、公共工程，达到稳固统治目的的目的了。另外，并非所有的河工都可以通过工赈的形式进行，如工程紧急，不能缓待的工程，政府必须支出大量的款项进行修治，这无疑进一步加重了中央财政的负担。到了清末，由于连年的战乱和社会的动荡，清政府的财政状况更加恶化，统治者忙于维护自己的统治，再也无力顾及给其财政造成严重负担的河工，甚至一度采取“停河工、事军务”的做法，直到洋务运动兴起后，在洋务派官员的主持下情况才有所改观，但洋务派官员这种地方性的行为事实上根本无法改变河工的废弛日甚一日的状况。

从中我们不难看出，虽然随着社会经济条件的成熟以及货币赋税相比较于劳役赋税和实物赋税的优点日益明显的情况下，赋税的货币化成为历史发展的必然，但在自然经济条件下形成的高度货币化随着市场经济的发展，日益显示出它的不适应性。清政府在物价的上涨中非但未能从中受益，在一定程度上反而使其财政承受了更大的压力。

以上仅仅是笔者对清代赋役征银对河工废弛影响的一些思考，还有许多方面没有涉及到，然而这些思考对今人建设社会主义市场经济应该是有启发的。

参考文献：

[1]赵尔巽《清史稿·河渠志》，中华书局1977年

[2]伊桑阿、王熙《大清会典（康熙朝）》，台北文海出版社1992年

[3]尹泰、张廷玉《大清会典（雍正朝）》，台北文海出版社1992年

[4]昆岗、徐桐《大清会典（光绪朝）》，台北文海出版社1992年

[5]魏源《圣武记》，中华书局点校本1984年

[6]《清宣宗成皇帝圣训》，台北文海出版社1992年

[7]李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑，中国古籍出版社2003年

[8]彭信威《中国货币史》，上海人民出版社1965年

[9]陈春声《市场机制与社会变迁----18世纪广东米价分析》，中山大学出版社1992年

[10]梁方仲编著《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海人民出版社1980年

[11]陈桦《清代财政与贫困救助》，《史学月刊》2010年第6期

注释：

（1）陈桦《清代财政与贫困救助》，《史学月刊》2010年第6期

（2）周琼《乾隆朝“以工代赈”制度研究》，《清华大学学报》（哲学社会科学版）2011年第4期

（3）陈桦《清代的河工与财政》，《清史研究》2008年8月第3期

（4）牛淑贞《18世纪清代中国之工赈工程建筑材料相关问题探析》，《内蒙古社会科学》（汉文版）2006年第2期

（5）胡梦飞《清代顺治至嘉庆年间徐州地区黄河水灾成因与特点初探》，《黄河科技大学学报》2011年第一期

（6）伊桑阿、王熙《大清会典（康熙朝）》卷二十，台北文海出版社1992年

（7）尹泰、张廷玉《大清会典（雍正朝）》卷三二，台北文海出版社1992年

（8）昆岗、徐桐《大清会典（光绪朝）》卷一七○，台北文海出版社1992年

（9）陈桦《清代财政与贫困救助》，《史学月刊》2010年第6期

（10）昆岗、徐桐《大清会典（光绪朝）》卷一九，台北文海出版社1992年

（11）魏源《圣武记》卷十一，中华书局点校本1984年

（12）陈桦《清代的河工与财政》，《清史研究》2008年8月第3期

（13）陈桦《清代的河工与财政》，《清史研究》2008年8月第3期

（14）《清高宗实录》卷三一九，中华书局影印本1986年

（15）昆岗、徐桐《大清会典（光绪朝）》卷九○八，台北文海出版社1992年

（16）陈桦《清代的河工与财政》，《清史研究》2008年8月第3期

（17）《清宣宗成皇帝圣训》，卷三八，台北文海出版社1992年

（18）姚碧：《荒政辑要》卷五《煮赈规条·以工代赈》，见李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，第813页

（19）杨景仁：《筹济篇》卷一三《兴工》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第4卷，第204页