公共管理视角下社会心理服务体系建设的思考

■姚文琦，朱 千

（遵义医科大学管理学院，贵州 遵义 563006）

习近平总书记在十九大报告中提出“要加强社会心理服务体系建设”。2018年11月，《全国社会心理服务体系建设试点工作方案》（以下简称《试点方案》）正式出台，拟通过试点工作探索社会心理服务模式和工作机制。这是目前关于社会心理服务体系建设具体措施的较为系统的一个政策文件，标志着我国“社会心理服务体系建设”迈入了一个新台阶，进入到实践领域。

然而目前学术界对于“社会心理服务”和“社会心理服务体系”并没有一个统一界定，仍存在着很多争议。在2018年“社会心理服务的实践与研究”论坛上，学者们对于社会心理服务的定位、思路、实践模式及理论研究等方面进行了深入研讨，虽然提出了要从社会治理层面来认识“社会心理服务”[1]，但是对于“社会心理服务”概念的内涵和外延，如何建立社会心理服务研究的理论体系、如何系统推动社会心理服务体系建设的实际工作等方面仍更多地局限于心理学领域的讨论，缺乏从公共管理角度进行分析。

作为社会治理中最为关键和重要的一门学科，公共管理的主要目的是运用以政府为核心的公共部门，整合各种社会力量，广泛使用政治、经济、管理、法律等方法手段，提升公共服务品质，从而实现公共福利与公共利益。而公共政策作为公共管理学科中最重要主题之一，是公共管理过程中政府整合社会各方力量实现其公共服务的一个重要手段。本文将根据《试点方案》，从政策系统构成和政策工具两个角度对社会心理服务体系建设中的体系构成各要素及建设中的具体措施进行梳理。

一、公共管理视角下社会心理服务及其体系的内涵

（一）社会心理服务

社会心理服务是一个具有中国特色的新概念，目前国内社会各界具有不同的理解。从池丽萍的社会心理服务实践调研中可以看出，很多学者和地方政府对于社会心理服务的认识还倾向于运用社会管理手段对个体心理健康进行服务[2]；辛自强认为社会心理服务本质上是对社会心理的服务，目的是解决社会宏观层面的心理建设问题[3]；吕小康、汪新建则强调社会心理服务应该定义为公共心理服务[4]。但是无论是运用社会管理手段对个体心理健康的服务还是对社会心理的服务，社会心理服务归根到底是一种服务。

第一，从本质上来讲，社会心理服务是一种公共服务，是政府利用公共权力和公共资源，满足公民生活中对于精神文化和心理健康（关于社会心理健康和个体心理健康）的直接需求。

第二，从属性上来讲，根据《社会心理体系试点方案》可以看出，提供社会心理服务的主要主体是政府和社会团体，服务面向全体人民，具有消费的非竞争性和收益的非排他性，是社会公共物品。

第三，从公共管理的功能上来讲，公共管理具有社会服务功能、协调群体冲突的功能、提供公共物品和公共服务的功能、思想文化建设功能。社会心理服务中重要内容之一就是社会心态培育。社会心态是社会问题的折射[5]，培育良好的社会心态是预防和化解社会矛盾，正确处理人民内部矛盾，打造共建共治共享的社会治理格局的必要前提[6]，凸显了社会心理服务对于协调群体冲突的重要性。社会心理服务强调培育自尊自信、理性和平、积极向上的社会心态，是思想文化建设中不可或缺的一部分。加之社会心理服务具有的公共物品属性和公共服务的本质，因此社会心理服务实际上是公共管理职能的具体体现，是国家为实现其公共管理职能而进行的一项服务行为。

（二）社会心理服务体系

如果说，社会心理服务是国家为实现其公共管理职能而进行的一项具体行为，那么社会心理服务体系则是国家关于加强社会心理服务建设、培育健康社会心态的顶层设计，从体系建设的高度倡导和推动社会心理服务的进行，通过解决个人和群体所面临的个体心理和社会心理问题，进而促进社会的整合发展，是一项社会政策[7]。

社会心理服务体系的建设，需要国家站在体系和体制的高度，除政府本身外还要统筹社会各界的力量，包括社区、医院、教育机构等第三方机构在内的社会各个机构、心理服务工作者和社会工作者在内的服务人员，以及社会媒体、网络等线上线下平台，综合运用各要素，从经济、政治、文化各个层面为建设社会心理服务体系设立相应的体系目标、体系制度、体系评价、体系保障。

社会心理服务体系建设是党和政府在面对我国进入21世纪以来出现的多元文化价值理念和社会变迁过程中出现的各种社会心态，应公共管理使命之需求，创新性地结合心理学和管理学理念，有效解决社会问题一种公共政策，是我国的一项政策创新，具有公共管理的创新性。

二、从政策系统的构成角度解析社会心理服务体系的构建

政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程开展的基础，是政策制定过程中所包含的一系列相互联系的因素，由政策主体、政策客体和政策环境三个方面构成[8]。

（一）政策主体

政策主体一般是指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体和组织[8]，大体上可以分为包括立法、行政、司法等在内的政府机构，包括企业、公共企业、社会自治组织、志愿组织、负责大众传播媒介等机构在内的社会组织和团体，以及包括公民个人、官员、专家和其他利益相关者在内的个体。这三方共同参与“社会心理服务体系”的建设，是体系建设不可或缺的部分，也是体系建设的主力军。

1.政府层面

政府是政策制定和实施的主体，它具有强制力，能够运用强制力保障政策的顺利实施和改进。政府强制力需要通过立法、司法、行政三大部分予以实现。其中，立法是保障、司法是监督、行政是执行。

（1）在立法方面

目前，在我国社会心理服务体系建设中，只出台了相应的政策条文，并没有制定相应的法律法规来保障服务体系的建设和实施。与心理方面相关的法律条文只有2013年实行的《精神卫生法》，而对于社会心理服务的对象，按照其所属的群体分散于不同的法律条文中，譬如关于老年群体的《老年人权益保障法》，将老年人精神慰藉纳入其中；关于青少年群体的《未成年人保护法》规定“家长及监护人以健康的思想、品行和适当的方法教育未年成人，引导未成年人进行有益身心健康的活动”等，并没有系统的关于社会心理服务的对象、机构、服务人员相应法律法规以及服务过程中产生的各纠纷的处理办法。

（2）在行政方面

新公共管理认为，政府应该承担一个“掌舵者而非划桨者”，它并不直接提供服务，而是引入市场机制，通过承包或其他类似安排来确定由别人去具体实施项目。而新公共服务则指出，公共行政最主要的职能是服务，其角色从控制转变为日程安排、使相关各方共同为促进公共问题或社会问题的解决进行协商、提供便利。这就意味着政府行政在“社会心理服务”的建设过程中，需要一个主体机构结合各方意见，把握“社会心理服务体系”的战略性的总方向，通过各级政府，为共同参与社会心理服务体系建设的各组织团体和个人提供平台、行政保障和监督管理。

具体到各个行政单位来看，社会心理服务涉及到政府机构的多个部门，在《试点方案》中就涉及到了国家卫健委、中央政法委、中宣部、教育部、公安部、民政部、司法部、财政部、国家信访局、中国残联等十个部委，各部委在“社会心理体系”建设中分别面对着不同人群或对体系中的某一部分进行保障、监督、管理。由于社会心理服务分散于各个部门，根据经济人假设，各部门之间会根据本部门的利益制定符合本部门利益的政策法规，这就造成了在“社会心理服务”建设过程中，无法形成一个紧密联系的整体。我国的社会心理服务体系建设需要建立一套自上而下的、明确的、专责的行政体系和责任主体[8]，并需要各部门协同治理。

（3）在司法方面

司法是指国家司法机关及其司法人员依照法定职权和法定程序，具体运用法律处理案件的专门活动。它在社会心理体系建设中应该起到监督和对建设中不法行为审判的作用。由于目前我国关于社会心理服务的相关法律还不健全，所以司法方面暂不予讨论。

2.社会组织和团体层面

基于新公共管理运动中的一系列理论，公共管理的研究者们提出“政府不应该亲自而是尽可能通过承包或其他类似的安排来确定别人去具体实施项目。”这就意味着，社会心理服务体系的建设应依靠除政府以外的企业和第三方团体或组织承担公共心理服务的绝大多数具体的实施项目。其中，涉及到的第三方团体或组织包括公立医院、公立教育机构、社区服务组织、养老院、心理咨询团体、社工组织和负责各大众传播媒介的机构等。每个社会组织和团体都是社会心理服务体系构建中重要的组成部分，都有自己所需负责的部分，共同作用于社会心理服务体系的建设。

笔者认为，社会心理服务体系可以将社会组织和团体分为三个部分：一是企业、社区、医院、养老院、学校等机构和组织作为一个固定的服务提供者，负责为所管理范围内人群提供个体心理健康和社会心理健康服务。此外，各机构之间也应相互联系，对于本机构范围内无法妥善解决的个体和社会心理问题，应借助于其他专业机构进行处理。二是心理咨询团体、社工团体等组织和团体作为流动的服务提供者，参与到各个固定机构的个体和社会的心理健康服务当中。三是各大众传媒机构，包括电视台、电台、网络媒体和平台，通过线上线下的宣传和教育，让大众关注自身的心理健康，了解相关的社会心理服务途径，营造一个平静和谐的社会环境，为社会心理服务提供助力。这三个部分在“社会心理服务体系”建设中应该相辅相成，使“社会心理服务”各团体组织相互联系，形成一个紧密的整体。

3.个体层面

基于新公共服务理论，在确立社会远景目标或发展方向的行为当中，广泛的共同对话和协商至关重要[9]，而作为对话和协商的重要参与方，个体起着重要的作用。目前，参与社会心理服务的个体有公民个人、官员、专家以及其他的利益相关者。

公民个人是社会心理服务的直接参与者和收益者，社会心理服务要符合其及其所在的群体的心理健康需求。社会心理服务体系建设需要公民个人和群体通过正确合理的渠道表达他们关于心理健康和群体心理健康的诉求。

专家和学者作为社会心理服务体系建设当中的“智囊团”，为社会心理服务体系构建提供政策建议并对政策实施的效果进行评估。社会心理服务既包含心理学领域，也包括社会治理领域、经济学领域等，是多学科综合下的服务体系，这需要多领域学者从多角度对社会心理服务体系的构建与实践建言献策。

官员是公共心理服务体系相关政策条文的直接制定者。需要官员在广泛听取各方利益诉求和征求和吸纳各方意见的基础上，站在宏观的角度做出正确的决策和制定相应的措施。

（二）政策客体

政策客体指的是政策所发生作用的人或事。在社会心理服务体系建设中，政策客体中的“人”指的是需要接受社会心理服务的个体和群体，尤其是一些特殊群体；而政策客体中的“事”指的是社会心理服务中亟待解决的造成不良社会心态的社会问题和由此所引起的等一系列社会及公共问题。

1.社会心理服务的群体及人员

根据《试点方案》内容，社会心理服务对象主要针对空巢、丧偶、失独、留守老年人，孕产期、更年期和遭受意外伤害妇女，流动、留守和困境儿童、孤儿，残疾人及其家属；流浪乞讨人员、公安监所被监管人员、服刑人员、社区矫正人员、刑满释放人员、强制隔离戒毒人员、社区戒毒康复人员、参加戒毒药物维持治疗人员和自愿戒毒人员等特殊人群；矛盾突出、生活失意、心态失衡、行为失常人群及性格偏执人员。

《试点方案》中所涉及的群体涵盖了中国绝大多数公民。但是目前国家政策更多关注群体中个体心理方面的服务，对于群体的社会心理层次如何把控和引导的措施甚少。参与社会心理服务建设的各政策主体对各服务对象群体的社会心理和社会心态的认识还不够深入，对于各群体的心理与社会环境的相互作用把握不够准确，需要进一步研究学习并制定相应政策。

2.社会心理服务的社会问题和公共问题

当前所存在的社会问题主要有以下几类：即以人口过多、失业严峻、贫富分化、官员寻租、腐败以及公共安全事故为表现的结构性社会问题；以农民工权益保障、生态与环境的破坏、老龄化以及婚姻家庭问题为表现的社会变迁问题；以黑恶势力、青少年犯罪、信用缺失等为表现的社会性越轨问题；以色情文化的出现，毒品、艾滋病的威胁为表现的病态性社会问题，以社会挫折感、心理疾病、自杀行为等为表现的心理性社会问题[10]。前四类社会问题是导致第五类心理性社会问题的产生的原因，心理疾病、自杀行为则是社会心态失衡的极端结果。故而说，社会心态是社会发展过程的“晴雨表”“风向标”，映射着社会变迁过程中的各类问题。

公民的社会心态主要表现在压力感、安全感、幸福感、公平感、获得感等几个方面[11]。不良的社会心态造成了社会不信任的扩大化、固化，造成了群际冲突；社会群体更加分化，群体行动、群体冲突增加等；在对各个群体的社会心理分别研究中[12]，我国城乡二元结构导致新生代农民工在与市民的社会比较过程中以及巨大的城市生存压力导致青年一代农民工产生了巨大的社会焦虑[13]；初入社会表现出极强的不适应性，工作上的不顺心，与亲密伴侣情感上的缺失以及生活带来的巨大压力等社会问题到导致了“佛系”这一社会心理亚文化的产生[14]。这类相关的研究还有很多，都是“社会心理服务体系”建设过程中值得注意的问题。只有从根本上了解社会不良心态产生的社会原因，制定相应的政策措施，才能真正地培养自尊自立、积极向上的社会心态，这需要全社会各方的共同努力。

（三）政策环境

政策环境是指影响政策产生、存在、发展的一系列因素的总和，包括自然条件和社会条件，其中社会条件包括社会经济、制度条件、社会文化等，落实到社会心理服务体系建设上来说，政策环境表现在官员、群众对于社会心理服务的认知程度、“社会心理服务体系”相关法律和政策的完善程度、“社会心理服务”基础设施和平台的建设程度、社会心理服务人员的专业化程度和群众对于社会心理服务人员的认同度等因素。

由于政策环境因素具有复杂性、多样性、差异性、动态性的特征，因此社会心理服务体系建设是一个不断发展、完善的过程。在社会心理服务体系建设过程中，需要将发展作为第一要务，加强对自然环境的改善，营造使人心情舒畅的自然环境；通过媒体宣传、学校教育等方式提升大众对社会心理服务的认知，营造积极向上和谐的社会环境；完善社会心理服务所需的法律法规、政策条文；加大对社会心理服务基础设施和平台建设的投入；对社会心理服务人员进行专业化培训和道德要求；对社会心理服务的体系进行及时有效评价监督等。通过对这些影响政策实施发展的因素不断地改进来优化社会心理服务体系，让社会心理服务真正融入到每一个人的生活中，成为惠及全体人民的公共服务。

三、从政策工具角度看“社会心理服务体系”的具体措施

政策工具是公共管理研究的一个重要内容。陈振明综合不同观点，认为政策工具是公共物品和服务的供给方式和实现机制，即各种主体尤其是政府为了实现和满足公众的公共物品和服务的需求所采取的各种方法、手段和实现机制，为了满足公众需求而进行的一系列的制度安排[15]。

（一）对《试点方案》中所运用政策工具的分析

由于公共物品供给方式和实现机制的多样化，政策工具种类繁多。社会心理服务作为公共物品，要完善其体系的建设，就要选择正确、合理、适宜的政策工具。豪利特和拉米什根据政策工具的强制力水平，将政策分为自愿性工具、强制性工具和混合工具三类[16]，并将每一类中的具体工具按强制力大小进行了排列；罗斯威尔和赛格费尔德则根据政策工具的政策主体、政策客体和政策环境的特点，将政策工具划分为供给型、环境型和需求型三种类型，并指出当这三类政策工具发挥协调作用而形成合力时，会使政策的效应达到最优化。本文将分别基于罗斯威尔和赛格费尔德及豪利特和拉米什对政策工具的分类的基础之上对《试点方案》在文本中拟运用的政策工具进行梳理，并就其所运用的具体措施进行分析。

1.《试点方案》分析文本（见附表1）

2.建立分类框架

根据以上对政策条目文本的分析，笔者对《试点方案》中所运用的政策工具分类并建立了框架，结果如附表2。

从附表2可以看出，在社会心理服务体系建设过程中，试点方案拟采用的政策工具多为自愿性工具和强制性工具，对于混合型工具运用较少，在工具的选择上有较为明显的偏好。在强制型工具的选择中，多为管理调控和直接提供，几乎没有运用公共企业这一政策工具，在直接提供中，对于医院、学校等事业单位有较为明确的指标。在自愿型工具中，主要依靠家庭与社区这一政策工具，相较于家庭与社区，志愿组织和和私人市场的政策工具使用较少。

通过梳理，从附表3可以看出，在社会心理服务体系建设中，方案拟采用政策工具在种类上多为供给型工具，对于环境型和需求型工具在工具种类上选择不多。

（二）政策工具分析对我国社会心理服务体系建设的启示

1.合理运用强制型工具，积极引导自愿型工具和混合工具的使用

由于社会心理服务的公共产品属性较大，且处于开始发展阶段，而强制型工具政府参与程度较高、所需信息少，所以在《试点方案》中较多使用强制型工具和自愿型工具中的家庭与社区这一政策工具。应该合理运用强制型工具，减少使用其中的直接提供这一政策工具，通过建立考核标准、服务规范、保障措施，为社会心理服务体系罩上一个保护性外壳。而在社会心理服务体系外壳之内，则要积极引导使用自愿型工具和混合型工具，激发各类人员与企业积极参与到社会心理服务体系的建设中来，不断优化市场、社会与管理部门三者的互动，充分发挥家庭、社区、志愿组织和市场机制的灵活性以及与服务对象的强关联度，使社会心理服务能够惠及到每一位社会成员。

2.提升供给型政策工具的推动作用，注重环境型、需求型政策工具的使用

供给型政策工具对于社会心理服务体系有较强的推动作用。建设心理服务体系要全方位、多层次地利用供给型工具，在资金、人才、基础设施等方面为社会心理服务体系提供一个扎实的平台和实现途径。环境型政策工具更多是对社会环境氛围的营造，通过合理的目标规划和保障措施，为社会心理服务提供有力的政策环境。需求型则是通过采购、外包服务等形式，提升社会心理服务的参与度，扩大社会心理服务的市场。当下，建设社会心理服务体系中运用供给型政策工具的呼声较高，但不能忽视对需求型和环境型的政策工具的运用，只有提升了群众和社会各组织对于社会心理服务的认知，拉动其使用社会心理服务需求，才能真正完善社会心理服务体系构建。

3.政策制定要全面和细化，政策工具使用要具有多样性和针对性

社会心理服务体系是面向全体公民的，由于每个公民在不同坏境下有不同的身份认同，也有不同的社会心理服务需求，使其具有复杂性与多样性的特征。要做好需求端与供给端的精准对接，满足不同公民对于社会心理服务多元化、多层次的社会心理服务需求，首先就要在政策制定上做到全面、在政策工具的运用上更加多样化，以期形成政策合力，更好地达到社会心理服务的预期目标；其次，在政策制定上要细化，根据不同的人群的群体心理与社会问题产生的社会心理问题，有针对性地运用政策工具，使政策更具有操作性和规范性。

四、基于公共管理角度社会心理服务体系建设的建议

（一）社会心理服务体系的建设需要从宏观的角度整体把握其目的与定位

社会心理服务体系作为一项顶层设计，首先要做到从宏观的角度看待其建设。要时刻牢记社会心理服务体系建设的目的，培育自尊自信、理性和平、积极向上的社会心态。这就需要我们认识和把握当下群众的社会认知、社会心理情绪、社会行为倾向，利用多种方式积极疏导不良社会心态和社会情绪，引导大众的社会价值观念，树立以爱国主义精神为核心的社会主义民族精神和社会主义核心价值观。

在其定位上，把握“服务”两个字的内涵。要以人民群众作为社会心理服务的“顾客”“上帝”，以服务的理念和心态，将人民群众的个体心理和社会心理的引导和改善放在首位，优先考虑人民群众的利益。只有提升社会心理服务体系中的服务人员质量、保障制度等各种措施，提升人民对社会心理服务的各项要求和服务满意度，才能更好地达到其建设社会心理服务体系的目的。

（二）社会心理服务体系建设需要多方参与

根据对社会心理服务体系构成的分析，其体系构成的政策主体、政策客体和政策环境都是多元且复杂的。在建设社会心理服务体系过程中，需要多方共同努力，健全“政府、社会、家庭”三位一体的帮扶体系，建立健全社工群体、心理服务人员的服务模式；针对不同人群，建立和完善“教育系统心理服务网络”“机关和企事业单位心理服务网络”“特殊群体心理服务网络”等；针对社会问题，建立危机干预和事后疏导机制等。从政府、各社会组织团体到个体，协同共建，为社会心理服务体系建设贡献自己的力量。

（三）社会心理服务体系建设需要强有力的保障

社会心理服务的建设，需要多方位、多层次的保障，除了政府在政策、资金、人才、法律等各方面的保障外，各企事业单位、各社区、各医院、各社会团体要依据自身服务人群、服务环境、服务内容建立相应的规章制度；对服务人员、场地设施建立考评标准，保障社会心理服务体系能够合理有效地运行。

附表1 政策条目的文本分析