理论延展与行为验证：2018至2019全球公共外交研究管窥

周庆安 林子夜

近些年，民粹主义、恐怖主义、极端主义在全球兴起，而美国的超级大国地位在受到以中国为首的强国的挑战。同时，信息技术的发展在快速改变全球的传播生态。国际形势、科学技术的变化，都对公共外交的理论、实践带来新的挑战和机遇。

2018年至2019年，国际学术界对于公共外交进行了一轮小范围的深入讨论。《海牙外交学研究》（The Hague Journal of Diplomacy）、《地区品牌与公共外交》（Place Branding and Public Diplomacy）、《公共关系评论》（Public Relations Review）等期刊发表了较多相关文章。其中《海牙外交学研究》2019年4月推出了以“争辩公共外交：现在和未来”为主题的特刊（14卷1-2期），共发表13篇学术文章讨论公共外交的未来研究走向。

本文认为，2018年至2019年的公共外交研究主要有两方面的发展：在理论探讨上，一方面，西方学术界出于对俄罗斯、中国的所谓“锐实力”的概念化，开始反思如何重新定义自身的公共外交模式，保有软实力的优势。这种理论焦虑开始转化为对理论定位的再探索。另一方面，研究者也继续思考公共外交概念本身，及其行为主体、锚定对象的边界和分类，政府主体之外的非政府组织、公民更多地进入研究视野；而在案例分析上，研究的主题、地区趋向多样化，凸显出的几个重要议题包括数字化、难民和跨国企业，研究对象也从传统强国向新兴市场国家甚至是发展中国家转变。

一、基于现实语境的理论延展

从理论视角上看，公共外交常囿于理论边界不清晰。研究者总陷入困境：要么什么跨国非政府行为都是公共外交，要么公共外交和外宣相似度太高。其实这不仅在我国学术界存在，在国际学术界也是需要解答的问题。2018年至2019年，围绕这些现实问题的理论延展，吸引了不少活跃者的参与。

小约瑟夫·S.奈提出的“软实力”概念，曾被认为是公共外交的目的在于“培养目标国公众对发起国的良好看法，有利于影响目标国的对外政策”这一基本假设的最好体现。而奈在2019年的文章《重访软实力和公共外交》中，对软实力在当下国际语境中的含义进行了新的阐释。他指出，公共外交是施展国家软实力的重要手段，而在当今他所称的“威权国家”使用包括新型电子科技在内的各种手段干扰民主国家政治进程的情形下，民主国家应该坚守自身的软实力优势，不对锐实力干扰过度反应（例如关闭来自中国、俄罗斯的正当软实力机构），而采取西方国家最能够起到吸引、说服作用的防御手段——保持开放性，通过例如加强和中国等国家的交换项目，化零和游戏为正和游戏。

这种观点在近两年来的公共外交理论界成为争议焦点。尤其是随着特朗普的情绪化政治传播的蔓延，以及中国等新兴市场国家的崛起，不少研究更加聚焦于如何用西方的理论来解释和更新公共外交。这两种观点的背后，仍然存在冷战以来如何理解世界秩序，尤其是观念和制度差别的因素。从西方视野来看待这样的制度变化，但理论框架仍然停留在西方的历史经验中，就部分造成了当前公共外交的理论困惑。

一种观点认为，公共外交其实是一种软化的观念合作，应该更加坚持全球化、反对对抗。近两年来，这种观点以南加大的尼古拉斯·J.卡尔为代表。当前全球秩序确实受到民粹主义、大国竞争的冲击，卡尔认为这不仅是特朗普式思维抬头的原因，而且带来了诸如2014年乌克兰危机中俄罗斯打响的“混合战争”等。然而这种危机不是由一个流氓国家或是所谓的“銳实力”导致的，而是许多国家对外交政策、公共外交的根本理解存在问题。相比将外交政策狭隘地视为争取本土支持、打击敌国势力的手段，他更鼓励国家跳出狭隘的自我视角，加强合作，不要试图从过去的、对立的想法中获取稳固地位，而要努力建立对未来的共同想法。

而在荣达·S.扎哈娜看来，公共外交的西方基础在阻碍我们将其视为一种全球实践。尽管公共外交的研究主体、研究对象都在扩展到更多非西方的国家、地区，但脱胎于美国的个人主义和西方外交传统的疏远思想，仍对其理论和实践影响深远。前者认为个体可以影响、改变他人，后者将国家视为被领土限定的、相互分离的实体。她认为随着公共外交的多样化、全球化，研究者、实践者应超越美英的视角，重视多样的主体、议题，持一种建构关系的、全面的视野。

另一种更激烈的观点来自杰弗里·怀斯曼，他认为目前公共外交被视为一种实践的根源在于其更多地被当作巩固、增强软实力的重要工具。怀斯曼认为，除理论挑战外，在中国、俄罗斯的锐实力冲击下，西方民主国家未来的公共外交还面临四个挑战：（1）外交策略的挑战，即应孤立还是吸引非民主的敌对国家；（2）宣传的挑战，即如何回应“公共外交仅仅是重塑了的宣传”；（3）期望不断增长带来的挑战，即如何应对目标和能力之间的脱轨；（4）政府角色的挑战。在这种思路之下，公共外交存在四种模式：一是传统的以外交部、使馆为中心的政府-他国公众的模式；二是全政府-他国公众的模式，参与的政府机构大幅增多；三是由政府机构和非政府组织同时参与的“新公共外交模式”；四是公众-公众的公民外交，即该国的公众直接与他国公众接触。尽管第四种模式在定义上很难被纳入公共外交，但怀斯曼认为公共外交的未来趋势是公众而非政府更多的介入。

除了对公共外交的基础、目标的含义进行讨论外，研究者还延续了对公共外交主体逐渐扩展到公众的讨论。由于公众的非组织性和随意性，关于公众在公共外交中的作用曾一度有巨大争议。卡尔和怀斯曼都提到，公众-公众的接触将起到更重要的作用。而凯特琳·E.辛德勒则在其著作《公共外交在美国治国中的起源》中指出，政府-社会合作在美国由来已久，其在19世纪后半叶、南北战争中萌芽，并在19世纪末20世纪初蓬勃发展，其中红十字会、基督教青年会、卡内基国际和平基金会都是这类社会机构的代表。值得关注的是，珍妮弗·M.布林克霍夫研究了侨民在公共外交中起的作用。侨民的特殊身份、其对身份认同及不平等现象的呼吁、其介于原属国和侨居国之间的优势，使这个群体显得尤为特别。

在公共外交主体之外，研究者们还关注到了公共外交的受众——所谓“战略公众”的不同类型，并构建了相应模型。安德烈亚斯·帕彻认为，目标受众可以从两个维度划分：其所代表政体的战略重要程度和其个人的权力位置。基于此，他提出了六类理想型，包括传统的外交伙伴、迫切战略公众、协议战略公众、重要战略公众、偏远战略公众、国际大众。帕彻指出，在一个公共外交案例里，不可能只涉及一类公众，因而必须从政府、战略公众和普通公众三个层面进行分析。丽莎·谭和金郑南则希望对帕彻提出的模型进行扩展，以象征环境（基于信息）和行为经历（基于行为）的维度，对公共外交的海外公众进行了分类。研究认为存在四类海外公众：大使类（拥有正面的经历，并沉浸在正面符号象征构建的信息环境中）、提倡类（由于正面的经历，希望改变负面符号象征构建的信息环境）、指控类（由于负面的经历，希望改变正面符号象征构建的信息环境）、对立类（拥有负面的经历，并沉浸在负面符号象征构建的信息环境中）。

受众划分在公共外交中早已有之，但更多基于的是感性认识和熟悉程度。对受众在政治角色上进行划分，能更加精准地确定受众的信息获取需求和公共外交角色，有助于在战略传播中形成精准的信息流。

二、持续数字化的公共外交行为研究

从2010年开始，数字化研究就成为公共外交的新宠，也确实在实践中发挥了超越国界的作用。2018年至2019年，这同样是研究焦点。由于公共外交的主体纷纷使用社交媒体，“脸书外交”“推特外交”等概念频繁出现。这代表了两种趋势：一是公共外交更加敏感地认识到传播渠道对于效果的影响，因此在渠道的认识和使用上有更多的尝试与分析；二是公共外交加强了政府部门，尤其是外交部门对于社交媒体的新认识，并开始使用更多的政策争取这一平台的主导权。

一方面，研究者更加关注社交媒体上公共外交的效果。里斯·克里利等人研究了2017年今日俄罗斯电视台在推特上开展的庆祝十月革命100周年活动，发现通过在社交媒体上趣味再现十月革命的经过、和受众对话互动，今日俄罗斯电视台作为公共外交主体的身份更加正常化，而作为国家宣传机器的负面身份有所弱化。也有研究者将不同国家对社交媒体的应用进行对比。达米恩·斯普莱基于8个国家对其他22个国家的脸书外交进行的内容分析发现，对于一个希望对别国进行脸书外交的国家来说，当目标国更小、更穷且在地理或政治上更为接近时，脸书的内容更容易被别国受众认为是与自身相关的。艾哈迈德·O.巴里等人则在对比了美国对库尔德地区，以及库尔德斯坦地区政府对美国的脸书外交效果后，发现前者效果更佳。

另一方面，研究者也开始思考公共外交模型的适用性。罗伯特·M.恩特曼在最初提出“媒介化公共外交”时，将其定义为“国家元首和其外交政策机构通过组织化的努力，尽可能对外国媒体中与美国政策相关的新闻框架施加影响”。但盖伊·J.戈朗等人指出，随着社交媒体、国家支持的新闻媒体平台的兴起，这一仅针对赢得媒体的定义已不再适用。通过分析在克里米亚危机中美国国务院、俄罗斯外交部发布的相关推特，戈朗等人提示学术界应当将除赢得媒体之外的自有媒体、付费媒体和分享媒体纳入考虑，在数字化时代更新媒介化公共外交的内涵。

伊兰·马诺在2019年出版的书籍《公共外交的数字化》中，将“公共外交的数字化”诠释为一个长期过程，“用数字科技影响外交机构的行为规范、价值观、工作流程、结构，也影响外交官自我描述和比喻他們技能的长期过程”。由于新近的研究集中关注了非政府组织等新主体，这本书将研究对象聚焦在外交部、大使、外交官这些受关注较少的传统公共外交主体上，探究数字化趋势对传统主体的工作观念、工作流程等产生了怎样的影响。在数字社会中，时间和空间趋向无意义，主要的结构是网络，流动货币是信息，并使得个体品牌、市场竞争、共享、监视等概念变得越发重要。这对传统的公共外交主体产生了巨大影响。而马诺则在虚拟大使馆、美国的数字外联小组等一系列案例中，发现传统主体确实做出了包括积极使用社交媒体、从锚定逐渐转向定制、努力克服时间和空间的限制等努力，但同时也存在用理智回应情感、数字资源不足、及时性不够、居高临下地讲述而非平等地倾听和对话等主观不足，还面临着虚假信息、网络战争等客观挑战。

正如马诺指出的，尽管数字技术在迅猛发展，但其优势不一定能迅速地被运用到公共外交上。其他研究者也看到了这些负面信号。卡伊·奥斯特瓦尔德和朱利安·迪尔奇斯在分析了超过40万条与加拿大外交相关的推特后，发现在从哈珀政府转变为特鲁多政府后，尽管政策转为更多地与世界接触、为外交官员放权，但体现在具体官员层面的变化很小。这部分是由于数字化资源不足，包括专注于数字外交的岗位过少，导致极少的官员肩负着过多的任务；另一部分则由于制度变化具有滞后、粘性的特点，官员们仍受制于哈珀时代的观念，不敢在没有官方许可的情况下公开发言，且整个官僚体制已经由哈珀时代的雇用、提拔体系所塑造。杰弗里·罗伯逊则认为韩国在公共外交数字化进程中落后的原因主要在于组织文化。他指出虽然韩国在基础设施、硬件等方面具有优势，但其并未及时融入国际数字化环境，外交机构也存在强调保守、秘密、精英化、等级制等问题，而在个体层面，新旧年龄段的官员也对采纳技术存在着分歧。

近些年出现的研究热点还包括难民问题和跨国企业。穆罕默德·A.兹罕尼和伊萨·埃德里认为企业公共外交是新公共外交下非常重要的子研究领域，跨国企业的品牌和产品可能对国家形象产生极大的影响。安米娜·高塔丽和贝蒂·萨卡拉斯图则将难民问题和企业公共外交相结合，分析了美国大使馆在2016年发起的雅典编程马拉松中，如何联合企业、非政府组织等机构，使难民成为活动中的参与者、导师和裁判，亲自为难民问题提供可能的解决方案；埃梅尔·？.阿萨克则发现土耳其利用难民问题语境来影响国外受众的看法，一方面强调、夸耀自身在难民问题中做出的贡献，另一方面弱化外界的努力，并呼吁西方国家给予更多支援。

三、从政治热点地区转向研究热点地区

2018年至2019年，研究者关注的国家、地区的多样性进一步增加。由于中东的复杂局势、中东地区国家在国际上的负面形象，有关这些国家的国家形象呈现、公共外交政策的研究近些年成为新的热点。其中以对以色列的研究最多。在这些案例分析中，有的基于以色列的特定公共外交政策或活动展开，如西丽娅·玛根和埃夫瑞姆·拉皮德从以色列国防军新闻发言人机构超过60年的历史入手，以5场主要的战争为时间节点，发现以色列的军队公共外交主要在战术、战略层面因外界的改变而改变，但认知层面的变化较少。

类似的，桑德拉·西蒙森对以色列外交部在战争期间所使用的话语正当化战略进行了研究。丽贝卡·阿德勒-尼森和阿莱克西·西诺瓦则抓住“国际误识”的概念，指出这种错误识别是国家自认为的形象和在他者的镜中呈现的形象之间的差距。该研究以公共外交活动“展现以色列”为例，认为它通过放大外界误解，利用幽默反击了西方刻板印象，展现了以色列作为高科技、和平的现代国家一面；约阿夫·杜宾斯基和拉斯·迪古斯则分析了以色列在2017年马加比厄运动会所使用的九类公共外交策略。

也有研究针对的是以色列与其他国家的关系。如法蒂玛·S.萨尔维斯坦尼等人侧重以色列与美国的关系，使用社会关系分析、内容分析的方法，认为尽管以色列的公共外交主体进一步丰富，但其战略话语仍旧是“新瓶装旧酒”——保持了政府化、封闭化，主要通过倡导、关系建设的方式开展公共外交活动。莫兰·雅奇则关注了在以色列-巴勒斯坦冲突中，政治主体如何更为有效地在媒体中传播有利于本国的信息，结果发现在冲突中，相比政治语境因素和信息语境因素，焦点事件因素起到更大作用。

除以色列之外，研究者关注的中东国家还包括沙特阿拉伯（如奥萨马·阿彼世林等人2019年发表的文章）、巴基斯坦（如哈菲兹·U.可汗2019年发表的文章）等。而像美国、欧洲等传统受关注的国家和地区，仍有研究不断涌现。其中对美国的研究主要是提出批评和建议，如埃里希·J.索末菲和亚历山大·布曼从公共外交工作从业者的角度出发，对美国国务院的25名官员进行了访谈，发现实际从业者对公共外交的目标并不清晰，因此需要开展针对性评估。而蒂莫西·B.格拉韦尔则通过对加拿大、澳大利亚的公众开展线上调查、进行对比实验，发现当贸易政策被形容为“得到特朗普支持”时，其在海外公众中的支持度就会大幅下降。宝拉·O.桑德琳和安德烈娅·R.霍夫曼则将欧盟视为整体，认为欧盟公共外交是一个相对较新的研究领域，并发现在欧盟的文件中，主要存在三种话语：“欧盟是一个和平、富饶和民主的区域”“尽管多样但仍是联合体”“欧盟是一种模式”。而在有关澳大利亚的研究中，研究者关注较多的是澳大利亚针对中国展开的公共外交活动，包括通过在澳的中国侨民媒体进行公共外交活动中存在的挑战，以及澳大利亚政府资金支持的新哥伦布计划、澳大利亚研究中心如何通过在中国的国际教育，达到公共外交的目的。

而在亚洲，中国仍是不可忽视的研究重点。赵可金在英文文章《公共外交的中国模式及其未来》中指出，中国已经发展出了自己的公共外交模式。从权力结构和体制化程度进行区分，中国的公共外交具有权力高度集中于党、尽管体制化程度不高但文化协同度高的特点。未来，他认为中国的公共外交将进一步彰显中国特色、文化自信，分享更多的“中国计划”，同时增加更多的文化外交、人际外交。

在国际研究中，较多研究者关注到中国的除政府之外的主体在公共外交中所起的作用。杨一帆探究了中国的跨国企业在推行“一带一路”中的作用，并将其形容为“崎岖之路”。一方面，如果协商不当，中国企业极可能在国外引发负面报道、仇恨情绪，但另一方面，企业公共外交在“一带一路”推行的早期阶段及其后续的可持续发展中，能通过和海外民众的直接接触，塑造、改变他们对于中国输出的物质资源、意识形态、机构等的态度。哈米德·阿尔-哈斯尼有关中国企业万方公司如何在阿曼宣传“一带一路”的研究，发现万方主要采取单边交流，但这种不足被阿曼在中国的国际学生所弥补。研究者们还关注到了中国的智库在近年的崛起。李克贤和黄诗朗以中国社科院、中国人民大学重阳金融研究院为例，发现智库在锚定海外受众、促进二轨外交方面可以起到重要作用，但仍有较大的提升空间；郦莉等人则通过对三家私立智库（即资本和员工独立于政府）——察哈尔学会、全球化智库、中国人民大学重阳金融研究院的特定项目的研究，发现它们有着一种混合的公共外交模式：由智库发起项目，然后通过与政府机构的合作，建立包括公私机构在内的网络，这不仅保证了项目的权威性、可信性，同时协调了各方的优势、资源等，最终能达到共享产出。

总体上看，尽管作为软实力手段的公共外交，在美国总统特朗普上任后，在美国对外政策中受到的關注变小，但是在各国的研究和实践中仍然非常重要。当前国际学界更希望回应公共外交的理论核心问题。未来，围绕公共外交是什么、影响谁、效果如何的研究将有更多长期的推进。

（因篇幅限制，文中所有注释及文章标题、作者英文原名略。）