黄河流域生态保护和高质量发展：内涵与路径

张贡生

（兰州财经大学 经济研究所，兰州730020）

黄河沿途流经青海、甘肃、四川、陕西、宁夏、内蒙古、山西、河南、山东9省（区）。从其功能上讲，一直是中国重要的“生态屏障”“经济地带”和“打赢脱贫攻坚战的重要区域”，以及第二亚欧大陆桥和“丝绸之路经济带”的腹地。也正因为如此，党的十八大以来，习近平总书记多次深入相关省区进行实地调研。尤其是2019年以来，习近平总书记分别于2019年8月、9月和2020年5月、6月实地考察了黄河流域甘肃、河南、山西和宁夏段，并于2019年9月18日在河南主持召开了“黄河流域生态保护和高质量发展座谈会”。在此次座谈会上，他首次提出“黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略”［1］。为加快这一重大战略的落地生根，这里重点对该战略的科学内涵、面临的挑战和战略重点加以阐述，希冀能够对规划的制定和实践发展有所裨益。

一、黄河流域生态保护和高质量发展的科学内涵

关于黄河流域生态保护和高质量发展的科学内涵，学界众说纷纭。如任保平等学者（2019）［2］认为，应依据习近平总书记提出的“共同抓好大保护，协同推进大治理”的重要论述，加快黄河流域分类、协调、绿色、创新和开放发展；左其亭学者（2019）［3］认为，应遵循人水和谐、可持续发展、生态文明、系统治理、节水优先、高质量发展和文化自信的思想；徐辉等学者（2020）［4］认为，其内涵至少包括“经济发展、创新驱动、民生改善、环境状况和生态状况”五个维度的内容；杨永春等学者（2020）［5］认为，应当从“经济、社会、文化、环境等”视角加以规范其核心要义。相关文献虽具有一定的借鉴意义，但并未从系统的思维、战略的高度和发展的根本目标方面加以归纳。依笔者之见，其科学内涵主要体现在以下四个方面：

（一）整体性和系统性

所谓“整体性”是指应当将黄河流域看作一个完整的生命体加以保护。其又可以细分为生态共同体、经济共同体、社会共同体、文化共同体等，无论哪一部分或者任何一个环节出现问题——比如水资源一旦枯竭或者被污染，西北地区的沙尘暴如果继续南移，抑或，相关省区如果继续“各自为政”“以邻为壑”、互不合作，必将影响到整个流域以至影响整个国家的生产、生活和生态环境。因此，应当将其视为一个完整的生命体加以统筹规划。由此又引申出“系统性”问题，即必须从系统的视角如生态系统、经济系统、社会系统、人与自然协调发展等角度对全流域进行全盘规划，否则，有可能影响到黄河流域的生态安全、经济安全和社会安全等，引发系统性风险，以至影响整个国家的生态安全和高质量发展。故此，从“治理体系和治理能力”的视角，必须统筹谋划黄河生态经济带“谁管”“管谁”“怎么管”“管什么”和“管理效率”等问题，前两者涉及的是运行体制问题，后两者涉及的是机制问题，最后一个则是管理的效益和效果问题。

就“谁管”而言，很显然，不可能将所有的权力都分解到黄河流域所涉及的相关省（区）。现实的选择则是成立黄河流域生态经济管委会，对整个流域的生态环境保护、国民经济和社会发展给予整体和系统谋划，形成具有约束力的中长期发展规划。在此大框架下，各省（区）根据自身实际制定相应的中长期发展规划，形成局部服从整体、整体指导局部、相得益彰、共建共享共赢的新格局。

就“管谁”而言，是指管理的对象问题。从目前已有的文献看，多数学者认为其范围为9省（区）全域。这样的划分显得过于简单。拿内蒙古自治区来讲，横跨西部、中部和东北三大区域，其实只有其中西部部分区域属于黄河流域；再拿四川来讲，黄河只是经甘肃流入四川若尔盖县唐克镇“串门”而已，加之中央已经将四川划归长江经济带，如果再将其划归黄河流域存在多头管理的问题。杨永春等（2020）［5］学者建议应以其所涉及的60个地州市为其范围。这样的划分确实易于操作，但忽略了有可能直接影响流域生态环境的区域，比如祁连山国家自然保护区和资源型城市诸如山西的大同和阳泉，从而不利于生态环境的保护。因此，考虑到黄河流域区域协调发展战略的实践意义和长远性，笔者建议，除了将内蒙古自治区的呼和浩特、包头、乌海、鄂尔多斯、巴彦淖尔和阿拉善盟仅划归黄河流域之外，除四川之外的其余7个省（区）的全境均划归黄河流域管辖范围。

就“管什么”而言，广义的讲，主要涉及“五位一体”“四个全面”、新发展理念和高质量发展等内容。狭义的讲，主要包括五个方面：一是生态保护和绿色发展，二是高质量发展，三是基础设施的互联互通，四是公共服务的均等化，五是以“一带一路”倡议为纽带，形成全流域对外开放新格局。

就“怎么管”而言，主要涉及区域规划和区域政策，以及法律等层面制度的建立和完善问题。从手段上讲，主要是借助于“有形之手”和“无形之手”，实现“生态保护和高质量发展”。

就“管理效率”而言，则是要实现生态环境的根本改善、区域的协调发展和人民共享改革的成果。

（二）生态优先、绿色发展

黄河流域全长5464公里，横跨中国东中西部地区，上中下游不仅自然生态环境、经济社会发展差距大①如青海玉树州的人均GDP仅仅相当于山东东营市的十分之一。，而且还是中国“三大攻坚战”中污染防治②该流域作为“能源流域”，煤炭、石油、天然气和有色金属资源丰富。仅煤炭资源一项，其储量就要占到全国的75%以上，堪称中国重要的能源化工、原材料和基础工业基地。在新时代，该区域如何结合“坚决打赢污染防治战”的顶层设计，加快经济转型发展，这是一个非常迫切的命题——因为它直接关系到“人民对美好生活的追求”和“美丽中国梦”的实现问题。和脱贫攻坚③虽然黄河流域少数民族人口占其总人口的比重不到10%，但全国14个集中连片贫困地区中有5个在此区域。其中国家规定的“三区三州”中青海和甘肃的藏区及宁夏回族自治州均属于深度贫困地区。的重点区域，尤其是中上游地区属于典型的青藏高原和黄土高原生态功能区，以及北方防风固沙带，生态环境极其脆弱，一旦破坏，很难恢复。不仅如此，而且黄河流域的生态环境状况极有可能影响到京津冀、长江经济带和环渤海地区的生态环境变化。因此，对于黄河流域生态环境极其脆弱的禁止开发区和限制开发区，并不适宜于大范围地发展工业和城市，其重点则是建设国家级湿地公园、森林公园和生态公园，因地制宜地开发生态产品，有序发展沙产业和节水林业，以及旱作农业和节水农业等产业。也就是说，对于黄河流域而言，必须牢固树立“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”［6］的思想，依托国家主体功能区规划（见表1）和该流域资源环境承载能力，以“产业生态化”和“生态产业化”的思维，对其工业化、城市化、农业现代化和“三生空间”进行长远规划，在保护的基础上以绿色发展为核心进行顶层设计，以绿色城镇化建设［7］123-131和美丽乡村建设为抓手，进行点—轴式的开发、开放和发展，最终形成绿色、开放、高质量发展的生态经济带。

表1 主体功能区规划的基本要求

（三）高质量发展

以人民共享发展成果为宗旨，以“生态优先、绿色发展”为前提，以创新驱动、协调发展、开放发展和“四化同步”为内在动力，实现上中下游、黄河两岸、河陆、河湖海、城乡和区域之间，以及与京津冀、长江经济带和“一带一路”之间经济、社会、人与自然的协调和可持续发展，如图1。这里的“高质量”不仅指“私人产品和服务”“公共产品和服务”“GDP的产品构成和产业构成”［8］质量，而且也包括基本公共服务比如教育、就业、医疗、卫生、社保等方面，城乡、区域的公平和质量，以及基础设施的互联互通，切实形成黄河流域共建共享共赢的新格局。

图1 黄河流域生态保护和高质量发展内涵释义

（四）“人民日益增长的美好生活需要”是目标

“发展”是“第一要务”没有变，变的是在新时代要以“五位一体”“四个全面”和“新发展理念”为顶层设计，以高质量发展为要领，对黄河流域进行整体性和系统性规划，不仅满足人民群众对物质文化的高质量需求，而且更要满足人民群众“在经济、政治、社会、文化、生态”等多方面日益增长的需求，实现“一张蓝图干到底”。

二、黄河流域生态保护和高质量发展面临的挑战

（一）生态环境脆弱，经济发展压力大

有资料显示，该流域水资源总量仅占全国的2%①其中，山东、山西、河南和宁夏的人均水资源不及全国平均水平的20%，属于极度缺水地区。http：／／www．yrcc．gov．cn／other／hhgb／2017szygb／index．html＃p＝1。，仅仅相当于长江流域的7%，但其人口和地区生产总值分别占到全国的30%和25%左右。从主体功能区的视角看，其又处于青藏高原和黄土高原生态屏障区，如三江源水源地、祁连山冰川、甘南藏族自治州、若尔盖草原湿地均为国家级的重点生态功能区，已经被划归禁止开发区或限制开发区，基本上不适宜于开展大规模的经济活动和人口的聚集。进一步讲，这里又是中国“七区二十三带”中的黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区和甘肃等粮食和主要经济作物主产区——流域耕地面积和粮食产量均占到全国总量的35%左右，耕地红线不容突破，加之全流域又不通航，地貌以山地、丘陵、高塬为主，只是下游以平原为主，因此，一方面，上、中、下游经济联系度不够紧密，另一方面，经济发展的空间极其有限，从而使其在短期之内很难通过工业化和城镇化的过程形成强大的经济带，并承担缩小南北经济差距的重任。

（二）资源型城市和老工业基地特征明显，转型发展任务艰巨

继中共十七大提出“生态文明建设”，中共十八大提出“五位一体总体布局”和“绿色发展”等理念之后，国务院于2013年制定和批复了《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》（国发〔2013〕45号）［9］及《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022年）》（国函〔2013〕46号）［10］两个促进资源型城市和老工业基地改造的规划。其目的就在于以生态文明建设为引领，以绿色循环低碳发展为切入，加快新型工业进程，促进经济转型升级，全面决胜小康社会建设，进而实现区域经济协调发展。然而，统计数据显示，黄河流域8省（区）共有75家资源型（地级）城市（见表2），占全国262家资源型（地级）城市的28．63%，黄河流域8省（区）共有老工业基地城市26家（见表3），占全国95家老工业基地城市的27．37%。另据统计显示黄河流域作为中国重要的能源资源支撑区，其煤炭、天然气储量大体要占到全国总量的75%和60%［11］左右（见表4），尤其以“黄河几字弯”区域①2020年1月3日中央财经委员会第六次会议提出“黄河‘几’字弯都市圈”概念。其范围包括太原、呼和浩特、银川3个省会（首府）城市，以及宁夏回族自治区的吴忠、中卫，内蒙古自治区的乌海、巴彦淖尔、包头、鄂尔多斯，山西的朔州、忻州、吕梁和陕西的榆林等城市。见https：／／baijiahao．baidu．com／s？id＝1655833252094160266＆wfr＝spider＆for＝pc。为主，开发方式主要以煤矿资源开采和初级加工为主。与此相伴随，黄河流域废气中主要污染物排放量远远高于全国平均水平和沿海地区。如2017年，黄河流域二氧化硫排放量、烟（粉）尘排放量和氮氧化物排放量分别占全国排放总量的34．79%、31．07%和28．87%（见表5）。由此说明，在黄河流域实现生态保护、绿色发展的任务还有相当长的一段路要走。

表2 黄河流域8省（区）资源型城市名单（2013年）

表3 黄河流域8省（区）老工业基地名单（2013年）

表4 2017年黄河流域8省（区）传统能源生产量

表5 2017年黄河流域8省（区）废气中主要污染物排放量 单位：（万吨）

（三）城市收缩问题明显，城市群建设难度加大

如果我们将因为资源枯竭、产业转型升级，或者城市经济活力不足所导致的城市人口流失理解为城市收缩的话，那么，黄河流域恰恰成为城市病中“城市收缩”的重灾区。如表6所示，2017年黄河流域共有83家地级城市，除山东和宁夏之外的5省（区）均存在着大量的收缩型城市和停止增长城市，更为严重的是甘肃和青海没有增长型城市。如果与表2和表3作一对比的话，我们发现三者存在着高度的重叠性，由此亦说明：第一，资源型城市和老工业基地的转型发展导致城市收缩，不仅如此，而且其产业转型的过程、速度和结果决定着相关城市的未来和命运；第二，虽然国家发展改革委已经批复关中平原、中原、兰州-西宁、呼包鄂榆等城市群规划，并将着手制定宁夏沿黄、山东半岛、山西中部等城市群，以及西安和郑州两个国家级的都市圈等规划，但如果不从产业和人口聚集的视角根治城市收缩，极有可能导致黄河流域中心城市、都市圈和城市群建设“流产”，制约黄河流域生态经济带建设的进程。

表6 黄河流域8省区收缩型城市（市辖区年末总人口数）名单（2017年）

（四）区域差距偏大，协调发展困难重重

如下页图2所示，1999年以来，黄河流域8省（区）经济增长的前三甲分别为山东、内蒙古和陕西，虽然8省（区）经济都在增长，但省（区）之间的差距呈扩大的趋势。以2018年为例，山东的人均GDP达到76 267．26元，甘肃的人均GDP只有31 336．13元，仅为山东的41．09%。与长江流域相比，1999年黄河流域人均GDP最低省份甘肃与长江流域最低省份云南的人均GDP37 136．28元相比，差距仅为784．24元，2018年则扩大为5 800元。再以最高省市为例，山东与上海的差距也由1999年的22 131．75元扩大为2018年的58 714．74元。甘肃2018年的人均GDP和1999年上海的人均GDP相差无几。可见，要想缩小黄河流域内部省（区）之间，以及与长江流域、京津冀等区域之间的差距，在短期之内实属不易。正因为如此，中共中央、国务院新出台的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（2020）［12］明确提出西北地区应“依托陆桥综合运输通道”，与中下游的河南、山东等省份及地处长江三角洲地区的江苏、浙江等省市实现互惠合作，共建产业园区，促进关中平原城市群与成渝双核经济圈协同发展，其目的就在于加快黄河流域区域内外部之间经济协调发展的步伐。

图2 1999年以来黄河流域8省（区）人均GDP情况

另据统计显示，2008—2016年间，黄河流域8省（区）除山东和河南之外，其他6个省（区）的市场化指数均低于全国平均水平［13］。而且交通基础设施滞后，如呼和浩特至兰州、银川至兰州、银川至北京、银川至呼和浩特等城市之间至今都没有高铁运行，从而限制了区域内外之间经济社会发展的联系和一体化进程，以及对接“一带一路”。以2018年为例，黄河流域8省（区）按“经营单位所在地”的进出口总额仅占全国的10．28%，其中山东的进出口总额为29 239 707．4万美元，占到8省（区）进出口总额47 548 499．4万美元的61．49%。因此，进入“十四五”时期，黄河流域应以“一带一路”倡议为突破口，以中心城市、都市圈和城市群为切入点，加快市场化改革步伐和对外开放进程，促进其高质量发展。

三、黄河流域生态保护和高质量发展的战略重点

（一）坚持生态保护优先，提升黄河流域可持续发展能力

鉴于黄河流域处于青藏高原和黄土高原生态屏障区以及中国重要的粮食和主要经济作物主产区，因此建议在成立黄河流域生态经济管委会并界定其功能［14］的基础上，做到“六点”：一是上游地区主要以提升水源涵养能力为主，禁止在水源保护区开展一切与供水设施和保护水源无关的经济活动；中游地区主要是抓好水土保持和重点污染源治理，坚决淘汰落后产能和污染环境的产业；下游地区主要是在保护湿地生态系统、生物多样性和海洋生态环境的基础上，在重点开发区和优化开发区，通过陆海统筹、对外开放和产业聚集等手段，促进经济发展转型升级，提升经济发展实力，对接京津冀和长三角城市群，并带动中西部地区发展。二是在原生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三线”基础上，增加环境质量底线和资源消耗上限，并确定环境准入负面清单。三是强化山水林田湖草系统治理，确保黄河流域主次干道和渤海周边污水“零排放”，并逐步实施黄河流域两岸退后1．5公里左右布局绿色、环保型产业，严禁污染水资源的工业布局于此。四是充分挖掘贫困地区旅游观光、林下经济、农业生态和文化教育等产业功能，建设一批林旅结合、农旅结合等“生态+”式的山水田园综合体。五是以保护水资源总量和质量不下降为刚性约束，科学规划、合理确定整个流域人口、产业和城市发展方向和规模，实行更严格的法律制度，禁止所有的单位和个人私自开采尤其是超采地下水；同时，以小流域为单元，彻底根治水土流失现象，加快小流域生态经济带建设步伐。六是建立健全自然保护地及其他重点生态区法律法规制度，实行自然资产离任审计和终身追究制度。

（二）以中心城市、都市圈和城市群建设为重点，加快经济带建设

如上页表6所示，黄河流域布局有83家地级城市、若干县级城市和众多的中小城镇，为加快黄河流域高质量发展，建议如下：其一，依托于资源环境承载力，重点建设全国性的中心城市西安和郑州，适时推进区域性中心城市太原、兰州、呼和浩特、济南、西宁、银川、青岛、烟台等城市建设，通过产业聚集、交通基础设施建设、公共服务均等化等政策提升中小城市和小城镇功能，形成生态保护、创新发展、功能各异、体系合理、协调发展、协同开放的新格局；其二，进一步提升西安、郑州等全国性的都市圈功能，并加快济南、青岛、太原、兰州、呼（和浩特）包（头）等区域性的都市圈建设步伐，形成新的经济增长极，拓展经济发展新空间；其三，依托于中心城市和都市圈，一方面，通过市场化的手段，做大做强关中平原城市群、中原城市群、兰—西城市群和呼包鄂榆城市群，另一方面，因地制宜，加快制定山东半岛城市群、山西中部城市群和宁夏沿黄城市群规划，争取到“十四五”末期，初步形成以城市群建设带动经济区发展，并支撑黄河流域形成高质量发展的生态经济带；其四，对于资源型城市和老工业基地型城市，建议依托于都市圈和城市群，科学选择主导产业，加快经济转型升级，实现瘦身强体，抱团发展。

（三）以中小城市和特色小镇为切入点，加快城乡融合发展

中共十九大报告首次提出“乡村振兴战略”之后，中共中央、国务院出台了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（2018）［15］，国家发展改革委相继印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》（发改规划〔2019〕617号）［16］和《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（发改规划〔2020〕532号）［17］，其核心思想就是要加快以县城为重点的新型城镇化，形成城市、县城、小城镇、特色小镇和中心村以人为本、生态保护、要素互动、市场一体、协调发展、交通互联互通、公共服务均等化的高质量发展新格局。因此，对于黄河流域而言，应以中小城市和特色小镇为切入点，一是将乡村按照其功能等特色划分为城郊融合、聚集提升、特色保护和搬迁撤并四种类型，扎实有序推进乡村振兴步伐；二是建议中央财政和8省（区）财政从预算内划拨一定的资金，设立黄河流域城乡融合发展基金，支持“城乡融合发展试验区”和城乡农贸市场、城乡道路客运和公共文化设施一体化，以及冷链物流、城镇基础设施向城郊村延伸、乡村产业路和旅游路等典型项目的建设；三是引导、支持工商资本和金融资本入乡进村，培育“城乡产业协同发展先行区”，促进一二三产业融合发展，吸纳劳动力就地城镇化；四是支持有条件的企业通过发行债券的方式，用于城乡融合、特色小城镇和特色小镇典型项目建设，切实形成以城带乡、以工促农、融合发展的体制机制；五是通过培育新产业新业态，实现城、镇、乡、村之间生产与消费的多层次对接；六是对于偏远的民族地区村镇和边境小镇，主要依托于特色产业和生态产品，支持沿海地区通过探索建立“飞地经济”模式，以及加快基础设施建设，实现乡村振兴，最终形成城在田中、城乡一体、生态良好的黄河流域生态经济带。如图3所示。

图3 新型城镇化与乡村振兴的焦点在于城乡融合发展

（四）以绿色发展理念为指引，加快现代经济发展步伐

一是通过新城新区发展型、开发区绿色化、社区绿色化、旧城改造和局部改造等多种模式，加快绿色都市圈、绿色城镇群建设［18］，走绿色城镇化之路［7］123，助推黄河流域高质量发展。二是在重点开发区和优化开发区，借助于“大数据+”、人工智能、信息化和绿色化技术做大做强优势产业，如装备制造业、煤化工产业、电子信息、特色农业和农畜产品加工业、冶金、材料工业、建材、化学制品、现代农机、氧化铝、电解铝、整车生产等产业，着力发展高新技术产业、高端装备制造业、知识密集型产业、新材料、新一代信息技术、海洋产业、生物医药、电动汽车、新能源汽车、节能环保等产业。同时，借助于老城区改造和新城新区建设，一方面，下决心淘汰过剩产能如煤炭、钢铁、水泥、玻璃等产业，另一方面，加快传统产业向绿色循环低碳型的产业园区迁移，进而带动传统优势产业转型升级。三是大力发展光伏发电、风电、生物质能发电、海洋能和地热能，以及煤基清洁能源等产业。同时，加快传统能源产业向清洁化、低碳化和循环利用的方向发展。四是加快大数据、云计算、物联网、生物技术、工业互联网、5G等与现代农业、现代制造业、现代服务业深度融合，提升发展分享经济的能力。五是在着力发展具有亲和力的“生态+”产业的基础上，借助于黄河文化和古丝绸之路文化等名片，大力发展旅游业、教育、健康养老、休闲、娱乐、体育、医疗，以及创意、动漫、影视和新媒体产业。六是依托于西安、郑州等中心城市，强化研发设计、知识产权、金融、可佩带设备、法律咨询、审计、软件开发、智能制造、3D打印、航空航天和卫星应用等产业聚集。

（五）以区域合作为突破口，加快对外开放和区域经济协调发展

一是制定并出台小西北地区青海、甘肃和宁夏区域一体化规划，以“丝绸之路经济带建设”“重庆、成都、西安战略合作”为契机，促进其与西北其他省区和西南地区深度合作，形成西部内陆地区开放开发的核心区；二是支持陕甘宁、晋冀鲁豫、川陕、晋陕蒙等革命老区及跨省区的毗邻地区建设协同开放开发经济区，鼓励西安市等“加快建设国际门户枢纽城市”，进一步提高甘肃省省会兰州市和内蒙古自治区（首府）呼和浩特等“城市面向毗邻国家的次区域合作支撑能力”，加快黄河流域“开放型经济试验区建设”步伐和国家级新区如青岛西海岸新区、郑东新区、西咸新区、兰州新区、黄河新区等功能平台建设，形成黄河流域高质量发展的多层次开放平台；三是支持青海、甘肃等省（区）加快建设三江源、祁连山等国家公园和国家级生态功能区，提供生态产品，走生态产业化的发展道路；四是推动黄河流域关中平原、中原、兰州—西宁、呼包鄂榆、宁夏沿黄、山西中部和山东半岛等城市群互动发展，形成黄河流域经济命运共同体；五是依托于第二亚欧大陆桥和国家级的“十纵十横”综合运输通道建设，加强黄河流域东、中、西部省（区）之间互惠合作，并对接京津冀、长江经济带、长三角区域和粤港澳大湾区建设等国家战略，共建产业园区，加快黄河流域协同开放和协同发展的步伐，缩小中国东中西部和南北经济发展的差距［19］。