区域组团式整体开发模式下多层次工程协调机制的构建——以上海西岸传媒港项目为例

温斌焘[上海西岸开发（集团）有限公司， 上海 200232]

1 研究背景

超大型城市中心城区土地资源紧缺，如何高效集约、节约利用土地资源成为城市规划建设者共同关注的问题。在传统的开发模式下，政府将一个区域的土地划分为小尺度的地块出让给开发商，开发商在土地出让合同中约定的城市规划指标控制下自主开展受让地块开发建设工作，地块与地块之间的互动协助较少，往往造成城市中心区域建筑之间功能和形象不协调，地块之间各项配套设施难以共享，有时甚至造成资源浪费。区域组团式整体开发将若干地块作为一个大的工程系统来进行规划、设计和建设，很好地避免了上述问题，并且给大规模地下空间的统一建设以集约化利用土地资源提供了条件。

上海西岸传媒港项目（以下简称“传媒港项目”）位于徐汇滨江地区，用地包含 9 个街坊地块及区域内 6 条道路的地下空间，采用了一种以“三带四统一”为特征的组团式整体开发模式。“三带”是指项目土地出让合同中“带地下空间、带建筑方案和带绿色建筑标准”等建设要求，“四统一”是指以区域整体的视角统一规划、统一设计、统一建设和统一运营。项目实现了土地出让的巨大创新，在 6 个街坊实现了“地上地下土地分别出让”的模式，在区域内产生了 1 家地下空间开发单位、6 家地上建筑开发单位，以及 3 家采用传统土地出让方式承担单地块地上地下项目建设的开发单位。

传媒港项目 9 个街坊地块在规划设计的阶段即全面推行区域组团式整体开发理念，突破传统单地块自成系统、地块间互动联系薄弱的限制，从 9 个地块“区域整体”的角度考虑空间功能、交通流线和基础设施配置。对于西岸传媒港区域内的出入口、人防、停车位、绿化面积、能源供应等重要技术指标与公共设施，实现区域统一平衡、公共设施集中设置。

创新的土地出让方式，使得项目产生了比较复杂的建设组织体系，各开发单位、设计单位和施工单位之间存在非常复杂的分工界面和交互关联关系，继而使得项目的工程协调机制成为了本项目建设成败的关键因素。在传媒港项目建设过程中，通过建立业主层面、设计层面和施工层面的三项工程协调机制框架，较好地解决了工程协调和管理集成问题，保证了项目建设的效果。

2 区域组团式整体开发的协调机制框架

2.1 协调机制框架的总体思路

2.1.1 综合集成管理的思路

对于多元利益背景的多主体合作开发区域性项目这一类复杂工程而言，参考复杂系统工程学科综合集成管理方法论是十分必要的。传媒港项目的协调机制框架通过组织体系自下而上开展整合，落实细化工作任务；通过业主层面、设计层面和施工层面，处理一些重要问题；将自下而上的集成和自上而下的分解相结合，过程中利用专家智慧和新的管理技术（如 BIM 技术），形成重大问题协同解决的机制体系。在实践过程中，这套工程协调机制体系是行之有效的，能逐步将问题分解和集成，形成一系列解决方案。

2.1.2 分层次解决问题的思路

需要协调的问题是多层次的。业主方之间需要协调，业主与政府部门之间也需要协调；协调的问题中有设计问题，也有施工问题；有的问题涉及区域整体，有的问题涉及地块之间，有的问题仅涉及项目之间。因此，协调机制的建立必须是多层次的，以不同层次的机制解决相应层次，从而提升机制的运行效率。

2.1.3 丰富治理机制，促进合作共赢

以一个地块的项目为例，物理上属于同一地块的一个建设项目整体被划分为两个建设项目，由两家建设单位负责开发。研究表明，合同是合作的基础，但信任关系是合作开发绩效的重要影响因素。传媒港项目的开发属于国内首创，没有太多成功案例可供参考。因此，在项目开展初期，既不可能设计出一套事无巨细的方案来应对项目实施阶段的各种变化情况，又很难通过不完善的合同来约束各合作方的行为。为此，传媒港项目在业主协调机制层面，丰富了项目治理机制，以合同为基础，纳入了行政治理和关系治理机制。

2.1.4 倡导以项目整体利益为导向的项目文化

区域组团式整体开发从单项目的视角来看，其整体设计、施工方案的优化往往引起传统开发视角下单项目的利益调整。因此，整体利益与局部利益的平衡至关重要，这往往是撬动工程协调的关键因素。传媒港项目始终倡导以项目整体利益为导向的项目文化，依托业主委员会，联合党建，以劳动竞赛等形式，不断宣贯项目整体利益高于一切的文化理念。

2.2 协调机制框架的内容

随着项目建设的不断推进，传媒港项目形成了政府-业主层面、业主层面、设计层面和施工层面等的协调机制（见表1）。需要说明的是，设计和施工问题常常涉及业主决策，因而业主必须介入设计层面和施工层面的协调机制。

表1 多层面工程协调机制

3 政府-业主层面协调机制

政府-业主层面的协调机制主要依托徐汇区滨江开发管委办和徐汇区重大办两个区级的议事平台，会议的形式以专题协调会为主，按照协调的议题，可邀请相关审批部门和相关项目的业主单位参加。鉴于项目实施后期的协调工作更加具体化，滨江管委办设立专职推进小组，定期召开业主例会进行协调。

由于采用了区域组团式整体开发模式，项目设计方案和施工界面在很多方面都超越了传统模式下的常规做法。有的技术经济指标开展了区域整体统筹设置，从局部单项目的角度突破了相关设计规范的要求，形成了大量需要由政府审批部门开展的配套创新。同时，由于各建设项目业主之间没有直接的合约关系，各自通过与政府签订土地出让协议及其附件《项目整体开发规则》，因而项目业主之间的一些重大事项也需要由政府相关部门和议事平台机制予以协调。

采用区域组团式整体开发以后，对于地块之间的统筹和影响公共空间品质的事项，传媒港项目坚持“政府主导”的原则，借助管委办、重大办等多种重要的政府平台进行协调推进，对项目的建设目标协同、项目的行政审批、项目的创新政策支持、项目的建设推进、规划设计方案的优化等方面起到了关键作用。通过政府-业主协调机制的建立，形成了一种政府与市场互动，直接、高效地沟通协调政府与市场之间的不同利益诉求，整合政府和市场各自的资源优势，为项目的整体推进起到了关键作用，很好地体现了区域组团式整体开发的“政府主导、市场化运作”的开发理念。

4 业主层面的协调机制

业主之间的重大分歧事项是通过政府-业主协调机制开展协调的，但仍有大量的项目目标协同、技术配合、界面分工、经济分摊等事宜需要在各项目业主之间，通过双边和多边的会议机制进行协调解决。

业主例会是一种多边的协调机制，由承担地下空间开发和区域公共空间建设（如市政道路、二层平台等）任务的西岸传媒港公司组织召开，由各项目的业主参加，按照协调议题，也可邀请相关设计单位和施工单位参加。

采用“三带”土地出让模式后，大量的技术对接和经济协商工作在地上项目和地下空间项目之间产生，因而业主之间的双边协商也是非常重要的协调机制。

业主层面的协调机制是一种承上启下的关键机制。在项目推进过程中产生的一些分歧，可先通过设计层面和施工层面的协调机制进行初步协商并酝酿出可行方案，再到业主层面的协调机制开展协商和决策。在解决大量界面、协助问题的基础上，对于重大利益调整的事项、需要政府部门支持的创新事项、业主层面的协调机制无法达成共识或难以直接解决的事项，都应再报政府-业主层面的协调机制加以解决。

5 设计层面的协调机制

与开展常规项目设计工作不同，传媒港项目在开展城市设计并深化的基础上，还设置了项目设计总控单位，形成了以设计导则为抓手、设计总控会议为内容的设计协调机制。

由于将 9 个街坊视作一个大工程系统开展规划设计，各地块、地上建筑和地下空间在各系统上是按整体算账，无缝衔接的，导致在区域整体和项目单体之间，存在大量的系统整合工作，必须设置一家设计总集成单位开展各地块、各系统的设计整合，并且制定各单体项目设计工作必须遵循的规则。传媒港项目将设计总控任务委托给地下空间设计单位。

在一个地块内部，地上建筑和地下空间项目采用“相互提资、相互确认”的工作模式。地上建筑和地下空间共同构成了一个地块的项目整体（小系统），地上建筑必须高度关注地下空间的设计工作。总体而言，除了结构上的承载要求以外，地下空间从功能上来讲是为地上建筑提供各项配套用房。因此，“相互提资、相互确认”的模式比较好地解决了地上与地下的整合问题。这种机制虽然增加了地上、地下项目设计单位的工作量，但很好地解决了地块整体性的问题。

9 个地块项目通过地下空间、市政道路和二层平台又形成了一个区域整体（大系统）。各地块根据自身的功能需求和设计导则的约定，完成了地块设计，但与此同时，也给相互整合带来了非常大的工作量。在单体向区域集成的过程中，涉及大量的技术对接和设计工作的调整和反复（一个技术衔接有时需要经过几个整合、分解过程才得以解决）。传媒港项目的设计总控组织体系如图1 所示，设计总控协调机制如图2 所示。

图1 设计总控组织体系图

设计方案的调整往往涉及项目业主方的利益，因而在形成可行技术方案后，应当将问题提交到业主层面的协调机制，基于系统整体优化的原则进行协商并作决策。

6 施工层面的协调机制

众多独立立项的项目（包括地下空间、地上建筑、市政道路、管廊、二层平台等）在同一个物理空间内开展，加上有的项目又划分了不同的标段合同包，使得项目产生了众多的施工单位。数据显示，传媒港项目在场地内同时开展施工的施工总承包单位超过 20 家，若将各专业分包单位计算在内，则同时施工的单位超过 100 家。

图2 设计总控工作机制图

施工协调的最终目标是确定以下工作安排：施工场地布置、交通组织设计、垂直交通施工界面划分、安全责任界定等。除了业主层面以外，传媒港项目还形成了区域施工单位协调平台和地块五方会议两项机制协调解决施工问题。区域施工单位协调平台以地下空间总承包单位（分为南区和北区两个标段）为牵头单位，重点研究和协调解决整个区域的公共施工资源整合与分配问题，特别是施工安全联动、施工场地布置、交通组织、群塔布置方案、施工测量联动等，形成了一个动态调整的施工组织总设计方案。地块五方会议由地上项目总包和地下空间总包单位共同组织，双方业主、监理单位参加，在区域总体施工组织设计的框架下，重点协调地上建筑和地下空间之间施工衔接和界面协调事宜。

7 结 语

传媒港项目采用区域整体组团式开发模式并开创了一种新的土地出让模式，实现了项目的地下空间统一建设和项目的整体高品质。多层次的工程协调机制以综合集成管理思想为引导，将复杂的工程问题进行分类、分级和分层，从技术、经济、管理等多角度进行研究，通过各级会议机制进行集成、协调和决策，有力保障了项目的有序推进。此开发模式可供类似项目参考。