警察荣誉制度的实践、运行原理与机制

蒋 露

（中南大学，湖南 长沙 410083）

一、问题的提出

2017年1月，公安部政治部正式印发了《公安机关人民警察荣誉仪式规范（试行）》，该规范针对警察职业生涯过程中的重要节点，如入警、退休、因公殉职等都规定须举行特别仪式，以此提升职业荣誉感，激励警察士气。但是该规定仅对仪式等作出规范化调整，对于建立系统完善的警察荣誉制度未做说明。警察荣誉制度建设是国家荣誉制度建设的重要组成部分，应在警察法或国家荣誉法中作出详细规定，建立与国家荣誉制度相协调的警察荣誉制度，其在整个荣誉制度进程中尤为重要，包括应明确警察荣誉称号、荣誉奖章种类，评选标准等。荣誉制度顶层设计的引导作用固然重要，但是在专业领域的具体制度和相关法理上也要做详细分析。本文着重从这两方面进行阐述，为警察荣誉制度建设提供己见。

二、我国警察荣誉制度的现状分析

2017年新修订《中华人民共和国人民警察法》后，我国现有的警察荣誉，从种类来看，包括荣誉称号和荣誉奖章两种。在《人民警察法》第三十一条中规定：“人民警察个人或者集体在工作中表现突出，有显著成绩和特殊贡献的，给予奖励。奖励分为：嘉奖，三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号。对受奖励的人民警察，按照国家有关规定，可以提前晋升警衔，并给予一定的物质奖励。”由此可见，荣誉称号在层级中是最高的，获得了荣誉称号便意味着获得业内最高荣誉。2015年公安部发布《公安机关人民警察奖励条令》（公安部令第135号），其中第六条确定：警察荣誉分为集体奖励与个人奖励，又进一步规定：“集体奖励和个人奖励由低至高依次为：嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号。集体授予荣誉称号的名称，根据受奖集体的事迹特点确定。授予个人的荣誉称号分为全国公安系统二级英雄模范、一级英雄模范称号。”据此，针对常规性警察荣誉项目尝试绘制了下表。

表1 我国现有警察荣誉评选项目体系

此外，在警察荣誉称号体系中还存有一些非常规情况。第一，公安部联合中宣部开展过“不忘初心的好民警”（2016年），而且随着“最美”评选模式的迅速风靡，各地省公安厅独立或联合省委宣传部、传媒集团开展了多次“我心中的警察英雄”（2017年）、“全省模范人民警察（2017年）”、“齐鲁最美人民警察”（2018年）等荣誉称号的评选活动。第二，公安部治安管理局、公安部新闻中心、人民公安社等多家单位，设立了多种具有公安技能特性的荣誉称号，如服务方面的“情满万家派出所好民警”（2017年）、单位荣誉称号“阳光警务示范单位”（2011年）、作战技能方面的“新长征突击手”（2011年）、“神枪手劳模”（2008年）等。这些荣誉称号大多数评选时间不定，次数不定，评选标准也不尽相同，因此可被划入到临时性警察荣誉中。

根据国家社会发展需求和切实规范保障人民警察利益的要求，我国于1995年2月28日通过了《中华人民共和国人民警察法》，其中在第四章组织管理中首次将警察荣誉写进法律，第三十一条对此作了如下规定：人民警察个人或集体在工作中表现突出，有显著成绩和特殊贡献的，给予奖励。奖励分为：嘉奖，三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号。对获奖警察，按照规定可提前晋升警衔，并且给予一定的物质奖励。2000年4月28日，《公安机关人民警察内务条令》由公安部部长办公会议通过，在予以发布实施之时，公安部发布了关于实施内务条令有关问题的通知，通知中首先表明实施《内务条令》的重要意义和紧迫感，其实施有利于强化公安民警全心全意为人民服务的宗旨意识，增强公安民警的荣誉感、使命感、责任心和组织纪律性；有利于培养公正廉明、英勇善战、无私无畏、雷厉风行的优良警风，树立公安民警的良好形象等。再者要以《内务条令》为契机推进公安队伍建设，要把内务建设同思想政治工作紧密结合，加强对广大民警的宗旨教育、革命英雄主义教育和职业道德教育。但反观条令本身，第二章是宣誓、第四章是警容风纪、第十二章是警徽警歌、第十三章是阅警，在整个内务条令中就仅有这四章中的部分内容涉及警察荣誉问题，其内容不够详细，针对荣誉本身也没有进行规定，对警察荣誉感的培育并未发挥过多作用，虽对警察宣誓制度首次做出了专门的规定，但对警察表彰或荣誉颁授仪式并没有做出明确规定。2003年由公安部出台的《公安机关人民警察奖励条令》，由于其与国家公务员奖励体制相关规定不相衔接，确定的奖励工作具体内容与原则都不适应新形势的需要，规定的具体要求过于原则化，奖励程序、条件标准规定都不够细致等问题，导致在实际的操作过程中，实用性不强、覆盖面不广、重点也不够突出。2006年《公安机关组织管理条例》出台，其第三十二条规定“公安机关人民警察个人或者集体在工作中表现突出，有显著成绩和特殊贡献的，应当根据国家规定给予奖励。”随后说明了奖励种类，该条例是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，其内容结合当时的社会背景，多偏向解决公安机关“吃皇粮”的问题，对公安机关民警的奖励工作只做了此一项规定，没有涉及具体的荣誉制度。2010年4月21日经国务院批准，监察部、人力资源和社会保障部、公安部三部门联合发布了《公安机关人民警察纪律条令》，全篇主要规范人民警察的工作纪律，对有违法行为的人民警察可给予记过或者记大过、降级或者撤职、开除处分等，但对于公安机关中的集体或个人已获得奖励，因违法违纪或违反奖励规定，而应撤销其已得或将得奖励的情形并未做任何相关规定。2012年修订后的《中华人民共和国人民警察法》第三十一条作出了与2006年《公安机关组织管理条例》相一致的规定，条件与种类都相同，无非在缀语部分有所不同，其规定“对受奖励的人民警察，按照国家有关规定，可以提前晋升警衔，并给予一定的物质奖励。”鉴于以往各项规定中对公安荣誉的缺漏，2015年公安部、人力资源和社会保障部联合发布了新的《公安机关人民警察奖励条令》，新修订实施的条令在多处进行了修改与补充，增加了“以基层一线为重点，领导机关、领导干部从严”原则；增加了“严重违反规定奖励程序的”和“法律、法规规定应当撤销奖励的”两种需要撤销奖励的情形；增加了涉嫌违法违纪正在接受组织调查的，应当暂停实施奖励；调整了奖励的比例、规定了不得重复奖励，提高了奖金水平，总体上奖励的对象、等级标准、标志待遇等规定都进行了细化。

在我国《人民警察法》中，仅第三十一条就奖励种类进行了基本描述，对于警察荣誉的其他各方面均未制定规范内容。鉴于以往各项规定中对公安荣誉的缺漏，2015年公安部、人力资源和社会保障部联合发布了新的《公安机关人民警察奖励条令》。新修订实施的条令在多处进行了修改与补充，对于适用情形、等级、比例、撤销情形都作了详细的规定。根据《人民警察法》和公安部与人力资源和社会保障部联合发布的《公安机关人民警察奖励条令》，笔者尝试描绘我国现阶段警察荣誉制度的规范体系的大致框架，详见表2。

表2 我国现有警察荣誉制度评选体系

除了以上总结的《人民警察法》与《公安机关人民警察奖励条令》所规定的荣誉制度评选体系，在历年的警察荣誉体系中，还有省级、县级公安机关联合媒体或政府部门组织评选活动的身影，这类荣誉评选体系标准不一，更加杂乱，在此不进行描述。由于警察荣誉称号的本体特性，导致其在种类、奖励标准、奖励条件、奖励程序、奖励方式等方面都没有规范的体系性。制定条令时所遵循的根据地方特色与事迹来确定荣誉称号、宜粗不宜细等原则，使得制度五花八门更没有体系性。“法律效果是指法律通过实施而实现自己的社会目的、价值或社会功能及其程度。”[1]顶层设计的悬空与下级实施过程的参差不齐、自我发挥，使得无法发挥荣誉制度应然的法律效果。针对警察荣誉制度建设中的种种障碍，我们必须理清以下几个问题，即“警察荣誉是什么”“存在之逻辑合理性”“何种体系能最大地发挥积极效果”。要想使警察荣誉体系得到改革与优化，必须对其自体概念、运行原理、效果发挥机制进行系统分析，在科学分析的基础上，完善现有的制度设计，发挥最大的预期社会效果。

三、警察荣誉制度的运行原理

“作为国家治理的工具，国家荣誉是国家对于具有优良品行、做出巨大贡献或取得杰出成就的个人或集体所给予的表彰和奖励。”[2]再进一步对荣誉概念的要素进行分析，有学者将其划分为两类，包括形式性要素与权威性要素。形式性要素将荣誉概念放置于形式之下进行理解，主要有以下两种表述：（1）“荣誉就是公民或者法人光荣的名誉，它的表现形式是获得嘉奖或者是光荣称号等”；（2）“公民的荣誉是公民在学习、生产、工作或战斗中表现突出、成绩卓著、立有功勋而获得的光荣称号”。[3]从《公安机关人民警察奖励条令》名称中也可得知，它主要强调荣誉称号是一种奖励，通过物质奖励等形式，让其从实体方面获得利益。而权威性取向的荣誉主要强调其是一种社会评价，且这种社会评价具有组织性、积极性、正式性等特点。我们假设想象一个人获得荣誉的进程：一个人荣誉的获得，需要考察他是否有资格获得该种荣誉，而其考察标准即某种荣誉法则，又来源于社会成员的认同。何为荣誉法则的社会认同，是此人作出某种超越社会普通道德标准的特定行为，而民众在评价过程中又相互承认，遵循着相同的荣誉法则。社会对道德的认同标准是根据不同时代的社会背景而变化着的，荣誉虽然在某些方面与名誉有着相通之处，从基础层面上来讲都是一种对特定行为作出感官评价。但是荣誉却不能概括评价为名誉，主要在于其在感官评价基础上又增加了组织性，当评价主体具有组织性，必然将感官评价制度化为某种荣誉规则。

1.职业公信力不足。社会文化进程的演变告诉我们一个道理，道德是具有现实性的，即它不仅在抽象层面影响我们的思想与感官，还在具体层面影响着我们的个体行为，当一个社会原本所共同认可的道德标准变化了，新的社会面貌也会随之即来。研究警察荣誉存在之合理性的第一个核心问题，在于社会为什么需要警察荣誉。按照上述道德与荣誉法则的产生，警察荣誉的生成原因可能归结于某种消极因素。该消极因素是指社会在实然层面上极度缺乏某种品质，与应然层面严重不符，这才会促使我们积极立法去改善，和中国的一句老话“缺什么补什么”的道理是完全相同的。之所以要建立警察荣誉制度，是因为要通过其提升警察职业群体的荣誉感，激发起队伍向心力，更好地提升服务理念。

需要建立制度去提升职业的荣誉感这一事实也着实证明了，该职业群体从社会中所得到的荣誉感与应然方面是有差距的。而造成这种差距的主要来源，主要有两大关键因素。一方面是角色设定本身带来的消极影响。价值论认为人类把握的对象不是独立于主体的“实体”，而是其意义或价值，根据主体的不同，对象的存在意义也会随之变化。这种对象也可以是某群体，在本文将其代指为警察。“价值既不是自在的自然现象，也不是单纯的精神现象，而是从人们的生命活动中生发出来，并与人的生命意识、人格意识和自我实现的要求内在相关的文化现象、社会现象。”[4]恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中论证到：“国家的本质特征,是和人民大众分离的公共权力，对于公民,这种公共权力起初只不过当作警察来使用,警察是和国家一样古老的， ……雅典人在创立他们国家的同时,也创立了警察。”[5]警察在历史中的角色设定包括，警察是国家实现公共权力的手段，与军队、法庭等一并是国家统治的工具，其只能由统治者享有并掌控，是用来反抗的专门力量。恩格斯虽然有关于警察是为公民服务的理论，但是当时公民之概念与现在是大相径庭的。将警察的角色设定与价值论联系，得知既然一项职业和制度的设定，与人们本身所希求的价值是严重不符的，而且其多数是保护公权抑制私权，警察在社会中产生的消极影响又不可避免，那么群众对于警察是否应获得荣誉产生质疑，便是可以理解的了。

2.职权与职责统一的困境。目前警察职权的演变，已由狭隘的公共事务领域达至公民私人事务。首先这种职权的扩张与公安机关自我授权密不可分。公安部提出“全心全意为人民服务”的口号，美国老太太为救猫咪打电话报警等事件，一时间充斥网络，基层民众也受到国外文化的不少影响。但是由于我国警察法的不完备，目前针对警察的职权与职责的划分与匹配并不明确。公安机关在2000年提出“有警必接，有警必出，有险必救，有难必帮”，这种警察的自我授权，如追究其来源的正当性，将会受到很大质疑。另一种职权扩张形式是政府授权，表现在虽规定人民警察的权力来源于法律法规，这种法规主要是指行政法规，但各地方人民政府常会在地方性法规中为警察扩权，将“脏活、重活”全给了公安部门。“政府和部门在部门利益和地方利益的驱使下，始终以自身在人财物方面对警察机关所具有的支配性保持着对警察机关的发言权，使警察职权屈从于地方政策的政治导向和政府的利益目标。”[6]这是其根发性原因。警察自我授权与政府授权，这两种形式的扩权，仅扩张了权限，但未规定相应的职责，这不仅导致职权扩张常态化与追责难，而且由于职权的划分不明确，导致民众不知何种行为属于所谓“份内之事”，何种行为属于警察基于道德高尚而作出，这也从根本上为确定警察荣誉与取得公众信服，带来了极大困难。

认同即是“我们希望，他人应当根据我们的社会认同及职业，恰如其分地对待我们”[7]警察职业荣誉感与其他职业荣誉感一样，主要由两个方面构成，包括社会认同与个人认同，将两者有机统一，才会使其形成正确的价值认同与定位。所以其具体构成分以下两个方面阐述：

社会认同主要来源于除主体自身之外的，其他部分对其评价的总和，所以这个部分应被分成两个视角。其中一个视角是从群众层面观察，这里所指的群众，主要是指行政相对人，包括个人与组织。在警察执法或者作为行政主体作出其他行政行为的过程中，总是会直接或间接影响相对人的权益。主体身份不同，所追求的价值位阶就会产生冲突，警察着重将秩序放在第一位，自由公平次之，而公民有时恰好相反，价值追求的原始冲突，使社会对其产生了多种负面评价。与此同时，我们听到了越来越多好的声音，警察在获得群众积极评价的同时，对自己本身和职业产生了更强烈的价值认同与荣誉感。另外一个视角是从内部来观察。内部观察从职业内方面看，包括警察系统内上级领导对下级工作的肯定；从职业外方面看，包括国务院对公安部工作的肯定、各级公安机关所在地政府部门对其的肯定等。这些肯定所带来的利益与荣誉感更加实际，可表现为对某专项工作人力财力支持等等。

个人认同是指警察对自己的评价与价值认同。如果将上述的社会认同类比为哲学中的“尊重”，那么这里所称的个人认同便是指“自尊”。“从伦理学角度来看，荣誉是对人道德行为的价值所作出的肯定性评价以及道德行为主体对这种肯定性评价的自我意识”。[8]由此看来，在警察荣誉感的建立过程中，个人认同在与社会认同的统一中不可或缺，且必须以其为前提才能形成。当警察在业绩优异或行使良好品行时，得到社会的认同，感受到其所产生的社会价值和自我价值，进而对自己的身份形成个人认同，以此获得职业生涯中较高的成就、满足与自豪，最终形成职业荣誉感，激发其从更高的品行与业绩起点上投入工作。

四、警察荣誉制度运行机制解读

从根源上来说，设立警察荣誉制度的目的，主要是为了使其更加规范化，从而切实激发具体奖励对象的荣誉感。

首先，奖励主体作为警察荣誉制度重要组成部分，在其作用发挥上有着从源头把控的作用。奖励主体不仅作为荣誉的评选者，也是荣誉的执行者作用重要。相较于科技、文化、军队等领域的荣誉规范，现存警察荣誉显得极为匮乏，奖励主体的作用发挥不能突出。目前我国的荣誉制度存在着范围广、层级交叉、专业领域区分性不强等现象。第一，警察职业荣誉感的特点包括“政治坚定性、职业专业性、服务为民性”，[9]国家荣誉制度的专业领域区分不够明显，多热衷于综合评价性荣誉，而后作用对象在专业内部却不一定能得到奖励，违背了荣誉感培育的专业性原则；第二，荣誉范围广的特性暴露出一奖多评、评选单位不确定、各单位评选标准不一等缺陷，这对荣誉制度的系统建构造成了不利的影响；第三，各奖励主体层级交叉，警察法针对荣誉的过于弹性化规定，使得地方政府与公安机关，在多年来设置了多种警察荣誉，评选标准各有差异，逐渐产生了明责难、追责难的现象，在追求量的同时忽略质，只会侵蚀荣誉的权威性，使其遭受社会的质疑。

其次，明确适用对象也至关重要。荣誉的适用对象即要解决“什么样的荣誉”才值得获得公众认可的问题，涉及到荣誉对象评选标准的确立。奎迈安东尼阿皮亚认为，荣誉的基础来源于尊重，尊重分为两种类型，“一种是赞美性尊重，另一种是积极的承认性尊重，对应于两种不同的荣誉”。[10]赞美性尊重往往是根据某种评价标准对某人所作的积极评价，承认性尊重则是根据某种身份所采用的不同相处方式，这种尊重又有着积极与消极之分。警察荣誉是一种赞美性尊重与积极的承认性尊重的结合。之所以是赞美性的，是因为警察荣誉是一种同职业群体之间的竞争，这种竞争性使得群体中的某些人因具有良好品行而获得荣誉，只有在具体事项中运用该品行，才能使其在伙伴中脱颖而出。之所以是积极的承认性的，是因为警察因具备国家暴力机关的身份，公众的地位在多数情况下是与其不对等的，这免不了使其产生“敬畏”心理，但这种“敬畏”是一种消极的承认尊重，是警察荣誉的排斥面。符合荣誉评选标准的警察所具有的是一种积极的承认性尊重，这体现在如基层民警因日常工作出色而取得公众“敬佩”。这两种形式的尊重构成了警察荣誉形成的前提基础。

在历史思潮中，中国因受廉政思想的影响，不仅人民在对于警察或者政府官员的主观评价上，多认为好的标准即是“清而贫”，而且因政府也致力于想表明其清廉的程度，所以国家对警察的赏一直持一种消极态度，荀子说“是以不诱于誉，不恐于诽”，[11]甚而在某种程度上对罚持积极态度。这种做法虽然加强了对警察行为的规范化管理，但也在另一方面打击了其积极性，形成一种行政上的恶性循环。一项制度得以生效的重中之重在于其路径，这解决了荣誉制度如何使警察获得荣誉感、自我认同，使公众对该职业产生社会认同，从而提升社会形象，激发职业内部的向心力等核心问题。

1.树立良好模范形象。我国传统文化中，多有对道德模范的描述， 儒家传统中的“君子”，道家传统中的“圣人”“贤人”等，都表明国人执政历来讲究以树立一类模范形象，使得公众据以在日常生活中对自己的行为加以约束，达到将所弘扬的价值观念，灌溉至人民的思想中去的效果。“传统中国历史哲学的精髓，除了“求真”的一个面相外，尚有通过儒家的道德价值，藉此树立“模范”的另一面相。诸如“忠臣”“孝子”“义士”“烈女”之类，无不都是儒家传统的“模范”，亦即道德典范。”[12]实现警察荣誉制度实效的路径之一，就在于树立良好模范形象，通过给特定人授予荣誉的奖励手段，将其塑造成人们所希求的具有理想化人格的人，其颇高的道德形象与出色的业务能力，不仅能带动职业内人员对其品格的向往与工作积极性，也能在公众中形成更好的职业公信力。当然这种模范的作用发挥又必须借助于宣传的力量，而且后续阶段的监督也必不可少。

2.通过仪式的形式。“仪式是一种在一定范围内被群体普遍认可的社会实践，它对于社会秩序的形成和稳定以及道德形象的形塑和维持具有再生产和再塑造的独特作用”。[13]警察荣誉的作用发挥可以通过仪式这种手段来实现，主要表现在建立体系化的荣誉授予仪式与入退警的纪念仪式上。首先，这种政治仪式能够激发仪式中所有参与者的情感共鸣，带来视觉与心理上的直观刺激，“共同的不幸遭遇和即将来临的幸福一样，都能振奋集体情感，使人们团结起来”。[14]荣誉授予仪式的观众和奖励的对象，在该过程中，获得对职业精神与个人身份的强烈认同，实现荣誉仪式的效用，这种做法是极其必要的，“有必要按时定期地强化和确认集体情感和集体意识，只有这种情感和意识才能使社会获得统一性和人格性”，[15]其表明荣誉仪式对警察这个群体产生了积极性维持作用。其次，通过技术传播等手段，使公众间接参与仪式，因这种作用方式的功效发挥不在于内而在于外，所以应针对性的选取纪念事件，选择当年的重大疑难案件，如侦破“10·5中国船员金三角遇害事件”。借助这种警察荣誉制度的仪式，提升公众对职业群体的理解度，使得其尊重警察执法行为，强化警察执法公信力。

五、有关建立警察荣誉制度的几点尝试性建议

警察荣誉制度的完善，必须着眼于职业特色，将警察的职业精神、道德准则与荣誉制度联结，且需与目前的社会主义核心价值观相契合，形成独特且适合的制度体系。在以往的制度建构中，或偏向与国家公务员荣誉制度统一，亦或借鉴军人荣誉制度，这两种方式皆未突出警察职业特色，即其建立的荣誉制度，从根本上不符合该职业荣誉的逻辑形成诉求。应突出警察勇于奉献的精神与“执法为民”的服务宗旨，跟随着时代特色及时对警察荣誉制度进行调整，各个警种的荣誉称号也应进行区别细化。在建立国家荣誉制度时将警察荣誉制度纳入其中，在人民警察法中应细化其荣誉章节的规定，切实将荣誉制度落实基层民警，通过颁发职业荣誉，刺激其精神追求，进而形成良性循环，最终实现其制度的设立目的。

警察荣誉称号作为其职业最高荣誉，应建立更加标准化的评选体系，主要体现在以下几个方面。

首先，明确荣誉种类，目前的警察荣誉多而杂，未形成系统划分。应根据纪念重大事件、技能提升、工作能力突出等方面分别设立奖章。表彰重大事件中的个人，应突出其纪念意义。设置纪念章，目前已有规定针对从警年数达至10周年、20周年、30周年的民警，举行纪念仪式并颁发从警年限纪念章或纪念册。如个人技能方面取得进步，设立狙击手、交通管理、刑事技术、爆炸物处理等资格章荣誉称号。针对工作能力突出的个人设立勇士奖章、任长霞奖章等。个人或集体各方面较为优异，受到职业内部与社会公众的一致肯定，应颁发给其年度荣誉称号，如全国公安机关优秀人民警察、全国公安机关一级英雄模范等。

其次，要保证程序正当与合理。荣誉评选程序是否严格把控，直接决定了荣誉价值是否能够发挥权威性。针对评选环节应细加规定，不能由领导直接决定，在评选各个环节对其职权进行限制。增加评选前公示其信息和候选人考察情况说明，是使其更加公开透明的良好举措，在以往的国家荣誉评选中亦存有公示程序，其监督作用得不到发挥的原因主要有以下三个方面：“一是公示信息通常过于简单，有关参选人的信息量十分有限；二是部分单位为保全形式，故意将公示内容置于不引人注目的地方，试图以该手段逃避监督；三是许多公示缺乏必要的反馈机制，使得制度达不到双向畅通，导致人们对表达意见持消极态度”。[16]建立监督渠道，在评选结束后，限定在一定时期，对被评选人收集反馈信息，确保荣誉制度的落实。

2017年1月，公安部政治部正式印发的《公安机关人民警察荣誉仪式规范（试行）》，仪式主体、程序等方面都更加规范化。仪式在警察荣誉制度中是一项重要的环节，其承担了载体的重要作用，美国社会学家柯林斯认为“互动仪式链首要的理论前提就是情境”。[17]荣誉制度的激励功能实现必须通过特定仪式，对公众和警察形成直观心理刺激，而且积极作用的形成基础源于仪式的庄重肃穆的气氛，气氛的制造又源于仪式的严格、规范，所以在立法中针对仪式如何规范的问题应予以细化说明，以此加强荣誉授予仪式感。