论洞庭湖生态保护司法体系的完善

周 旭，李爱年

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

作为我国第二大淡水湖，洞庭湖总面积2820平方公里，总蓄水量188亿立方米。[1]湖区自然资源丰富，具有重要的生态价值。然而，长期的不当排污与无休止的围垦活动给洞庭湖的生态环境造成了巨大破坏。具体而言，由于持续的泥沙淤积，洞庭湖浅滩广布、萎缩加剧，其蓄水功能大为衰退。而水质状况也不容乐观，大片区域的水质已达到劣Ⅴ类标准，[2]由此带来了物种灭绝与生物多样性的严重下降。洞庭湖的环境发展近况告诉我们，要想改善洞庭湖的环境保护状况，以立法规范为基础、司法保障为重心的综合手段将起到不可替代的作用。然而，洞庭湖目前的司法保障体系很不健全，亟待采取有效举措加以解决。

一、洞庭湖生态保护司法体系的发展现状

从国家层面看，尽管洞庭湖的司法改革相较声势浩大的立法活动而言稍显逊色，但仍取得了一些成就。事实上，党和国家近年来一直在强调对洞庭湖环境的保护，尤其对司法治理事业颇有关注。2017年习总书记在湖南岳阳视察时，勉励大家“要守护好一江碧水。”与此同时，中央督察小组也多次视察，并屡次提及洞庭湖的环境司法保护问题，国家对洞庭湖环境及其司法保护体系发展的重视程度可见一斑。

从地方层面看，2016年岳阳市君山区人民法院设立了洞庭湖环境资源法庭。随后，湖南省又在2018年前后构建了以湘江、洞庭湖、东江湖等专门环境资源法庭为主干的司法治理体系。2019年初，湖南、湖北两省高院共同建立了环洞庭湖环境资源审判协作机制，以加强地区环境保护的沟通协调。随着相关法庭的正式运行，地区环境司法的实际工作也取得了成效：2018年，湖南省各级法院共审结环境资源案件2389件，其中刑事案件519件，2551人被判刑，判处罚金和赔偿金额共计7380万元，[3]这些都充分显示了洞庭湖司法治理的成就。

总体而言，洞庭湖湖泊环境的司法保障呈现以下发展特点：

首先，改革步伐呈现“中央定调、地方落实”的递进趋势。从洞庭湖整体的司法推进过程来看，其启动往往是由中央机关进行考察与宣传，进而通过法院发布指导性质的司法意见，在奠定基本方向后，再由地方机构进行改革的落实与细化，呈现出良好的统筹流程。譬如，湖南与湖北高院签署的《环洞庭湖环境资源审判协作框架协议》便是在严密法治体系、创新环境资源审判方式的中央倡议下签署落实的。[4]而湖南省生态文明建设事业同样是在十八届五中全会“绿色”理念的驱动下开展的。[5]这都彰显出我国现代司法改革的鲜明特征。

其次，司法机构的设置展现“由点到面”的基本版图。从洞庭湖环境资源法庭的设置可以看出，湖南省对于司法体系的革新态度相对谨慎。自2016年启动环境法庭事业至今，洞庭湖只初步形成了以三大环境法庭为主的简单司法框架，而未出现“摊大饼式”的法庭设置行为。与之类似，相应法院内部的机构改革也暂时是环境法庭等个别机制的更迭，未出现其他传统法庭配套的整体性变更，由此造成的机制矛盾会在后文提及。

再次，地区治理联合化与逆地域化势头愈发明显。从湖南、湖北两省沟通协调机制构建的现实进展及洞庭湖统一环境资源法庭的设立来看，其司法治理的步伐已愈发呈现联合化趋势，相关司法体制的运行逐渐摆脱了以传统行政区划为本的地域化倾向。随着改革力度的加大，这种特点将渐趋明显进而引发潜在冲突。

当然，在中央和地方联合治理的实际努力下，洞庭湖环境还是出现了较大程度的好转。具体而言，在退耕还湖等政策的实施下，洞庭湖湖泊面积逐年增加，目前已超过2800平方公里。[1]114此外，湖区众多高污染企业也相继得到了处理：截止到2016年8月，共有2000余家“小散乱”煤矿被关停。[6]由此纳污水体的品质也出现了明显改善，湖泊的局部水质从五类或劣五类恢复到了四类，势头喜人。[7]

然而，这一改善进程缺乏持久与稳定性。2010年开展的二次全国湿地资源调查结果发现：在10年时间里，洞庭湖区湿地面积减少了24万亩。[8]其中作为治理重心的洞庭湖湖泊洲滩的人工利用行为经多年整改，效果不甚理想。[9]与此同时，湖区生物多样性的恢复进展缓慢，各种违法捕捞濒危动物、捕捉鸟类的行为屡禁不止。最后，洞庭湖整体水质的重金属含量始终高居不下，形成不可忽视的环境风险。[10]这也给我们带来了困惑——为何司法治理会出现乏力现象？显然，这将成为我国洞庭湖法治事业的关注重点。

简而言之，我们认为洞庭湖的司法治理事业之所以陷入瓶颈，主要源于司法保障体系的夯筑尚未成为洞庭湖法治工作的重心，由此导致初步构建的保障体制存留大量弊病难以解决。能否解决其中的体制缺陷及人才症结，将直接影响洞庭湖司法保障体系的完善前景。

二、洞庭湖生态保护司法保障体系存在的问题

长久以来，我国司法保障体系始终构建在行政区划的大体构架之上，形成了浓厚的地域化治理传统，这给洞庭湖的联合司法整治带来了挑战。

1.洞庭湖现有环境资源法庭所采用的跨地域集中管辖方式同既往的管理模式形成冲突，造成群众诉讼活动的不便。具体而言：第一，群众诉讼的经济成本耗费较大。由于洞庭湖区域跨越数个县市，当某个地方的湖区受到污染时，群众将从不同地区前往新设的几个固定法庭提起诉讼，提交材料、收集整理活动受到较大局限，开销较大。①本段的资料信息由岳阳中院袁小文副院长提供，在此致谢。第二，流程过于繁琐，造成诉讼周期漫长。此外，眼下洞庭湖司法治理体系所采取的案件指定模式使诉讼程序受到管辖制度的掣肘，法庭间进行材料报送时往往要经过两轮甚至多轮的传递，浪费了诉讼时间与资源。第三，群众难以实际参与到案件审理的全过程中。由于地域的局限，群众在提交了起诉材料后一般只能回家等待开庭，实际参与调查的往往是被告及有关行政管理机关。总体来说，环境诉讼本就是群众参与度相对不足的一类案件，集中管辖的地域局限更加剧了这一窘境，亟待相应司法改革活动予以缓解。

2.洞庭湖在环境司法活动领域的地方保护主义倾向较为明显。尽管湖区环保案件实行的是集中管辖模式，但实际执行活动仍需依赖于不同地区机构的配合。具体而言，洞庭湖不同于一般的湖泊管理，其具有特定的介质流动性与空间广阔性。当环境资源庭做出的执行决定损害地方政府自身利益或将耗费大量资源时，相关机构往往存有以下表现：以需申报上级行政机关为由拖延执行期限；表面遵照“执行”，实际上敷衍应对。在司法程序完结后便放弃对环境的管控，无法实现有效持久的湖泊治理；直接以无权限或违反政策为由拒绝执行。实际上，这都是地方保护主义的症结表现，由此也形成了“处罚——破坏——再处罚——环境持续恶化”的执行怪象，亟待有关部门采取措施予以解决。

3.即使排除地方保护主义的干扰因素，洞庭湖司法的关键活动仍受到行政机关的掣肘与推诿。详言之，司法机关诉讼活动的顺利进行在相当程度上依赖于行政机关的良好配合。譬如证据的调查与提取、对于涉嫌犯罪者的逮捕等活动均离不开当地公安机关的支持。此外，一旦涉及如财产保全、先予执行等特殊程序的实施，行政机关的协助更是不可或缺，司法机关在这些活动中反而成为了辅助与旁观者，这并不合理。司法裁决的落实与行政区划的管理存有执行冲突。眼下实施的集中管辖体制使法庭的相关决定只能从几个固定地区发出，而其决定考虑的往往是洞庭湖的整体利益，故相应行动范围时常跨越行政机关的管辖地域。环境资源法庭较难确定应提供配合的行政主体，即使传达成功，由于行政区划的限制，许多活动需要当地行政机关上报上级政府批准或与相邻行政区划的机构协商后才可实施，从而降低了诉讼效率，这也成为行政机关进行推诿的常用理由。因此，目前司法机构集中管辖的模式改革并不全面，其根基仍为过去的行政区划性管理，应在日后予以完善。

眼下，尽管洞庭湖成立了数个专门的环境资源法庭，但传统法庭分立的影响仍然存留在案件办理的各个环节中。

首先，其诉讼程序与环境法庭的规范性要求存在冲突。目前审判人员大多从民事、刑事法庭以及行政法庭等处借调（该问题会在下节详述），且相当一部分庭审程序的规范需借鉴传统诉讼法的规定。具体而言，当审理的环境案件属于民事性质时，其庭审标准往往遵照《民事诉讼法》的程序进行，如法庭调查、法庭辩论等经典环节屡见不鲜，而相应判决也同样体现了民事责任的基本性质。然而，当审理案件上升到刑事层面时，其适用的程序规范与责任形式将全然不同。由此带来的便是环境资源法庭的庭审程序必须受制于其他法庭的额外因素。譬如，对刑事案件而言，由于侦查机关与检察院的相对优势地位，许多犯罪人往往在庭审前便已遭到来自行政机关严厉的人身惩处与财产查封。等到法庭正式宣判时，被告人很难有足够的能力修复受损的环境，这违背了环境法治的初衷。

其次，法庭判处的责任类型与环境法的惩治目的存在冲突。目前环境资源法庭判决的归责形式普遍根源于民事、刑事等传统的责任方式，缺乏符合环境法自身特点的独特归责形式，在实际执行时很难贯彻“保护为主、预防优先”的基本理念，也难以作出真正令各方满意的处理举措。譬如刑事案件中判处被告刑罚将不可避免地阻碍其恢复环境义务的履行，客观上同惩处目的相悖。

总而言之，无论在庭审程序还是在归责方式上，环境法庭都难以实现充分“自治”，而必须依附于传统法庭的体系制约。因此，其独立诉讼的目标将遭遇严重阻碍。

如前所述，由于我国环境法尚属新兴法学部门，其人才储备显著不足，这一点在环境资源法庭审判人员的构成中体现得尤为明显。具体而言，目前环境资源法庭的人员存在两大问题：一是基础素质与经验显著不足；二是专业化程度偏低。首先，洞庭湖环境资源法庭人员的学历水平与审判经验的缺口相较传统法庭而言更为明显。相当一部分审判人员不具有环境法专业的硕士甚至本科学位，这对于知识性与技术性要求较高的环境诉讼而言实属尴尬。目前，在湖南高级法院近500名成员中，拥有硕士及以上学历的人员占比不足40%。[11]可想而知，在等级更低但对人才素质要求更高的环境资源法庭中，其组成人员的学历短板将愈发凸显。

其次，与学历问题对应的是这部分人员的审判经验显著不足，难以恰当应对复杂的案件纠纷。当然，这也在一定程度上同我国环境诉讼实践发展不久、尚未积累起一批具备丰富经验的环境审判人员有关，但其造成的消极影响不可忽视。总之，经验的缺位使法官难以合理地处理繁琐的湖泊环境诉讼，从而阻碍洞庭湖环保事业取得新进展。

最后，由于环境法尖端人才的缺乏，法庭普遍采用从传统法庭借调法官的方式来弥补短板。这些挑选出的法官相对具有比较的法学素养，审判经验也比较丰富，但毕竟还是民事、刑事等传统领域的审判专家，在专业对口化方面偏离了洞庭湖环境诉讼的实际需要。事实上，在独立性程度颇高的环境保护法领域，他们并无多少实际操作经验，也难以实质改变当前环境法庭的人才缺口症结。

整体而言，洞庭湖司法保障体系的构建仍处于初级阶段。首先，司法超前立法的现象较为普遍。具体而言，尽管一些应急性质的法庭与机构已经设立，但其运作规范与依据法律均未落实到位，这就对这些机构与措施的存在合理性提出了挑战。毕竟，司法活动本质上仍需以立法规范作为根本凭借。倘若缺乏法律的支持甚至违反法律，这些举措将难以维系生命力，更难以发挥重大的治理功效。具体而言，尽管在立法方面先后出台了《湖南省湿地保护条例》《湖南省洞庭湖区水利管理条例》等多部法律规范，而《湖南省洞庭湖保护条例》也处于制定过程中，但部分司法机构的设立缺少立法规范支持的现象仍时有发生。譬如，岳阳市君山区人民法院设立洞庭湖环境资源法庭的行为便违反了当时的法律规定，①《中华人民共和国人民法院组织法》（2006）第 十八条规定：“基层人民法院由院长一人，副院长和审判员若干人组成。基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。”由此可见，尽管新法已经修订，但该法庭的设立超前于立法进程的事实不可否认。应在日后的司法实践中予以注意。此外，部分司法机构在运作程序与裁判标准等方面存在许多模糊之处。如前述环境庭的诉讼程序必须依据传统诉讼法的规定便可见一斑，这就给实际诉讼活动的进行造成不便。

其次，立法超前司法的现象也时有发生。由于立法者的疏忽与公权机关对司法改革缺乏重视，这一现象的泛滥不容忽视。其突出表现为立法规定与司法改革的实际行动存在时差，譬如各环境资源审判庭的设立时间存在较为明显的先后差异，导致相关立法性文件已经发布，但部分地区尚未设立相应法庭的境况。如长沙市开福区湘江环境资源法庭在2017年10月设立，而资水环境资源法庭、沅水环境资源法庭等法庭于2019年设立，彼此存在一年以上的设立时差。这种情况虽多为暂时现象，但其司法改革滞后的潜在隐患不可忽视。

综上，洞庭湖立法规范与司法活动之间存在的错位现象使环境庭在实际的诉讼活动中易陷入“无法可依”或“无庭可用”的窘况，形成了明显的法制矛盾。

三、洞庭湖生态保护司法保障体系改革的建议

针对洞庭湖司法运行体制与行政区划相互冲突的境况，我们认为其根源在于洞庭湖集中管辖的模式改革不够彻底，未实质深入到环境诉讼的运行全程，且现行体系也不甚合理。因此，本文提出以下几点建议：

1.通过调整法庭地理位置与增加法庭数量的方式解决矛盾。具体而言，可尽量将法庭设立在人口密集、交通发达且环境纠纷频繁的湖区附近，如此既便于民众提交有关诉讼材料，也有利于相关机构证据收集等活动的顺利进行。此外，洞庭湖尚需增设足够的环境资源法庭，以应对日趋复杂的形势，仅靠现有几个法庭的位置调整并不能完全解决集中管辖与行政区划冲突的固有矛盾，而法庭数量的增加可在相当程度上弥补少数法庭管辖力不足的缺陷。更重要的是，我国若能在洞庭湖相邻县市都配以合适的环境资源庭，将增强对地方行政机关的配合与监督、提升群众参与度，如此存在于执行、调查取证等活动中的低效问题也有望迎刃而解。因此，洞庭湖司法改革可在增加环境法庭数量的基础上，结合诉讼实际调整分布格局，从而取得较好的治理效果。

2.建立高效统一的行政与司法联动机制。有关部门应在立法规范中明确不同地区与机构的职能分配，如《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》中关于生态保护机构职能的全新划分便是一个很好的先例。其在第十四条构建的专门机构联合执法机制也有助于生态保护工作实现专业化的理想目标。值得注意的是，此处的区域划分不应当盲目临摹行政区划，而应根据湖泊的自然特点，进行合理的法庭管辖。对行政区划的实质突破必然带来相应行政管辖体制的变革。具体来说，我国可尝试在洞庭湖进行行政与司法相对分离的局部调整，令司法执行活动直接受上一级法院或检察院而非上级行政机关监督。此时，地方政府便不应当以种种理由干涉当地的环境司法活动。在这一点上，改革者可借鉴美国五大湖的湖泊治理机制，其政府职责的明确与专门性管理小组的设立都有助于湖泊治理工程实现高效化与独立化。[12]而在2016年3月，中共中央政治局提出研究制定“长江保护法”同样是为突破行政区划壁垒、实现环境治理联合化而进行的有益尝试。我们认为，这些国内外经验都可作为实现司法与行政机关协调一致的借鉴来源。总而言之，统管与分管相结合的管理体制将成为洞庭湖环境司法工程的主流机制，在此基础上，行政机关应当作为背后的支持者而非管理与干预者。如此，洞庭湖治理将有望实现行政与司法相协调及地区联动的理想目标，地方保护主义等问题也可得到切实解决。

如前所述，由于洞庭湖环境资源法庭的法官们需要同时处理民事、行政、刑事三大类型的案件纠纷，故相应诉讼程序与庭审权限易受传统法庭机构的掣肘。因此，洞庭湖法院的民庭、刑庭及行政庭应及早移交必要的司法权限，以推动环境法庭独立的运行体系尽快构建。譬如，刑事案件的起诉主体应切实纳入适当比例的环境公益组织，而不应当由人民检察院与公安机关一手包办。公权机关应致力于构建一套从立案调查到判决执行的独立运作体系。具体而言，这一体系涵盖了庭审程序与责任追究两大领域独立目标的实现。

1.在庭审进行时，相关程序应真正实现独立化。实现独立化的内涵丰富，既包括审判人员应当出自环境法专业而非从其他法庭借调，也包括证据鉴定活动应由法庭监督而非由行政机关自主进行（尤其在行政诉讼中）。

2.充分考虑违法者在司法判决后实际履行判决的能力问题。在执行判决前应尽可能保持其财产完整与人身安全，而不应在调查取证阶段便以行政手段对之施以重罚。而要实现责任追究的独立化，就有必要缩小或转移行政机关处理被告合法财产的权限，令其置于法院的控制之下，从而使被告在执行阶段拥有较为充足的资源来履行强制性义务，进而顺利恢复湖泊环境。

为使洞庭湖环境资源法庭的设置具备操作层面的实质意义，相应专门适用环境纠纷的诉讼程序规范是不可缺少的。与此同时，传统法庭与行政机关理当依据构建的诉讼规范作出适当调整，将必要的管理权限移交给新兴的环境司法机关。尽管环境司法体系全面独立目标的实现尚需立法、司法、行政等多个领域的综合改革，是一场过程艰难且规模浩大的法治事业，但同时也是洞庭湖乃至我国环境司法体系不断完善的必经之路。

众所周知，我国环境司法事业的发展尚处于起步阶段，司法资源与基础都还处于夯实过程中。前述已提到洞庭湖乃至全国环境庭组成人员的专业素质尚未达到理想标准，审判队伍的水平参差不齐。[13]要想改革这一境况，理应提升环境法领域内司法人才的专业素质。对此有以下建议：

1.在人员招募的“入口”方面，应重点招收具有环境法领域学位或本科学历的人才。对于审判人员则应提高资格要求，重点招聘具有环境法学科博硕学位的专业人才。

2.加强对法院已有人员的培训教育，并实施淘汰机制。一方面对未通过定期考核或在司法实务中长期表现不佳的成员予以降职或撤换；另一方面对素质突出、业绩显著者予以重用，从而选拔与培养出一批专业从事调查、取证、受理、审判等事务、具有丰富经验的高素质人员。[8]15

3.可发展在职教授或学者兼职机制。在我国现行的司法体系中，存在一种高校教师或学者兼职司法人员的现象。事实上，在我国法院环境司法资源不足的现实境况下，这一机制确实在一定程度上缓解了人才短缺的压力。故我国可在未来发展并完善这一机制，如此既丰富了相关学者的司法实践经验，也有助于环境司法基础的进一步夯实，一举两得。

目前，洞庭湖的司法改革举措与立法规范支持存在一定错位现象。究其缘由，一方面源于立法规范的更新周期本就长于司法领域的机构改革，需要严谨且慎重的审查考究。而另一方面则是因为我国缺乏正式的改革协调与监督机构，这在一定程度上与有关法律规范的缺憾有关。很多情况下，如火如荼的司法活动缺乏足够的立法依据，而立法超前于司法改革的现象也时有发生。因此，我国要想改善这种境况，就有必要双管齐下，在尽快制定缺失法律规范的同时，设立负责洞庭湖司法保障体系与立法规范对接工作的中介与监督机构。该机构可由公权机关创设、也可鼓励社会力量加入。其主要职能包括向立法机构反馈司法实践信息、及时向司法机关传达立法方面的规范现状及监督司法机关对新规则的实际落实情况等，此外还可兼具公众的环保教育职能，并利用该机构着手构建“司法回馈信息——机构提出建议——制定法律规范——司法活动予以践行”的法治体系，从而减少机构运作偏差。在这方面，日本琵琶湖的治理可提供经验。其不仅通过条例的颁布与监督机关的设立加强了信息的反馈；还借助企业的参与，加强了环保工作的沟通协调。如1978年成立的“湖南·甲贺环境协会”与 1981年成立的“滋贺县环境公害防止协会”都是增强信息交流与司法沟通的有益尝试。

这类机构的设立意义不仅在于解决洞庭湖司法活动依据不足的燃眉之急，更为我国环境法乃至整个法制体系事业的进步提供了解决协调性缺乏问题的良药，值得官方予以实践。

结语

作为法治管理社会的两大利器，立法与司法手段理当彼此支持，得到官方机构的同等重视，这也符合和谐共生的生态伦理价值观。[14]然而，长久以来洞庭湖的法治改革取向大多集中于立法规范的调整，对于司法体系则未实施足够科学的改良举措，这并不利于环境保护事业的发展与持续。在持续完善的同时，更应当注重司法保障体系的构建与优化。针对目前存在的集中管辖深度不足、庭审体系难以独立、审判人员专业化程度较低等问题，我国应以环境公益为重点价值取向、实现综合改制，从而推动环境司法体系早日成熟。