民办高校分类管理的困境与实施路径研究

刁志坚

摘要：民办高校的分类管理政策，已经从探索阶段走向了贯彻落实阶段，分类管理政策的落实主要目的在于完善民办高等教育管理体制，使政府对于民办高校的财政支持更加稳定。但是在分类管理政策出台之后，对这一政策的落实阶段却存在着重重阻碍，民办高校举办者面临以下两个困境：营非选择以及非营利性民办高校持续发展的主体责任。针对以上两个方面的困境，笔者对于分类管理在民办高校管理当中的实施路径展开了深入的分析，以下为详细内容。

关键词：分类管理;民办高校;困境;实施路径

引言

作为我国高等教育的重要组成部分，民办高校的存在已经越来越普遍，其发挥的作用也越来越大，更是为社会培养了高级专业人才，对于国家经济的发展而言有着重要的促进意义。就当前而言，我国现有民办高校多达750所。而如何确保民办高校能够始终保持健康发展的趋势，笔者认为分类管理政策的落实能够做到这一点，但是分类管理在民办高校当中的落实还存在着一定的困难，本文主要对此展开详细的分析。

一、民办高校分类管理政策及其目的

以下分别从民办高校分类管理政策及其出台目的两个方面逐一展开详细的阐述分析，以下为详细内容。

1、民办高校分类管理政策阐述

所谓的民办高校，指的就是将社会资本与教育需求结合之下的产物，不仅可以满足群众对高等教育的需求，更是能够实现对社会资本的进一步利用。改革开放至今，民办高校办学政策环境正在逐渐变得开放友好，相关政策越来越宽松，民办高校的发展前景也越来越广阔，至今为止，我国民办高校已多达75多所。民办教育飞速发展的过程当中，相关的政策发挥了极大的作用和帮助，但是这个过程当中，政策的变化趋势不断反复也是可以预见的。2016年，我国《民办教育促进法》就将分类管理纳入了法律层面，实现了从分类管理政策上的完善到实践落实的转变。

2、民办高校分类管理政策出台目的

民办高校分类管理政策出台的目的，直接且显示，尽管这一政策的出台具有长远的规划，但是在实际工作開展当中，具有更强的导向意义，从这一政策的提出，到逐渐转化为政府政策，进而到成为了国家相关的法律法规，长达十余年。而民办高校分类管理政策主要的目的主要体现在三个方面，以下逐一展开详细的说明。

2.1完善民办高校教育管理体制

2010年，我国的民办高校数量就处于爆发增长期，民办高校学生规模越来越大，尽管民办高校的发展前景十分广阔，但是这一时期民办高校的办学，不仅不依赖于政府的财政支持，也不依靠社会慈善捐助，主要依赖于投资办学。而这种环境之下，无法确保投资办学者的利益，更是无法确保民办高校的利益，更是有可能导致投资办学者在这个过程当中出现各种不规范的办学行为，直接对于民办教育今后的发展带来负面的影响。而通过分类管理，则可以将民办高校分类为营利性法人和非营利性法人，再此基础之上建立两种完全不同的教育管理体制。也就是说，让不同的学校走不同的道路。

2.2方便政府加大对民办高校的财政支持

相关法规规定，民办高校出资人可以从办学结余中获取一定的合理回到，但是这一规定，并没有具体的实施办法，更是没有得到正式的实施。更为重要的是，政府所给予的财政支持也无法投入到民办高校，各种优惠政策也无法得到落实。原因主要在于对于政府而言，不仅不愿意将资金投给民办高校，更是担心投资办学者从办学当中获取了一定回报时导致了学校的固定资产流失。而分类管理，在可以实现将民办高校改造成为纯粹的教育事业，使政府的财政经费能够更加方便迅速的流向民办高校。

2.3打通金融资本大规模进入民办教育的通道

如何使投资办学具有更高的针对性和高效性，可以说，从获取合理的回报，到展开分类管理，民办教育政策可以说是实现了一次根本性的转向。分类管理政策的落实，一定程度上实现了社会资金更加便捷的进入到高等教育领域，一定程度上也意味着，学校也可以转变经营方式，选择通过营利性的办学方式实现产业化的运作。

二、民办高校分类管理的困境

非营利性还是营利性，这一选择对于民办高校举办者而言十分困难，无论是选择哪一个性质，都会面临各自的困境。首先，选择营利性的困境在于：其一，民办高校的资产清算方式不够明确，且民办高校在创办时也会享受到了教育用地的余晖，以及税收减免优惠等等，选择营利性质职责，也就会要缴清以往的优惠税费。其二，优惠政策不明确。对于非营利性民办高校，法律给予了与公立高校同等的政策优惠，但是对于营利民办高校而言，其政策优惠也仅仅局限于原则方面，在实际工作当中无法确保有效落实。此外，还包括营利前景不明确、营利性给民办高校带来的负面名誉影响等等。

而选择非营利性的困境则在于以下方面：其一，之前的投资和资本的累积奖励和补偿的政策不够明确;其二，民办高校发展前景不明确;其三，可捐赠对象不够明确。

三、民办高校分类管理政策的实施路径

分类管理政策的实施，不仅对于民办高校而言是一个难题，对于各级政府而言，也是一个较大的难题。如果不对当前的分类管理政策加以完善，笔者认为，最终的后果不外乎以下三种：非营利性民办高校成为逐鹿，得以健康发展，但这一可能性较低;空壳民办高校的数量逐渐增加，学校资不抵债的情况越来越多;营利性民办高校发展迅猛，成为主体，但在政策的落实上存在较多的矛盾;分类管理政策无法推进，导致民办高校办学难以开展。基于以上四个情况的分析，笔者认为，有必要针对当前所出台的分类管理政策中存在的漏洞加以完善，主要可以采取以下实施路径：

1、分类管理实施步骤

民办高校分类管理实施步骤主要如下：资产过户——重新验资——合理回报——分类登记。以下逐一展开详细的阐述说明。

第一，资产过户。无论民办学校分类之后的法人属性如何，出资人的办学出资都应该转入到学校法人名下，使民办高校对于举办者投入学校的资产、办学累积享受法人财产权，任何组织和个人都不得擅自使用侵占民办高校的财产。且没有履行相关义务的举办者应该在规定时间内办理过户手续，并出具相关的证明。而没有履行出资义务的举办者，则不属于民办高校举办者，对于学校债务具有连带责任。资产所有者与学校之间的关系，应该为债权关系，以及资产所有者与学校之间更是应该签订资产租借、使用等相关的协议，或者是在不影响学校的正常运行情况之下收回已经投入学校的资产。

第二，重新验资。即针对民办高校举办者的办学资质展开重新的审核和验证，并对于民办高校的相关资产，包括国有资产、捐赠资产都展开核算。主要是通过教育行政部门主导，聘请资产评估机构对于民办高校的相关资产展开深入的评估，并出具评估报告。通过举办者注册民办高校时所取得的出资证明所谓主要依据，而无法提供这一依据的，则是按照第一个步骤当中的不履行出资义务加以处理。具有出资证明的举办人，则是需要重新审核相关的资料，重新计算出资总额。

第三，合理回报。回报是否合理，主要是基于在民办学校扣除了一系列的成本之后，并根据国家所规定的费用收取之后在对于其他利润的再分配。尽管出资人获取合理的汇报并不属于非营利性组织的反手，但是基于办学优惠政策和奖励措施，是可以有条件的使投资人获取一定回报的。当然，对于回报的额度界定，则是需要一定标准之上的，太高，则会导致各种教育资源的浪费，以及促使其他行业不均衡发展。

第四，分类登记。民办高校应该展开资源选择并重新展开登记，主要包括以下方面的内容：学校章程、学校性质、出资人、出资额度、合理回报等等。作为一项重要的制度，分类登记对于后期各种政策和制度的落实具有重要的作用和意义。但是就当前而言，对于民办高校应该如何展开分类登记缺乏一个统一的意见，主要存在以下三个观点：其一，只有捐资办学的民办高校才属于非营利范畴;其二，非营利性民办高校包括以下两种：捐资办学以及不要求合理回报的高校;其三，以上三种都属于非营利性高校。

2、稳步推进分类管理实施

民办高校的分类管理工作，涉及到多个部门之间的协调运作。如何促使民办高校稳步推进分类管理的实施，笔者认为，首先要做到试点工作的开展，在实际的尝试当中积累经验，进而实现稳步推进分类管理实施，这一过程当中，应该着重考虑以下幾点：

第一，地方教育行政部门具有较强的管理能力。作为民办高校的管理主体，要想促进分类管理的实施，地方教育行政部门需要具备一定能力：执政能力、创新管理能力，并且在管理的过程当中，对于民办高校的财务、办学水平、师资管理等等都需要有一个深入的了解和把握，更是能够为分类管理当中的各种问题的解决提供一定的参考依据，以及为后期的监管体系、政策扶植等等都提供强有力的支持。

第二，民办高校的数量和规模适中，且办学层次较为完整。分类管理的试点选择应该要做到无论是民办高校的规模还是数量都应该符合相关的需要。如果高校数量过多，也就会导致后期分类管理工作当中出现更多繁杂冗长的工作和不可预见的问题，进而增加分类管理的风险。

第三，高等教育资源较为充分，且公办学校具有较高的质量。这一点主要是考虑到对民办高校的教师和学生的安置工作，因此具有较为充分的高等教育资源十分重要。

第四，社会经济较为发达，且高等人才的需求更加多元化。经济发达可以促进社会资本快速的进入到教育领域。而多元化人才需求，则凸显了高等教育对人才发展的价值所在。

小结：总而言之，可以看出，就当前我国民办高校当中实施分类管理，还存在着诸多方面的困境，而要想稳步的促进分类管理在民办高校管理当中的实施和应用，有必要采取多个方面的措施。本文主要从四个方面针对民办高校分类管理的困境与实施路径展开了分析，可供相关人士参考。

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基金项目：2018年江西省教育科学“十三五”规划课题项目，项目名称：《民办高校分类管理的困境与实施路径研究》，项目编号：19YB266。