基层行政事业单位内部控制若干问题的思考与探讨

江文

摘要：内部控制在行政事业单位中有着极其重要的意义，《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施以来，各级行政事业单位都在积极推进内部控制的建设，但在基层行政事业单位的内部控制工作中尚存领导不重视、流于形式、资源大量浪费、效率低下、舞弊违纪甚至违法等诸多问题。本文在剖析上述问题形成原因的基础上进而提出一些有益的思考与探讨，对促进基层行政事业单位内部控制的理论和制度建设以及内部控制实践都有着非常积极的意义。

关键词：基层行政事业单位;内部控制;思考与探讨

一、内部控制的重要意义

内部控制可以促进行政事业单位提升内部管理水平，增强风险防范和管理能力，防止单位工作出现重大失误，有效防范浪费、舞弊、贪污、槛用职权和预防腐败，促进提高公共服务效率和效果，合理保证单位的经济活动合法合规、资产安全使用有效和单位财务信息真实完整。内部控制是行政事业单位推进廉政建设、维护社会公众利益的重要手段。

二、现阶段基层行政事业单位内部控制存在的突出问题

（一）领导不重视，内部控制建设难以推进

遍观各地各单位，上自单位领导甚至上级主管部门领导，下至普通职工，都普遍存在内部控制意识淡薄甚至缺失的情况。内部控制有个全面性原则，要求单位所有的相关工作人员包括单位负责人都要参与内部控制建设工作，然而事实上，很多基层的行政事业单位只是很少的人员在参与内部控制的建设和实施工作。很多基层行政事业单位领导只关心重视账户里还有多少钱，有多少额度可以用，上面来检查考核了，我们准备工作做得怎样等问题，从来就不重视内部控制的问题，领导不重视，上行下效，其他人员更加不会关心和过问了，如此一来，内部控制成为了鲜有人知的东西，内部控制的水平肯定谈不上有多高了。

（二）内部控制流于形式，没有真正发挥作用

內部控制要求关键岗位实行轮岗制度，不具备轮岗条件的单位也要采取专项审计等控制措施。基层行政事业单位的内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理及内部监督等岗位。很多单位的这些关键岗位多年不变，从来不曾轮岗过，也未按要求进行专项审计和监督，造成很多潜在的风险。

内部控制要求不相容岗位相互分离，相互制衡。而很多基层的行政事业单位并未真正做到这点。如国库集中支付系统里的出纳岗和支出审核岗本来是应该完全分离的，登录的账号和密码都是应该各自保管的，而很多单位为了省事和方便，两个岗位的账号和密码都是“共享”的，这无疑增加了经济活动的风险。内部控制要求重大经济事项实行单位领导班子集体决策和专家论证、技术咨询相结合。然而，却发现某县的一个投资超过亿元的项目，在当初立项着手投资的时候，连主管部门的局长都毫不知情，事实证明，这个项目不是一个成功的项目，造成很大的资源浪费、资金缺口、工作被动。还有一些地方新建办公楼的项目，被某些领导干预插手，绕开招投标程序，直接指定开发商，造成遗留问题不断，贻害无穷。

（三）违反成本效益原则，“内部控制”只是变成花钱买服务，应付上级监管而己

根据财政部的统一安排部署，基层行政事业单位都推行了内部控制，有一套专门的软件系统，都要求上报内部控制报告。2018年很多地方的基层行政事业单位在做“内部控制”时，95%以上的单位都是请市里的会计师事务所在做，花钱买服务，每个单位大约花费1200元左右的服务费。为了做“内部控制”而内部控制，这完全违背了内部控制的初衷，也让这种应付式的内部控制成了典型的形式主义。

（四）资源大量浪费，工作效率低下，存在着很多舞弊甚至违纪、违法现象

行政事业单位的风险主要是业务中的低效、浪费和舞弊，严重的涉嫌违纪违法。而基层行政事业单位正是这种现象的高发地。有人说单位里有三分之一的人忙，三分之一的人有点点事，三分之一的人无所事事，这话说得虽然有些不好听，却也是相当一部分单位的真实写照。有的人到了50岁左右就开始游手好闲，托词说眼睛花了，耳朵背了，手脚不麻利了，就慢慢开始出工不出力了，领导也没有什么办法——很多单位都是这样，能有什么办法昵？如果实在要人做事，领导就利用权力从下属单位借调人员或者是临时聘用人员。在编在岗的人不做事反而要借调人员或临时聘用人员做事一一这是人力资源的浪费;还有一些人下班了电脑不关，饮水机的电源不关，空调的开关不关，长此以往必定造成电力资源的严重浪费;大部分的人对于办公用品如打印纸、笔也是大手大脚，随便乱用，不一而足，这是物力的浪费;再者，一些单位的招考录用、人事任免、工程招投标、资金分配，学校里的学生招生、教辅资料收费等业务，表面上看是严格履行了相关的手续和程序，实际上经不起推敲和深入调查，有的是暗箱操作，有的是明显的最高限价过高，有的甚至违纪违法、贪污腐化。

三、存在上述问题的原因分析

（一）行政事业单位的内部控制建设时间还不长

针对行政事业单位的内部控制，财政部2012年才发布，从2014年1月1日起实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》，这个试行的规范本身也还在不断完善之中。省级、市级的相关部门和人员对内部控制的理解和认识都还处在不断深化和探索之中，对业务也不是太熟悉，无从谈及对下面的行政事业单位有什么指导的职能发挥了。基层的行政事业单位更是没有较为规范的内部控制组织架构和工作机制，有了一些机制，执行也不到位，内部控制自然很难达到较高的水准。

（二）没有自上而下内部控制方面的考核项日

大部分行政事业单位的资金都是来自财政拨款，单位与所支配的资金和资产没有直接的权属关系，又因为没有内部控制方面的考核，就是说内部控制做得好不好同领导个人和单位没有什么利益关系，更同普通职员没有关系了，所以领导和其他职员都不重视内部控制，缺乏内部控制制度设计和实施的主动性和积极性。领导只重自己任期内的政绩，只重与上级的关系协调，轻内部管理和内部控制;各科室主任等中层干部也只关注自己科室的业务问题和领导交代的任务，至于内部控制，根本没有关心过，甚至连内部控制这个词都没听说过，似乎也跟自己没有什么多大关系;而基层员工更是只关心自己的切身利益，工资拿多少了，什么时候又调工资了，奖金什么时候发等问题。

（三）人员素质参差不齐，内部拉制环境氛围不浓厚

通过调查，基层各行政事业单位的人员的来源有以下几类：1.以前大中专院校毕业分配;2.招工;3.通过父母、家庭等各种关系直接解决工作;4.公开招考;5.临时聘用人员。人员素质参差不齐且出于人性的弱点，公而忘私、大公无私的人没有，相当一部分的人恨不得天天在办公室喝喝茶、看看手机过日子，而工资奖金照拿不误，甚至一有机会就要想办法捞一把，这就是当前基层行政事业单位的人员状况，也是内部控制的环境。在这样的环境下，内部控制自然面临很大挑战。

（四）审计监督的力度不够

觀察近几年的工作可以发现，财政、审计等主管部门对各行政事业单位的内部控制不太重视，对基层就更加放松了。其实县审计局也会对各行政事业单位进行各项审计监督，但都是对专项资金审计、经济责任审计或领导离任审计，没有对内部控制进行专项审计过;县财政局也只是在票据管理、资金额度使用、专项资金绩效评价等方面进行监督。没有了监管，下面的各单位自然就不会重视，长期的工作懒散导致诸多问题的累积。

（五）纪检监察司法惩处力度不够

行政事业单位在人事任免、工程招投标、学校招生、教辅材料收费和其他重大事项等方面违反了内部控制规定和相关纪律，甚至触犯了法律。纪检、监察、司法虽然对有些触碰底线的行为和人员进行了惩处，但总的来说，惩处的力度还是轻了一点，惩处的范围还是窄了一点，还没有形成强大的震摄力。很多行政事业单位领导和人员的违法犯罪行为首先是违反了内部控制的规定，如果对这些违法犯罪行为给予了严厉的惩处，对行政事业单位的内部控制必将起到极大的促进作用。

四、有关对策思考与探讨

（一）要有自上而下、符合具体情况的制度设计和安排

内部控制建设是系统工程，特别是像行政事业单位这样的国家单位，要有自上而下、符合具体情况的制度设计和安排。《行政事业单位内部控制规范（试行）》己经试行了五六年了，试行的这几年肯定积累了不少的经验，也暴露了很多的问题，这就需要对内部控制规范进行更进一步的完善。各级各部门各单位更需要深入研究学习内部控制规范，深刻领会其中精神，结合自己内部具体情况，建立符合本单位具体情况的内部控制制度，建立和完善内控组织架构，切实执行内部控制规定，提高内部控制水平。

（二）自上而下设置内部控制量化考核项目

要自上而下设置内部控制量化考核项目，让内部控制的好坏与单位的总体绩效、相关人员个人绩效以及评先评优有一定的关联，设置内部控制相关指标作为评估单位内部控制工作质量高低的重要标准，重大的内部控制缺陷和错误一票否决。这样一来，单位领导就会自觉地增强内部控制的意识，在思想上重视内部控制，并且把这种意识传递影响到本单位的所有干部职工，推行内部控制就有了坚实的基础。

（三）推行和加强内部控制的全员教育培训

内部控制要求单位的全体人员参与，所以很有必要推行和加强内部控制的全员教育培训，使包括单位领导和最基层职员在内的所有人员都具有内部控制的意识，从而使这种意识内化于心，外化为行，全员积极参与内部控制建设，自觉执行内部控制制度。

（四）实行和加强内部控制的审计监督

只有在有力的监督下才会产生有效的内部控制。哪里有检查考核哪里的工作就会做得更好一点，这是一个规律。财政、审计等部门来检查考核审计，要把内部控制纳入其中，这又同时是一种工作的指导。只要财政、审计等主管部门定期来审计检查监督，单位的内部控制水平就会有极大的提升。

（五）严格执行内部控制的相关规定，加大对违纪、违法犯罪行为惩处力度

光有一套好的内控制度是远远不够的，要严格执行才能显示制度的作用。要切实执行内部牵制、不相容职务分离、关键岗位轮岗等有关制度，有效落实“分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗”（即“三分一轮”）要求，实现权力的制衡，不让制度成为一纸空文。同样，光有纪律、法律是远远不够的，要执纪、执法严格，要让违纪、违法犯罪的成本足够的高，使违法犯罪分子望而却步，才能彰显纪律和法律的尊严。违法犯罪的现象和行为少了，遵章守纪的人多了，内部控制的效果自然水到渠成。

参考文献：

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