浅谈权责发生制下政府经管资产的管理

摘要：2019年1月1日起，权责发生制政府综合财务报告替代决算报告。由原来的单一收付实现制预算会计，重构了政府预算会计与财务会计适度分离并相互衔接的政府会计核算体系。政府经管资产，由于其管理的独特性、形式的多样性、计量的复杂性，其管理比自有固定资产更加值得的深思。政府经管资产存在，行政事业单位会计人员储备不足，政府管理主体对经管资产认识不到位，难以实现全面管理;历史原因造成经管资产入账价值不可靠;续计量方式不科学，不能如实反映资产实际价值，与预决算、债务申报结合不紧密，资产家底不清等问题。本文针对政府经管资产存在的问题，提出针对性的改进措施。

关键词：权责发生制;经管资产;信息系统;计量方式

党的十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的解决》提出《权责发生制的政府综合财务报告制度》的重要战略部署。《政府会计制度》的制定出台，继承了多年来我国行政事业单位会计改革的有益经验，确立了新的行政事业单位会计处理标准，反映了政府会计改革发展的内在需要。

为贯彻落实十九大关于完善各类国有资产管理体制的要求，进一步加强国有资产管理，财政部2017年发《财政部关于做好2017年度行政事业单位经管资产报告及自然资源国有资产报告试点工作的通知》（财资〔2017〕84号） 要求开展2017年度行政事业单位经管资产报告及自然资源编制试点工作。

一、经管资产管理概述

（一）经管资产的概念和特点

政府资产包括行政事业单位占有使用资产、政府经管资产和企业国有权益等。行政事业单位经管资产是国家以所有者身份和社会管理者身份控制的，预期能够带来经济利益或者生产服务潜力的经济资源。我们认为，政府经管资产主要是要政府投入和自然形成，赋予相关职能部门代为管理的有关资产。经管资产是一个比较笼统的概念，指的是政府经手的资产。经管资产具有投入及维护资金多、建设及维护时间长、社会价值高等特点。

（二）经管资产管理的主要内容

行政事业单位经管资产一般包括储备物资资产、公共基础设施资产、文物资产、自然资源、受托代理资产以及保障性住房等其他经管资产。自然资源是国有资产重要组成部分，包括矿产能源资源、水资源、海洋资源、土地资源、森林资源资产等自然资源资产。

（三）经管资产管理的重要意义

近年来，行政事业单位经管资产制度不断健全，各项管理不断加强，与此同时存在行政事业单位会计人员储备不足，管理主体对经管资产认识不到位，难以实现全面管理;历史原因造成经管资产入账价值不可靠;后续计量方式不科学，不能如实反映资产实际价值，与预决算、债务申报结合不紧密，资产家底不清等问题，不利于财政职能的发挥和国家治理能力的提升。进一步加强经管资产的管理，有利于政府全面摸清家底，推进资产管理与财政预算管理债务相结合，与权责发生制会计制度相协调。

二、权责发生制对于经管资产管理的要求

我国经济发展到现阶段，收付实现制已经不能满足当前市场经济的发展。引入权责发生制也是借鉴西方发达国家的经验。行政事业单位引入权责发生制更加突出了财务功能，更能客观、真实、清晰的反映会计信息，符和新预算对资金的监督要求。

权责发生制下要求提供相关资产的全面信息，对加强资产管理以及监督是極其有利的，对资产以更合理的方式进行计量，更好地反映“家底”。经管资产管理作为政府管理的重要组成部分，对行政单位来说极为重要，但目前为止仍然是一个薄弱环节。为全面掌握政府经管资产存量和变动情况，提高经管资产管理水平，需要对经管资产初始成本进行合理可靠的计量，并借鉴企业会计对于资产的成功管理，通过多种方法对经管资产进行后续计量，更能如实的反映出资产的价值，资产管理部门能够获取准确的数据，有关部门在投放与调拨时也可以获得客观准确的依据。

三、经管资产管理存在的问题

（一）行政事业单位会计人员储备不足

收付实现制在核算上只是反映货币资金的流动，如购入经管资产时，只需要在购入时对其进行一次性计量，对会计人员的要求不高。而引入权责发生制，不仅需要在购入时计量，还需要在后续对其进行计量，这就要求会计人员专业素养较高，对会计核算有整体要求。

（二）政府管理主体对经管资产认识不到位，难以实现全面管理

由于政府经管资产品类繁多，取得方式多样，资产价值大等复杂问题，目前政府监管资产还还在起步阶段，还没有将所有政府监管资产囊括其中。政府经管资产中占最大份额的公共基础设施大都由政府投资形成，分布在各个街道，有的由部门对其进行维护管理，有的由街道对其进行维护管理，还有的由企业对其进行维护管理，目前为止一直没有一个统一的部门建立政府经管资产台账。以一条公路为例，管养单位与实际产权所有人不一致，甚至有可能出现多个管理人与所有人。资产多头管理，导致资产统计口径不一致、不全面、不完整，出现漏报、多报、少报等现象，管理“碎片化”，难以实现对经管资产全面管理。

（三）历史原因造成经管资产入账价值不可靠

由于政府大部分经管资产长期以来没有纳入会计核算范围之内，部分公路、水利设施等公共基础设施建设由于成年代久远，相关历史资料已经丢失，无法取得，因而其入账价值难以认定;森林、河流、矿产、石油天然气等自然资源，由于其存在的特殊性，难以评估其价值;文化文物资产评估不及时或按名义金额记账。经管资产有的只能反映价值量，有的只能反映实物量，有的价值量和实物量均无法准确统计。

（四）政府资产管理后续计量方式不科学，不能如实反映资产实际价值

在对经管资产持续计量过程中，大部分的经管资产不能反映其应有的价值。例如：公共基础设施是为满足社会公众需求的，提大部分为市政基础设施、交通基础设施、水利基础设施和其他公共基础设施，投入资金多、其使用时间长、维护成本高，如果单纯以其历史成本计量，后续计提折旧，会使其账面价值越来越低，不能够体现其内在真正的价值;经管资产中含有大量保障性住房，其在账面上的成本可能只是其初始的建造成本，一套房子在账面上只有几千元，可是实际价值已经达到数百万元。

（五）经管资产与预决算、债务申报结合不紧密，资产家底不清

我国行政事业单位资金复杂，随着逐步推进行政事业的分类改革，财政支出将逐渐减少，大量资金依靠国有企业在市场的帮助下通过融资、借贷等方式解决。但目前我国财政预决算体系只是涵盖了财政拨款的机关及事业单位，对于国有企业未纳入财政预决算体系中。而我国财政部门债务申报体系，也未含国有企业，是的我国经管资产规模与财政资金不配套，不能及时了解经管资产资金来源，了解资产负债情况。

四、加强经管资产管理的建议

（一）加强宣传，加大培训力度，提高资产管理人员素质

根据政府会计改革的需要结合最新的会计政策，确定政府会计人员培养目标适应政府会计环境的变化。建立政府会计所需知识体系，依托高校和社会教育，对会计人员进行分类专业化培训，并建立学习、考评和激励机制。

（二）提高認识，转变观念，明确经管资产管理权力的行政主体

行政事业单位经管资差别属于国家所有。国家拥有所有权、收益权及处置权和占有使用权，各级政府代表国家行使管理权。通过对经管资产分类，在局部打破条块分割，将各类经管资产由相关的行政部门主管局总抓，对其进行综合管理，构筑从“入口”到“出口”全生命周期由一家单位进行综合管理。例如：道路由交通局来进行总体管理，并对其进行折旧，有需要养护管理时，由养护部门提出申请，有由交通部门入账。

（三）建立覆盖全局的经管资产信息平台，实现静态管理与动态管理相结合

通过顶层设计，打破区域分割、部门界限的局面，逐步建立跨部门、跨区域的政府信息大数据平台。网上资产信息要与账上资产信息保持一致，账上资产信息要与实际资产保持一致，做到账网相符，账实相符。网上资产信息要完整、真实的反映资产的实际信息和经管资产形成过程。行政事业经管资产信息要与预算管理、债务管理联动申报，确保各项资产无缝对接，建立全口径、全生命周期的政府经管资产信息平台，实现整合利用，互联互通，信息共享，实时监控。

（四）引入专业机构或财务顾问，对经管资产期初入账进行全面清查

随着市场经济的发展，专业机构或财务顾问在服务化、专业化和效能化方面的作用愈发明显，由于其主要的业务性质和强大的专业队伍，在对经管资产进行全面清查比内部人员更具有优势。对于可以理清历史资料，找出历史成本的资产，严格按历史资料整理入账。对于不能理清出历史资料的资产，请中专业机构或财务顾问发挥专业手段对其评估入账，对于同个资产多部门入账的，明确管理主体，及时划拨资产。

（五）借鉴企业，引入多种性方式进行初始及后续计

权责发生制政府综合财务报告是基于政府会计规则的重要改革，是政府会计借鉴企业会计的一次重要改革。经管资产由于其种类多样性比较企业来说更加复杂，可是与企业资产会计核算方式比起却是相对来说比较单一，应该借鉴企业会计和财务管理模式对经管资产进行后续计量。

预计现金流量现值原则。公共基础设施投入资金多、其使用时间长、维护成本高，但是其社会价值巨大。可以采用预期给社会带来的经济利益的现值为作为其入账价值，每年年底对剩余期内的净现值进行评估，对其进行减值测试，并计提减值准备。

存货跌点准备原则。政府储备物资由于其使用的特殊性，可以循环使用，有些已经和账面价值严重不符。可以采用账面价值与可变现净值孰低，对其进行减值测试，计提政府储备物资跌价准备。

公允价值原则。很多部门经管的房屋、保障性住房依然以历史成本计量，账面价值与实际价值严重不符。可以借鉴企业的投资性房地产，采用公允价值计量性，每年年末对公允价值重新估计。

资产评估原则。文化文物资产其价值更是难以估量如果以其历史成本计量，难以反映出其市场以及其内在价值，而且随着人们生活水平的提高对于文化文物资产更为重视，而现在的文化文物资产多以历史成本和名义金额入账，应该对于文化文物资产定期进行评估，以评估价值进行后续计量。

（六）建立全口径、全覆盖国有资产预算编制与债务申报体系

修订完善预算，将由国家政府投资并参与控股的企业，或者不是国家投资控股的企业，但是项目是国有资金形成的项目或为国有资产介借入资金的项目。全部纳入国家财政预算决算中，扩大预算规模。将国有资产形成的债务纳入债务申报体系。形成预决算填报全覆盖，债务申报全覆盖的体系。解决国经管资产规模与财政资金不匹配，消除经管资产资金管理真空，防止国有资产流失。

参考文献：

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[2]余兴洲等.合理计价加强政府监管资产管理[J].行政事业资产与财务，2016（28）：7-9.

[3]山东国子软件股份有限公司.经管资产管理信息化建设研究[J].行政事业资产与财务，2017（28）：19-20+13.

作者简介：

杜秋景，南京市江北新区投资建设代办服务中心。