探索建立“以管资本为主”的国有企业监管新模式

摘要：当前，“以管资本为主”的国有企业监管在“怎么管、谁来管和管什么”等方面缺乏成熟的实践管理经验。鉴于此，探索建立“131”的国企监管新模式，即：成立国资监管机构，实施授权与清单管理、业绩考核与监督管理、产权代表管理，健全国有企业法人治理体系。

关键词：管资本;国资机构;授权清单;考核监督;治理结构

一、构建“以管资本为主”国企监管新模式的思路

构建“以管资本为主”国企监管新模式，首先需要分析“以管资本为主”的监管方式的内涵，可以从“物”和“关系”两个维度来理解。一是“物”，即监管对象，国资监管机构直接监管的对象和形式由实物形态的“企业”转换成价值形态的“资本”，“资本”是股东对企业的投入，就是要管好对企业的出资以及由此形成的权益。二是“关系”，即对监管对象监管的具体权利义务，关注的是“价值”形态，强调的是“结果”导向，突出所有者权益和效益的持续增长，在监管关系和方式上，需要进行政企关系分离、监管制度转轨和治理结构转型。在此基础上，高新区管委会构建“以管资本为主”的现代国有企业监管模式的基本思路为：政企分离、分级授权、厘清职责、管好盘活。

（一）“政企分离”，即管委会行政管理职能与国有资本出资人职能分开，以股权为纽带、以资本为核心，充分尊重和落实企业经营自主权，实现之前行政化管理（管人、管业务、管资产）向出资监管模式的根本性改变。

（二）“分级授权”，即管委会建立“出资人代表”机制，设立“国资监管机构”，管委会—（授权）—国资监管机构—（部分转授权）—一级集团，分级实现国有企业监管的专业化和监管链条的完整性。

（三）“厘清职责”，即改革创新国有企业监管方式，国资监管机构是出资人代表，拥有股东的“收益权、监督权和重大事项决策权”;一级企业集团是独立的法人主体，拥有“企业的自主经营权”。

（四）“管好盘活”，即调整优化出资人代表机构职能和履职方式，按照“该放的放权到位，该管的管住管好”的原则，建立授权和清单管理机制、事中事后监管机制。

二、构建“以管资本为主”国企监管新模式的举措

按照上述改革核心思路，以管资本为主，以重大事项监管为重点，打造 “131”的国企监管新模式，即建立：1个监管机构——国资监管机构，3项支撑机制——重大事项管理机制（授权与清单管理机制）、业绩考核与监督管理机制、董事会与产权代表管理机制，1项治理机制——健全国有企业法人治理体系。

建立“以管资本为主”的国有企业监管新模式，促进国有企业的改革，需要做好两点，它们分别是加快国有企业股权呈现多元化状态的改革进程和进一步深化国有企业的管理体制的改革。

（一）成立国资监管机构，构建出资人代表机制

国资监管机构作为管委会直属机构，管委会授权其作为管委会出资人代表履行出资人职责，独立于行政部门之外，管理职能去行政化，具体职能如“战略管理、产权管理、董事会管理、重大事项监督、业绩与薪酬管理、企业负责人考评”等，同时根据需要合理设置内设机构，保障出资人权益和企业依法自主经营。

国资监管机构在现有行政资源和机构力量基础上采取对内抽调、对外招聘、借助中介机构力量的方式组建，对内集合国资、财政局、金融、管委办等相关单位力量，对外公开招聘一批熟悉财经法规、懂企业经营管理的专业人才，同时积极借助外力，与会计师事务所、律师事务所、咨询机构建立联系，建立和完善各类专家库，充分发挥各类专家的作用，提高国资监管承载能力。国资监管机构由管委会主要领导担任国资监管机构的主任和常务副主任，解决管理级次和权威问题。

（二）建立管理清单，构建授权经营机制

按照“分级管理、释放企业自主经营权，放管结合、加强监督和责任追究”的要求，建立授权管理清单，将应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将部分缘由国资监管机构行使的权利“授权”给一级集团行使，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，建立“区国资监管机构—企业集团—所出资企业”的三级监管体系。具体如下：

第一，建立权利清单。坚持以管资本为主，梳理建立监管权力清单，充分授权，精简决策层面的事项，增加考核、评价、监督和责任追究层面事项;管控方向，减少执行层面事项，增加战略、计划、制度层面事项，构建八大类28项具体事项的管理权利清单：战略与规划管理、改革改组、章程管理与董事会建设、产权管理、投资与融资管理、资本运营与财务监管、业绩考核与薪酬管理、监督检查，对每一具体事项的权限进行界定，分为审批、核准、评价、事后备案权限。第二，建立负面清单：针对监管重点，分别建立投资、融资、担保负面清单，明确“禁止事项”和“特别监管事项”。特别监管事项如：“年度计划外的非主业投资项目、超出年度计划X%以上的投资、投资额X亿元以上的单项投资、预计将推高本企业报表资产负债率X个百分点以上（含）的单笔融资、以管委会所持集团公司股权质押方式增信的融资、禁止类事项之外的担保（集团体系内担保除外）”。

（三）加強业绩考核，建立事中事后监督机制

首先，强化考核。加强经营业绩年度考核，国资监管机构负责牵头组织考核。考核的原则有：第一，区别于行政单位考核，以“效益”为核心，建立现代企业考核机制;第二，按业务性质类型，构建分类考核体系，分别聚焦成本管控和收益回报;第三，以项目为中心的周期考核机制，如：产业招商项目以3年为一考核周期，开发建设项目以2年为一考核周期;第四，短期目标与长远发展有机统一、业绩考核与激励约束紧密结合。

其次，强化监督。按照“授权与监管相结合、放活与管好相统一”的原则，国资监管机构加强对经营事项的事中事后监管和对重大事项全过程监管，同时完善区审计局、区纪检监察机构和企业监事会、内审部门的监督机制，构建“大监管”体系，建立“企业违规经营投资责任追究”机制。

（四）加强产权代表管理，强化内部机制

管委会在充分授权的同时，完善产权代表管理机制，通过委派产权代表的方式来参与企业管理，从而实现出资人意志。一是按照“契约化”管理原则，国资监管机构与专职产权代表签订任期聘用合同，对产权代表日常管理、党务关系管理和组织述职管理。二是规范产权代表的履职方式，明确职责、工作目标和重点，参加或列席任职公司相关会议，担任公司专业委员会主任委员;参加国资监管机构和管委会相关会议，对重大事项发表意见、开展调研和检查。三是建立产权代表评价考核机制，国资监管机构负责组织、管委会审定考核结果，年度业绩考核得分=任职企业经营业绩考核得分×X%+履职考核得分×（1-X%），考评结果作為其奖惩、任免和决定薪酬的重要依据，薪酬福利相关费用由企业列支至年度预算，实行专项管理。

（五）建立现代企业制度，完善国有企业法人治理机制

按照现代企业制度要求，公司完善治理结构，区管委会在授权的基础上，需要更多依靠公司完善的治理机制来支撑实现有效经营管理。一是推进公司“四会一层”建设，建立健全“权责匹配、运转有序、有效制衡”的“管控-决策-监督-执行”机制，让企业“市场主体地位”得到彰显、“股东权益”得到充分保障。二是结合产权代表管理，进一步推进外部董监事制度，逐步增加外部董事比例，实行“外大于内”的董事会结构，引进相关领域专家，提高决策质量。三是优化集团管控和子公司授权，按照业务性质，分类建立健全对“子公司授权管控”机制，同时推进二、三级子公司混改进程，激发企业市场化经营活力。

（六）加快国有企业股权呈现多元化状态的改革进程

时代发展的今天，我国国有企业依然是一股独大。这也就意味着，国有企业并没有完全实现采用现代企业制度的目标。之所以出现这样的问题，是因为产权主体具有单一性、政企不明确，产权不清楚和国有企业产权覆盖面积过于广泛。下面针对这些问题，制定具体的解决策略，加快国有企业股权呈现多元化状态的改革进程。

加快国有企业股权呈现多元化状态的改革进程的策略主要有两个，它们分别是对竞争性的国有企业产权结构呈现多元化的改革和对非竞争性的过于企业产权结构呈现多元化改革。

相关部门应该允许所有投资主体无障碍进入竞争性国有企业，推动国有企业的股份制变更并鼓励民间资本积极进入国有企业。面对上市条件欠缺的企业，相关部门应该鼓励，对于业绩不突出、资产较少且盈利水平低下的公司，相关部门应该鼓励其进行资产重组。将部分企业的债务折算成企业的股权，也是推动国有企业股份制变更的有效策略之一。除此之外，让国有企业股份成为优先股，委派对国有资产进行独立监督的代表，使国有股东的职责及权力更加明确。对于非竞争性的国有企业，在进行多元化变革的过程中，一定要注意确保不能够危害广大人民群众的利益。大部分非竞争性国有企业可以通过对黄金股的控制和国有民营两种方式促进多元化变革。黄金股本身不能够代表财产权利，它的持有者有一票否决权。通过对黄金股的控制，政府能够实现对企业的控制目标，让企业股权呈现多元化。国有民营，最大的特点就是不受政府的干预，让国有企业产权实现多元化发展。

（七）进一步深化国有企业的管理体制的改革

进一步深化国有企业的管理体制的改革，主要分为两点，它们分别是完善法人法制的结构和国有资产出资人的制度。

完善法人法制的结构，可以建设董事会，让国有企业董事长成为法定代表人，使企业的功能性和服务性提升。

任何资本进入国有企业，投资者就享有一定的权力，像聘请企业管理人员、转让部分股权和参与企业的重大决策等等。国有股权是联系股东和企业法人的纽带，这也就意味着政府和投资人不存在上下级关系。因此，相关人员在进行国有企业监管工作的时候，应该注意确保股东合法行使自己的权力，也要监督他们不越权且不越位。如此，才能够进一步深化国有企业的管理体制的改革，才能够确保“以管资本为主”的国有企业监管新模式的顺利建立。

参考文献：

[1]周丽莎.“以管资本为主”完善国有资产监管方式的概念内涵[J].政治经济学季刊，2019（2）：1-12.

[2]李南山.国资授权经营体制改革：理论、实践与路径变革[J].上海市经济管理干部学院学报，2018（3）：1-9.

[3]柳学信，孔晓旭，牛志伟.新中国70年国有资产监管体制改革的经验回顾与未来展望[J].经济体制改革，2019（9）：5-11.

作者简介：

刘芳芳（1986-），女，湖南邵阳人，硕士研究生学历，注册会计师，注册资产评估师，注册税务师，中级会计师，株洲高科集团有限公司，研究方向为企业财务管理。