我国村镇银行可持续运营的探究

余文清

摘要：伴随着农村经济产业的发展，农民日益增长的金融需求无法仅依靠农村信用社及邮政储蓄银行这两种金融机构得到满足。2006年，银保监会调整放宽农村地区银行业准入标准及限度，允许民间资本进入银行业，在十四年的发展时间里，村镇银行越来越成为扎根县（区）域、支小支农的坚定后备力量。本文以江西赣州银座村镇银行的发展现状出发从法律层面分析我国村镇银行存在问题及原因，并从法律制度建立、完善等角度探析实现村镇银行可持续性健康运营的对策。

关键词：农村金融;村鎮银行;可持续运营;风险监管

中图分类号：F230    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）08-0108-03

一、我国村镇银行发展概况

（一）概况

2006年，国家在考虑到农村金融市场适度竞争，传统金融机构对农村金融服务供给不足的情况下，农村资助社、村镇银行等应运而生。截至2019年6月末，全国村镇银行总数已达1 631家。近两年村镇银行名录显示，村镇银行依旧主要集中在东中部地区，呈现出东中部与西北部发展不协调的特点。相对于西部开设的村镇银行，东中部地区村镇银行的注册资本规模都比较大，这在客户选择度、信任度上都更具优势。而西北部欠发达地区，正规的农村金融供给缺失严重。

（二）江西赣州银座村镇银行发展现状

作为抗日战争的革命老区，赣南地区因丘陵环绕的地理因素，交通设施相对落后。依山伴水哺育的赣南地区多以发展脐橙种植业、茶、蔬菜产业等作为主要的生产，农村地区的金融服务需求大。2010年12月20日，江西赣州银座村镇银行在赣州市正式开业，标志着全国首批试点的地级市村镇银行正式落户赣州。秉持依托当地乡土特色建设发展的理念，赣州银座村镇银行历尽波澜，脱颖而出。在经营业绩上，江西赣州银座村镇银行的一些经营项目赶超了所在地的商业银行。赣州银座村镇银行营业机构现已有47家（数据截止至2020年5月31日），实现了赣州十八个县域全覆盖并已向乡镇延伸。

二、江西赣州银座村镇银行发展的经营优势

（一）坚持服务于三农目标，创新产品类型

依托赣南地区农业、工业的需要，赣州银座村镇银行针对存在不同金融需求的小微企业、农户设计了相应的金融产品，如“小微信贷通” “薪易贷”等，在贷款额度上也有灵活的调整，满足小微企业、农户的需求。自成立以来，赣州银座村镇银行累计发放各项贷款767.01亿元，共计54.41万笔。将百分之九十以上贷款且多以免抵押信用担保方式投放至农户、小微企业。

（二）挖掘市场可能，不断为客户提供便利

赣州银座银行通过移动客户端、微信客户端分别推出“移动工作站”“移动营业厅”令客户“快捷、便利、及时、简要”等服务需求得到满足。时间上，提供无时差、不间断的掌上服务、查询、对账、转账、贷款申请等全覆盖的便利服务;在空间上研发能实时查询，到现场开户再即时上传审批的服务终端。为老年人研发了“指纹登录”和“人脸登录”系统，且与公安部数据库对接，让客户使用“更安全、更信任”。

（三）服务贴近大众，业务主动出击

赣州银座银行网点辐射到全市各县，并继续向社区、村居延伸。在特色化上做文章，在村镇本土招聘员工，这些员工对自己社区或县域内的人文、环境更加了解，利于发展。积极开展公益活动，让群众更好地了解银行。服务下沉，贴实接地气，提高对银行的认可度。通过线下业务员将金融服务延伸到更为广阔的社区、村居及田间地头，点对点、手把手指导社区居民和村民朋友开户、业务签约并且展示产品，让客户感受到实在的服务。为扩大存户、需求者的数量，银行内部会有一定的指标。赣州银座村镇银行在加强与居民的联系上下功夫，树立良好的为“三农”服务的品牌形象，吸引潜在的客户群体。此次疫情期间，赣州银座村镇银行同样也保持着“支小、支农”初心，通过一系列举措如减免跨行转账等手续费、加大信贷力度等为“复工复产”助力。

三、村镇银行的发展困境

（一）诉讼实务中可窥见的窘迫——以江西赣州银座村镇银行为检索样本

笔者以“江西赣州银座村镇银行”为关键字在无讼网进行检索的2019年一审民事生效判决27个案件发现，所涉案由多为要求借款人归还银行存款及民间借贷，不良贷款问题较为突出。

1.发展趋势。涉案数量的增加从侧面可以体现赣州银座村镇银行甚至是村镇银行近几年来发展势头正旺，银行规模、数量呈现不断扩大的趋势。

2.放贷利率的无固定标准及担保方式的单一。从江西赣州银座村镇银行涉诉案件来看因借款年份不同、借款期限不同，所约定的借款利率也多有不同，从4.71‰～12.42‰不定。且除了常见的连带责任人共同担保及不动产抵押担保外，赣州银座村镇银行缺乏其他有效的担保措施。这一点也是目前村镇银行整体存在的问题，体现了村镇银行缺乏量化手段和专业技术进行风险管理，贷款业务定价机制有待进一步完善，村镇银行的贷款抵押模式及制度设计有待创新。

另外对于借款利息、提供担保，存在借款人未充分理解，导致产生争议的情形。因自身知识水平的相对欠缺、收入水平的微薄及经营规模的有限，同时根据《担保法》的有关规定担保程序涉及评估、验证、登记等诸多复杂环节，农户和小微企业对抵押的认识有待加强，很难提供符合要求的抵押品或担保物。

（二）立法层面的不妥 ——整体视角村镇银行的发展钳制

1.准入设置标准僵硬。考虑到农村金融高风险这一特征，国家未完全放开农村金融机构注册资本制度。按照银保监会的规定，我国村镇银行设立有“在县（市）的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币;在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币”的“一刀切”注册资本标准。从宏观上看，该标准没有考虑到我国东中西部地区的地域差异，不利于中西部地区农村金融的可持续发展。而在东部相对发达的农村地区，该标准又过于宽松。

2.主发起行产权结构制度的约束。村镇银行实行发起设立方式及主发起行制度。各发起方对村镇银行的管理模式、利润追求、客户定位等方面均不同，造成村镇银行多种发展模式并存。实践中，主发起行漠视村镇银行自主经营权和独立法人地位，以分支机构的经营模式管理村镇银行的情形也并不少见。比如在人员派遣上，村镇银行行长多数来自主发起行或其他商业银行支行高管或分行中层副职，部分村镇银行存在高级管理层均由主发起行指派的情形。他们对城市商业银行治理的思维定势短时间无法完全改观，习惯将主发起行的经营模式简单移植过来;或者对当地行情不了解，易发生违规放贷以追求业绩的情况。在部分人员招聘时也出现过“托关系、走后门”的不良操作。

3.股权结构的不当。目前我国村镇银行多数采取主发起行绝对控股模式， 2012年发布的相关意见中提到主发起行持股比例最少不低于15%。作为赣州银座村镇银行的主发起行——台州银行持股亦是如此，比例达到70%，远远高于相关规定持股要求。主发起行在村镇银行的治理运营层面，利益影响最大。机构投资者一般以获取利益投资回报为目的，往往通过外部监管的监督方式行使对村镇银行的治理权利;而对于普通投资者来说，无法实质性参与到村镇银行的运营中，对村镇银行治理无实质管理权，权利被边缘化。股权高度集中情况，各股东间职权定位模糊不清，互相推诿，必将打击小股东参与村镇银行治理运营的积极性。

4.治理结构的异质。主发起行的大份额持股，严重制约村镇银行产权、股权结构，导致村镇银行治理结构失衡。一是大股东独断专行，小股东分散，无话语权，股东大会形式化。二是董事会部分事宜听任地方政府，主发起行派出或当地副行長兼任的情况较为明显。三是监管不严，部分村镇银行监管管理机制缺失或不健全，监事会流于形式。村镇银行内部间此消彼长的利益冲突，很难形成良性发展的合力，治理结构缺乏凝聚力。

5.监管法律体系的不完备。首先就农村金融的监管而言，农村金融监管立法体系不健全，多为原则性条例。监管体系与农村金融市场特性不匹配，“监管者”与“行业主管机关”间角色界定不明，监管过度、监管不足现象时有发生。因此村镇银行的监管，亦缺少专门的立法规范。多为组建审批工作指引、通知等部门规章，立法层级低。落实到具体的县域监管部门则是农村基层匮乏专业素质技能的监管人员，在执法落实上效果差强人意。

（三）村镇银行选址设立的不当——微观视角村镇银行营业地域的界定不佳

现有法律未对村镇银行地营业地域范围界定不清。《中国银监会关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见》提到村镇银行的主要营业范围应立足于县域。但县域既指农村也含县城，从逐利性出发，绝大多数村镇银行都将机构设在了县城。在对赣州银座村镇银行进行分析时，笔者发现赣州地区共有18个市县，赣州银座设立的46个支行中区域内占比3家分支机构的有章贡区（9家）、南康区（6家）、赣县（4家）、于都（4家）、兴国（3家）、瑞金（3家），其余县为两家或一家。从分布地域看，各分支机构存在机构分布集中度高问题，临近赣州市区的几个县或区机构数量多，而边缘地区、赣州地区西部、赣州地区南部网点密度偏低。

四、破除村镇银行发展困境的思考

（一）增强对村镇银行运营的有效监管

就监管法律制度而言，应出台区别于一般商业银行监管内容、方式、手段的适宜村镇银行的监管法律。纵观域外的农村金融市场，无论是发达国家美国，还是发展中国家印度等，都有相对完备的监管法律体系。旨在通过设立相关法律监管农村金融运作，做到有章可循、有法可依。我国应通过完善立法，摒弃一昧的“宏而泛”的监管模式，构建差别化监管体制。同时需要健全村镇银行金融监管风险预警机制，引导县级监管办事处人员积极防范突发事件。

（二）优化村镇银行公司治理结构

1.构建相互制衡的治理结构。修改和完善村镇银行章程，优化董事会、监事会及分管部门和人员设置。董事会要紧密结合村镇银行实际情况，充分了解当地风土人情，挖掘地方特色，研发相应的金融产品。设置独立的稽查监督机构、专职审计部门，细化村镇银行部门的监督职责。监事会应加强对业务管理部门及信贷业务的操作风险的监控，在各项业务开展的同时把握实质上的检查。从所立足的地区金融市场出发，建立适宜自身实际的业务管理流程和内部风险控制体系。出于衡平理念下的“适度集中型”股权制衡是村镇银行可以选择的一种比较理想的股权结构。

2.设立独立董事。独立董事与村镇银行、高级管理人员股东不存在任何妨碍其进行独立客观判断的关系，能保持相对中立的地位，相对公正地处理银行经营过程中的难题。并且肩负起对管理层的监督责任，推动管理层积极经营管理。减少村镇银行选任降低标准或者可能存在依靠“人情”等非合规选任程序，不具备专业知识或无从业经验的人员进入银行队伍的情形。

（三）创新农村资产评估与抵押机制，优化村镇银行的金融服务

资产多样化背景下，农村的资产评估及抵押范围、种类应进一步放开。在农村地区无法提供充足抵押品、质押品或其他担保的情况下，村镇银行应探索新的担保方式。拥有清晰的产权权属、法律未明令禁止的动产或不动产均可考虑作为抵押品。探索将宅基地使用权、大型农耕机具、蔬菜果棚、大棚等用作担保的渠道。创新林地使用权、土地承包经营权等可作为质押品的方式。创新多重担保模式，针对不同的贷款需求，贷款人群，提供不同的贷款方式。对于长期在银行贷款且具有较好归还信用的客户，可给予更低的还款利率;对于资金需求大、贷款时间相对较短或者还款信用有所欠缺的客户，加强风险意识，利用“担保公司+小组+银行”等贷款程序提高还款率。

村镇银行应将服务业务拓展到县级以下的乡镇及农村地区，激励业务员工，拓宽存贷款业务等的营销面，深入到客户群体中去，研发、设计多层次、多需求的线上、线下金融简明、易懂的服务产品。

（四）完善针对村镇银行违约客户执行难问题的解决措施

通过先前对江西赣州银座村镇银行的案例检索中，笔者发现，当客户出现违约时，村镇银行在诉讼中的胜诉率偏高，但是实际的执行效果却不得而知。村镇银行不良贷款的清收若不尽人意，势必影响之后贷款业务开展的积极性。当前送达难的问题已成为制约商业银行诉讼清收不良贷款进度的主要问题，故诉讼程序的完善对村镇银行催收不良贷款非常有必要。如果该借款纠纷案件涉嫌刑事部分，那么借款纠纷部分需等待经侦查、起诉直至审判的刑事部分借宿后再介入。耗时长、不确定性、不稳定性又将导致村镇银行的不良贷款诉讼案件长期搁置。故规范针对农村金融的诉讼程序、执行程序也待进一步加强。对案件需要法院、检察院、公安、监狱等部门共同配合的，出台相应的立法，顺畅诉讼、执行程序。

（五）建立适宜的村镇银行市场退出机制

村镇银行确实无法良性运营的情况下，平稳的退出机制也有待建立。在宏观立法层面欠缺对商业银行市场退出的细致规定，对于村镇银行等农村金融机构的清退机制、被撤销银行的权利救济、存款人利益保护更无具体、明确的规定。在《中华人民共和国商业银行法》《金融机构撤销条例》等规定中应构建完善、细致的村镇银行退出市场清算机制，包括对银行破产财产的清算。专章确定对村镇银行破产负有过错责任的人及相关金融机关负责人渎职的惩戒规定。将大型商业银行针对储户的显性存款保险制度应用到村镇银行中来，也有助于村镇银行平稳退出，降低村镇银行储户对存款的担忧。

五、结语

作为具有“规模小、程序简单、决策链条短、决策效率高”，贴近农户，有充分人缘、地缘优势的村镇银行在县域经济发展中起着不可替代的作用。但從其立法及司法实务中暴露出现的问题也不可忽视。村镇银行的困境破除，须从内部治理结构、外部有力监管以及平稳的市场退出多方面探索，构建完善的村镇银行法律机制。最后，村镇银行应始终牢记服务于农业，牢记推动金融资源向“三农”倾斜的要求，踏踏实实地从贷款难、贷款贵和难贷款方面入手带动农民贷款积极性才是可持续运营之道。

参考文献：

[1] 全国人大农业与农村委员会法案室、调研室.农村金融法律制度研究[M].北京：中国法制出版社，2018.

[2] 胡志鸿.总分制地市级村镇银行的经营评价研究——基于赣州银座村镇银行的实证分析[J].金融经济，2015（22）：158-160.

[3] 杨 松.我国村镇银行设立制度之省察及重构——以民间资本进入银行业为视角[J].法商研究，2014（3）：90-99.

[责任编辑：兰欣卉]