新时代地方政府生态治理绩效评估研究

祁雪凡

摘要：在我国过去40年经济发展过程中，人民对于经济高速增长的期望促进了我国GDP的高速增长，经济增长实现了所谓的“增长奇迹”。与此同时，以经济建设为中心的思想导致了对于政府政绩的考核集中在了经济层面。政府官员在制定相应的政策时受政绩的压力也会出现片面的追求GDP增长而忽视了生态环境保护的情况。习近平总书记在十九大报告中指出，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。党的十九大将生态文明建设纳入到民族发展大计中，奠定了我国新时代生态文明建设的新格局。在生态文明建设发展逐步推进的背景下，我国对于政府生态治理绩效考核进行了诸多探索，获得了一定的经验和教训。本文基于文献分析法，从合规性原则、空间合理性原则、监督管理机制与激励机制协同原则和科学性原则四个角度对于我国新时代地方政府生态治理绩效评估体系的构建提出相关建议，推动生态文明建设的健康发展。

关键词：生态治理;绩效评估;政府绩效

中图分类号：D603    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）08-0009-03

一、引言

近年来，生态环境问题引发了社会的广泛关注。习近平总书记在十九大报告中明确提出了要加快生态文明体制改革。把生态文明建设纳入到了中华民族发展大计中。对于生态文明的关注，是我国在过往片面强调经济建设，追求GDP增长以及对自然生态环境保护忽视导致的生态破坏、环境污染后的必然选择。生态环境与人的生存和发展息息相关，生态文明的建设需要地方政府的大力投入，而生态治理成果也成为地方政府的重要政绩考核导向。当社会整体对生态环境保护的重视提高时，对政府生态治理绩效的考核成为当前结合生态环境治理和政府绩效评估中形成的一种新的绩效考核形式，以生态为导向的政府绩效评估是当前国内公共管理和政府审计学术界面对的一个重要课题。对政府生态治理绩效的研究是我国当前加强生态文明制度建设，促进环境生态保护，实现可持续发展的必然要求。研究地方政府生态治理绩效的评估体系构建对考察责任政府、激励地方政府官员树立生态责任意识、丰富我国生态治理绩效评估的理论体系具有重要的理论意义和现实意义。

二、文献梳理

国外对于相关环境绩效的研究主体主要是企业，并且对于政府生态环境治理绩效评估机制的研究相对较少，多数是通过相关法案以及政策条例来为政府的生态环境违法行为进行问责追究。但是国外对于环境绩效指标的构建和评估方法有了相当成熟的体系，可以为我国生态文明建设中的地方政府生态治理绩效的指标和评估体系构建提供参考。评价环境绩效的指标体系有从经济、社会、环境等某一角度出发的单一指标，如麻省理工学院1971年提出的定量测算经济增长对资源及环境压力的生态需求指标、可持续经济福利指数（ISEW）（Daly H E and Cobb C，1989）、净经济福利指标（James Tobin and William D. Nordhaus， 1972）、生态足迹（EF）（Haberl，H.2007）、人类发展指数（HDI）（UNDP，1990）。或是依据社会发展目标、研究需要以及生态治理要求构建的综合性指标体系，如联合国可持续发展指标体系、欧洲议会制定的可持续发展评价指标体系等。

在我国现有的文献当中也尚未有学者准确地提出政府生态治理绩效评估机制相关概念以及构建原则。对于政府生态治理绩效的内涵界定主要是基于政府绩效评估的概念上衍生而来。一些学者对于“政府环境绩效”、“政府生态文明建设绩效”、“政府环境绩效”等概念进行了解释。李代明（2018）将地方政府在落实国家生态文明战略和绿色发展理念中对于生态环境的保护与治理成效的考核评价界定为地方政府生态治理绩效考核。黄爱宝（2019，2010）从在将环境管理绩效和环境绩效进行区别后，将政府环境绩效界定为政府基于环境保护和维护环境公共利益的目标，在特定的资源约束以及环境条件下各种投入、管理、产出、效果所形成的各种因果关系的总和。除了对内涵进行界定以外，一些学者从生态文明建设评估和环境绩效考核的角度进行了研究。部分学者认为环境保护的绩效评估应当与我国的生态文明建设目标相一致，以生态文明建设要求为评估体系构建导向。任丙强（2013）认为要建立和完善符合生态文明建设的绿色绩效考核机制来保障地方政府有效执行相关环境政策。李凌汉等（2017）基于生态文明建设的视野下将地方政协作为环境保护绩效的评估主题，认为相关指标在进行筛选时应当确保于生态文明建设的目标相一致。盛明科（2016）认为在以生态文明建设为导向可以更加注重生态效益，在考评指标构建时要加大对高污染物减排、耕地保护这类环境损耗和资源消耗指标的覆盖面。孙贵艳等（2015）认为要实现在生态文明框架下进行环境保护要充分发挥中央和地方的双重作用。在各级党政领导干部的综合考核评价体系要扩大纳入的生态环境绩效考核指标范围，并建立责任追究制度。还有学者从考核评价指标构建方法的角度入手研究我国生态文明建设评估。唐斌（2017）认为单纯用某一套指标体系难以反映我国地方政府生态文明建设的成果。在评估指标体系的构建上基于灰色关联分析法以及 DPSIR 模型框架构建出地方政府生态文明建设绩效评估指标体系。刘洋等（2018）基于交易成本政治学的理论基础，探究将公共价值绩效评价和成本结构绩效评价两种绩效评估方法整合对生态治理绩效进行评价的可能性。彭国甫（2017）在分析当前生态文明建设成果不足的基础上结合评估机制的問题和原因提出从协同参与机制、信息管理机制、激励机制和约束机制四个角度入手来完善地方政府生态文明建设绩效评估机制。李代明（2018）基于委托代理的视角认为当前上下级政府之间存在生态治理绩效考评指标不完备、考评信息不对称以及监督不完善的情况，导致了目前政府生态治理绩效的考核失去了推动生态文明建设的功能，认为应该优化当前的地方政府生态治理绩效考评信息管理机制、指标调整机制、绩效考评激励与约束机制以及考评结果运用机制。

另外还有学者从生态问责的角度切入来研究政府的生态治理问题，这是在考察政府生态治理绩效的基础上对于未达到绩效考核目标的地方政府以及各层官员进行责任追究。对于政府生态责任的基本内容，梁芷铭（2016）基于政府的生态责任来自于政府与社会成员之间的契约，政府生态责任的主体、政府和社会对于生态环境问题的基本共识、政府生态责任的运行和监督是政府生态责任的四大基本内容。当前对于政府生态责任要规范其责任运行，监督政府切实承担生态责任。康建辉等（2010）从环境法的角度将各级政府以及各级政府官员界定为生态问责的客体，而各级政府及其官员的环境违法行为是生态问责的主要内容。娄焕英（2013）建议从完备法律的角度切入，对中国环境问责的具体途径提出依靠立法体系来进行规范。卢智增（2015）认为对政府生态环境绩效的评估需要建立有效的监督反馈机制和责任追究机制，才能够确保相应的评估工作有效进行。司林波等（2017）则着重思考政府生态绩效问责制的运行机制构建。在目标管理相关理论的基础下，将绩效责任机制、绩效评估机制、绩效回应机制、绩效奖惩机制以及绩效改进机制作为政府生态绩效问责制的构建组成部分。刘小青（2017）基于目标管理理论以及发达国家的实践经验对我国地方政府生态绩效问责机制提出以目标责任、目标评估、目标回应、目标奖惩以及目标改进五个层次为主题的构建框架。

三、地方政府生态治理绩效评估体系的构建

（一）合规性原则

对于地方政府的生态治理绩效进行评估时要遵循国家相关的法律和地方政府制定的有关环境政策，这是地方政府生态治理绩效评估标准构建的首要原则，也是要贯穿评估体系运行整个过程的重要标准。对于地方政府生态治理相关责任的法律和法规界定是对其生态治理绩效评估体系运行的基础和保障，若是缺少相关法律法规的界定，难以保障地方政府对于相关生态治理建设的承担和实施，很容易出现地方政府和相关官员进行扯皮和做表面文章的情况。因此，对于地方政府生态治理绩效进行评估的首要任务是以法律法规的形式明确地方政府应当承担的生态责任，这样对于地方政府的生态治理的绩效评估也有相关的法律法规文件依据，满足合规性原则。

（二）空间性合理原则

对于我国不同地区来说，受经济发展水平、自然资源拥有程度、进出口贸易水平以及地区发展需要的不同，对于不同地区地方政府生态治理绩效的评估标准也应当不同。对于我国经济发展最为迅速、发展程度最高的东部地区，当制约东部发展的不再是技术与资金而是环境的危机和资源的枯竭问题时，对于东部地区的地方政府的生态治理绩效考核应当更为严格。而对于中、西部地区来说经济发展相对落后和工业化水平较低的现状需要抓住产业转移的机遇来增加地区的资金投入，进行经济的发展和投资，如果对于中、西部地区的地方政府进行过于严苛的生态治理绩效考核，会导致中、西部地区因为考虑到绩效考核标准而错失发展机遇。

（三）监督管理机制与激励机制协同原则

对于地方政府生态治理绩效评估的监督主体体系构建要全面。不仅要有行政监督和权力、司法机关涉入的监督还要将群众和社会舆论的监督纳入到体系当中去。其次，评估体系的监督管理机制要全面，监督行为要贯穿于评估的全过程。对于评估标准的合理性、评估方法的有效性、评估结果的客观性都要进行监督。还要把激励机制的作用凸显出来，如将政府生态治理的目标与公务员的个人目标结合起来，对于政府的生态治理绩效考核与公务员个人绩效考核挂钩，使公务员在政府生态治理的大方向中看到自己的目标。其次，生态治理绩效考核要涉及到地方政府官员的晋升激励和选拔任用的标准中，作为晋升的硬性指标有助于提高地方政府生态治理水平。

（四）科学性原则

科学性原则时为了保证在进行生态治理绩效评估体系构建时尊重相关的理论和市场规律。因为生态环境的系统性和复杂性，导致了环境问题与大量的人类行为有关，这对于评估指标的选取带来了难度。一些指标的有效性仍然值得商榷。因此，相关的指标选取要有一定的文献和理论支持。其次要注重市场规律，市场机制在生态环境保护中的作用明显，在制定相关指标和构建评估体系时，要充分考虑到市场的作用。最后，还要考虑到评估体系的内在逻辑是否科学，避免出现因为评估体系的逻辑问题导致评估内容冲突、评估导向冲突、评估结果冲突等情况。

基于以上四点原则，对于政府生态治理绩效评估的构建路径值得进一步地探讨。首先要对地方政府生态治理绩效评估的信息管理机制进行优化，明确评估主、客体的责任和义务，对于生态治理政绩的信息收集渠道要规范化、合理化，避免出现信息失真导致的绩效信息收集错误的情况。对于绩效的考评信息要做到公开透明以及及时，促进社会对于政府生态治理行为的督促。可以依托于大数据平台的作用，对生态治理信息进行收集、评价。其次，对于地方政府生态治理绩效考评指标要进行有效甄选。因为我国的地方政府生态治理绩效评估尚处于起步阶段，相关理论和实践仍然处于探索阶段，因此建立有效的生态治理绩效考核指标调整诊断机制十分有必要。考核指标要有科学性和实践价值，相关的有效性和效度分析也是十分有必要的，并且要跟随时代发展的变化，国家政策的发展需要进行调整。此外，作为对政绩的考评，评估指标的选取要具备一定的内在逻辑和导向功能，指标的选取要充分考虑到其内在的动力机制、运行机制和导向机制。评估指标的制定要充分考虑到地方政府和地方政府官员进行生态治理和生态文明建设的动力。运行过程中要注意利用指标的客观性，避免出现弄虚作假的情况，也要避免过于严苛的标准导致的官员难以达到考核要求出现懈怠的现象。利用指标选取的合理化和有效性来保证政府生态治理绩效评估的有效性，这对于我国地方政府进行生态治理，促进我国生态文明建设有重要意义。第三，对于地方政府生态治理绩效的评估结果要进行充分利用，这是目前诸多生态治理绩效评估研究中所忽视的重要一环，要对评估结果进行复盘，对于政府生态治理绩效进行评估时常常因为评估中的一些主观因素的存在导致绩效评估产生误差，进行有效的复盘，可以帮助减小这样的误差。进行有效复盘还可以帮助地方政府理解生态文明的意义，更好地进行生态治理以及制定相关的生态环境政策。要对评估的结果进行充分执行也是其中最为重要的内容。如果有评估结果却不执行，那对于地方政府的生态治理绩效进行考核将毫无意义。除了要保证对评估结果进行复盘和执行以外，对于评估结果还需要建立反馈机制，让问题落实到具体的政府部门，帮助评估的主、客体之间进行有效沟通，这有利于考评部门进行评估机制改革，也有利于被评估的客体充分认识到自身在生态治理方面的不足，进行治理行为的优化和生态政策实施的合理化。

四、结语

本文基于文献分析法對于国内外相关地方政府生态治理问题以及绩效的评估原则进行了研究，总结相关学者的观点并从合规性原则、空间合理性原则、监督管理机制与激励机制协同原则以及科学性原则四个角度对于我国新时代地方政府生态治理绩效评估体系的构建提出相关建议，对于我国地方政府的生态治理绩效评估工作的安排和发展要有科学性，既要满足对于地方政府生态治理绩效考核的需要，同时也不能阻碍地方经济的发展。既要依靠法律法规强有力的支撑，还要有合理的监督管理和激励措施的保障。具体地从政府生态治理绩效评估的构建路径来看，要优化地方政府生态治理绩效评估的信息管理机制，科学甄选地方政府生态治理绩效考评指标，充分利用地方政府生态治理绩效的评估结果。以此来促进我国地方政府生态治理绩效评估的评估水平，提高地方生态文明建设水平，改善地区经济发展与环境治理不平衡的局面。

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[责任编辑：方 晓]