非营业性政府投资项目的管理模式研究

徐志文

【摘  要】随着我国市场经济的不断完善和我国经济全球化进程的加快，计划体制下形成的政府投资建设项目管理模式已严重阻碍了经济发展，加大政府投资建设项目管理模式的改革势在必行。为了使有限的财政资金发挥最大的效益，政府投资建设项目管理模式应随社会经济发展而不断调整。本文通过列举厦门市非经营性政府投资项目的案例，接着梳理当前厦门市政府投资建设项目管理急需解决的问题，对厦门现有的非经营性政府投资项目管理模式进行分析与研究，提出一些合理建议。

【关键词】政府投资项目;管理模式;厦门市

1.厦门市政府投资建设项目概况

厦门市政府围绕“岛内大提升、岛外大发展”、“促进固投增长、推动产业发展、补齐民生短板”等思路，总结制定了《厦门市重点建设项目管理办法》，市重点项目建设持续快速推进。2015年至2018年，市重点项目年度完成投资由1161亿元增至1376.9亿元，连续4年完成投资突破千亿，充分发挥重点项目对稳增长、调结构、强基础、惠民生的支撑作用。2019全年364个市重点项目计划投资1193.70亿元，实际完成投资1430.18亿元，完成年度计划119.81%。按领域看，各领域均超计划完成投资任务。2020年1至6月，全市381个市重点项目计划投资503.1亿元，实际完成投资752.3亿元，完成序时计划149.5%，完成年度计划60.7%。市重点项目超计划完成投资、征收和开竣工目标任务，有效推动产业项目加快落地建设、社会事业项目稳步推进、城乡基础设施逐步完善、新城基地建设全面铺开。厦门市先后荣获了国家卫生城市、环保模范城市、双拥模范城市、国际花园城市、国家优秀旅游城市及全国人居奖。多年来一直处于全国优秀投资环境前列。

2.厦门市政府投资建设项目管理急需解决的问题

（1）重视前期工作管理，加强设计管理。政府投资建设项目的规划设计大多采用公开招标方式，决策部门选择中标方案时，大多只关注方案的艺术性和功能性，缺乏对经济性的认真分析。因此，要使规划设计既满足功能需要，又代表社会经济发展方向，同时还符合经济合理性的要求，则必须进行全面的图纸审查和深入细致的设计优化。

（2）建立部门之间的制衡机制。由使用单位提出工程的使用要求，由全国或地方人大做出建设与否的决策，非经营性政府投资建设部门须参与可行性研究，财政部门根据建设单位签证，按进度将工程款直接拨付各类工程承包单位。

（3）加强对政府投资建设项目管理人员道德规范的教育和监管。在选拔和任用政府投资建设项目管理人员时，必须考虑其是否有清白的经历，以后除了不断地对其进行技能培训外，还要为他们制定相应的行为准则或职业道德规范，不间断地进行教育，规范其行为。

（4）建立严格的内部控制制度，防止个人舞弊。实践证明，有效的内部控制制度可以使责任固定，不但有助于保证工作高效运转，同时，在各个工作环节的权力制衡机制还可以有效地防止个人舞弊。

（5）加强外部监督，防止组织舞弊。根据发达国家的经验，经常和及时的审计是防止组织舞弊的有效手段。结合中国的国情，除了加强财政和审计部门的双重审计以外，还可以发挥纪检、监察部门的作用，有效地进行监督。

3.厦门市政府投资建设项目管理模式改革的思路

總的思路，将政府投资建设项目与非政府投资建设项目严格地区分开来，对两类投资建设项目实施不同的管理。前者强调建立政府投资专门管理机构，借助社会中介机构的力量直接实施管理;后者则强调用市场的办法进行调控，政府只管建筑市场秩序，建筑物安全、施工安全和环境、卫生等。其次，将政府投资建设项目进一步区分为非经营性政府投资建设项目和经营性政府投资建设项目，实行不同的管理方式。对经营性政府投资建设项目仍然坚持项目法人责任制，对非经营性政府投资建设项目设立专门的管理机构进行管理。

3.1对非经营性政府投资建设项目设立专门的管理机构进行管理

该机构管辖范围应为各级政府除水利、农业、交通的全部财政投资建设项目。机构属性址位为“政府投资工程的专业化项日管理单位”，不具有政府的行政管理职能。该机构的任务是对非经营性政府投资建设项目的实施全面负责，包括：投资成本控制、进度/工期控制、质量控制、合同管理以及其他项目管理工作。在工程建设管理中应严格遵行管理规则，发挥市场机制作用，充分利用各类工程承包企业和社会中介机构参与项目建设管理工作。

3.2对经营性的政府投资建设项目

如供水、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公共企业，其公共支出的供给方式应该实行以市场为主，政府资助为辅的原则。对大中型项目，政府可以采取一定的投融资手段参与建设;对某些市场化程度较高，社会效益大的项目，政府还可以通过注入资本金参股的方式提供资助和支持;对完全可以由市场解决的项目财政将不再安排资金。

3.3私人融资方式

在这一模式中，政府对于经营性的政府投资建设项目采取自由竞争方式，经政府招标投标签约后，由私人企业出资建设和运营管理，建成后向社会收取服务费回收投资。对关系国计民生的重大基础设施，政府则实行特许权项目管理，给出资企业一定的收费权。对适于私人企业投资、为社会提供市政服务的公共设施，则采取通过服务性收费回收投资和政府依据项目建设、运营管理的不同时期实行财政补贴的合作方式。对适用于纯粹为社会服务，不能收回投资，或者不宜通过收费回收投资的项目，如高速公路，则实行私人企业出资建设和营运管理，政府出钱向投资者购买服务的方式，以保证私人企业回收投资。

4.厦门市政府投资建设项目管理模式改革尝试

4.1工程代建制

工程代建制：厦门市建委于2001年7月下发了《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》。由此确定了代建制度的定义以及代建制度的适用范围，同时在该文件中还规定了代建单位的资质管理、代建单位招投标和代建的管理监督等内容。在总结经验的基础上，厦门市政府颁发了《厦门市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法》。该办法将实施代建的项目范围进一步扩大。完善了市级财政性投融资建设的社会事业项目代建制度，明确项目业主、代建单位双方的责、权、利。为了便于实际操作和明确责任，同时配套出台了《厦门市市级财政投融资社会事业建设项目代建管理招标投标实施细则（试行）》，规范了代建单位的选择方式，还制定了《代建管理合同》，通过合同使业主单位和代建单位的责、权、利进一步明确。

实践表明厦门市实行代建制的工程项目是成功的，并取得很好的效果。实施代建制有如下几个优点：（1）政府财政投资的社会事业项目实现了专业化的相对集中管理。（2）转变了政府职能，减小了政府相关部门压力。（3）充分利用代建单位的专业优势，提高了政府投资工程整体的建设水平。（4）有利于落实责任制，对于实施代建制的项目业主单位和代建单位要通过签订合同来确定双方的责任，促使各方主体更好地履行各自的职责。

厦门市实施代建制没有解决好的问题：（1）在《试行办法》中没有明确规定对代建工作实施监管的具体管理部门，对代建单位的招投标、签订代建合同等工作无法实施必要的监控，为将来项目的顺利实施埋下了隐患。（2）代建费偏低。各代建单位在投标中存在抢标、非理性竞争的现象，使代建费一降再建，这种做法很可能会将代建单位抢标竞争的风险转嫁到对项目的管理力量投入上，影响到项目代建管理质量。（3）没有对于实施代建制度的政府投资建设项目建立一个量化的考评指标，对代建单位的工作情况和项目实施代建的效果难以作出比较科学合理的评价。（4）业主越权干预项目管理的行为仍有存在，这些行为在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性。（5）一些项目代建水平仍然不高：一些项目选择代建队伍时，简单地将代建费用高低作为选择代建单位的主要依据，降低了代建单位的工程管理水平和工程建设水平。

4.2招标投标制

虽然有些项目概算较紧，但业主或使用单位在项目实施初期就己经有了对策，即实施“钓鱼工程”，或在决算批准后的施工图设计阶段要求设计单位提高标准，或在招标完后进入施土阶段时进行设计修改。由于管理政府财政投资工程建设的三个部门计委、建委、财政在现行管理体制上衔接不够、存在漏洞，使得其有可乘之机，“三超”现象在工程项目上普遍存在。为解决上述问题，厦门市对部分的政府投资的基础设施项目上实行业主招标投标制度，监理招标投标制度。

（1）业主招标投标。项目确定后，政府面向原承担市基础设施建设管理任务的单位招标，事业单位、企业单位均可以参加投标。由于引入了竞争机制，充分调动了投标单位的积极性，同时每个工程的中标价均比市发展改革委员会拟定的概算低30%——40%，节约了大量的政府财政资金。存在问题：①受委托实施前期工作的一些业主在前期工作的实施中马虎应付或故意隐瞒一些可能对项目产生重大影响的问题，而这些问题可能在将来的投标过程中对自己有利;②由于参加投标的企业单位数量有限，出现了围标串标的倾向，中标价抬至标底价附近;③中标后鉴定的合同中未约定对甲方——发展改革委员会的违约处罚条款，且合同条款比较宏观，合同条款不够严密，中标单位在工程开工后，与甲方讨价还价、扯皮的空间很多，而甲方由于人员专业程度不够高，一些事情议而不决，影响了工程的顺利进展。

（2）监理招标投标。实行业主招标投标后就必须解决由谁来代表政府对业主进行监督，以保证工程质量和进度，杜绝“三超”的问题。因此就开展了由政府组成部门代表政府通过招标确定监理公司，且直接与监理公司签订委托合同，使监理公司独立于中标的业主开展工作，并代表真正的业主——政府对中标的业主实施监督管理。该机制的建立有效地提高了中标的业主按照投标承诺和合同约定履约的自觉性。

（3）工程施工的招标投标。根据《厦门市建设工程施工招投标管理办法》第三条规定：建筑面積在1000平方米以上或者工程造价在100万元以上的下列建设工程项目应按照本办法实行施工招标投标。①政府投资的;②行政事业单位自筹资金投资的;③国有企业投资的;④集体经济组织投资的;⑤国有企业和集体经济组织投资的。根据厦门市《关于政府采购建设工程统一进入市建设工程交易中心进行招标通知》和其他有关规定，市政府财政投资工程及国有控股投资的工程必须进行公开的施工单位招标投标，民营和外资工程可实行在交易中心场外邀请招标或直接委托。采用招标投标存在的问题：（1）由于新办法大大降低了企业投机的概率，个别项目出现报名企业少于法定家数而不得不延长报名期限的情况。（2）部分投标人对最低价中标办法不够熟悉，研究不透，中标人中标后迟迟不签订合同，甚至放弃中标资格以至被没收投标保险金和被限制市场准入。（3）是大部分投标项目存在过度竞争，风险预测不足，其履约能力受到高度关注，增加了政府建设行政监管部门的监管工作量和压力。（4）是个别投标人少的项目存在被围标的迹象，需采取新的防范措施对策，投标保证金规定幅度值得重新研究确定。（5）是该办法的推行极度地压缩了投标人的利润空间和资金运作难度，而由于投标企业可能将部分风险转移给材料供应商和施工作业工人，从而给社会稳定增添了不少变数。

5.小结

随着我国市场经济的不断完善和我国经济全球化进程的加快，计划体制下形成的政府投资建设项目管理模式已严重阻碍了经济发展，加大政府投资建设项目管理模式的改革势在必行。本文以厦门市政府投资建设项目的管理模式为例，首先回顾了厦门市政府投资建设项目概况，接着梳理当前厦门市政府投资建设项目管理急需解决的问题，包括加强设计管理、建立部门之间的制衡机制、建立严格的监督控制制度，防止个人与组织舞弊等。最后结合厦门市建设海湾型城市的实际，分析了改革的思路，对厦门市政府投资建设项目管理模式改革尝试进行了研究，总结了代建制与招标投标制的优点。

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基金项目：华侨大学研究生科研创新基金资助项目，编号18013031013。