人民银行全面预算绩效管理机制探究

王庆丽

【摘  要】《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发，对新时期实施全面预算绩效管理工作提出总体要求。人民银行会计财务工作转型规划中将“实施全过程预算绩效管理”作为会计财务工作转型任务之一予以明确。从国内外预算绩效管理发展和近年来人民银行全面预算绩效管理工作的现状来看，人民银行全面预算绩效管理工作仍处于起步阶段，需要建立系统、完备的机制，推动全面预算绩效管理工作顺利开展。

【关键词】人民银行;全面预算绩效;机制研究

引言

全面实施预算绩效管理是我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变的必然要求，十九大报告和2018年政府工作报告均对全面实施绩效管理提出要求。2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见 》正式公布，对深化预算管理制度改革具有重要的指导意义。当前，经济已由高速增长向高质量发展转换，政府财政收入增速呈放缓趋势，但公众对公共服务的数量和质量要求不断提高，支出压力日益增大。随着近几年由于不断减税降费造成财力一定程度的困难，尤其是新冠肺炎疫情爆发以来，经济形势更加严峻。根据党中央 国务院最新做好“六保”、“六稳”工作要求，今年以及未来一定时间内，要继续推行减税降费加大财政支持力度。全面实施预算绩效管理，压缩低效无效支出，显得尤为重要。

1.人民银行全面预算绩效管理工作现状

目前，人民银行的资金来源主要以财政资金为主，实行部门预算。2007年起，人民银行实行部门预算管理模式，采用“零基预算法”编制预算。人民银行自2011年开始预算绩效评价试点，持续完善预算管理机制。《中国人民银行会计财务工作转型规划（2016-2020）年》提出，会计财务工作转型应关注费用预算，强化预算约束，促进会计财务事业健康发展。2015年，人民银行进一步改革，总行在预算管理中推行三年中期规划，积极打造会计综合系统和预算管理平台，提倡实施全面预算管理。财政部对人民银行的费用控制实行指标控制。人民银行学者积极搜集研究国际央行财务预算制度，将国外央行一些好的预算做法引入系统。

一是绩效评价范围逐渐扩大。目前预算绩效管理实现了项目支出全覆盖，总分行鼓励分支机构探索实施全面预算管理，赋予财务部门“大会计”管理职责，区域性、分散性的试点工作成效逐渐显现。二是项目支出预算绩效目标评价体系趋于科学合理。目前，人民银行项目支出预算绩效评价指标体系已逐步完善、规范，绩效管理科学性不断增强。三是持续改进预算绩效管理工作态势不断增强。各级机构建立了预算管理委员会工作机制，并以预算管理委员会为预算管理的主体责任，不断完善工作流程，规范预算管理，提升预算管理工作水平。

2.人民银行实施全面预算绩效管理需关注的重点和难点

（1）预算绩效管理与单位发展战略有待融合。战略目标对单位的发展具有导向作用，但是目前人民银行很多分支机构重支出轻绩效、办事和花钱“两张皮”的问题突出，单位发展中长期战略未体现在预算管理过程中。一方面，部分领导对预算管理不够重视，未认识到预算是实现单位战略的一种工具，这主要是因为分支机构的支出经费长期以来都是由上级行核定划拨，导致被动的依据上级行划拨的预算指标来安排相应支出，更多关注费用指标，而很少考虑预算是否对单位的战略目标具有支持作用。另一方面，预算管理往往只有“预算”没有“管理”，在编制公用经费支出和行政事业类支出的过程中，仍然采用传统的“基数+增长”的模式，即以上年的预算支出为基础，上浮一定比例来编制预算，编制流程简单粗糙，计划性较弱，支出安排与本行的中长期战略脱节。

（2）预算绩效管理制度体系有待完善。2019年，总行全面落实党中央预算绩效管理工作精神，在全系统制定出台了《中国人民银行预算绩效管理办法》（试行），该办法是人民银行系统预算绩效管理工作全方位、全过程、全覆盖的框架性指导遵循。但预算绩效工作是系统性的，涉及到众多管理环节、工作规程，目前从基层行的实践来看，在预算绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、第三方机构绩效管理质量评价等方面，仍存在制度规定、工作规程上的空白，有待填补。

（3）预算绩效基础管理工作尚待加强。一是预算绩效管理意识仍需加强。预算执行部门与项目实施部门以及个别基层财务部门绩效观念和责任意识尚显薄弱，更注重资金使用的合规性，忽略了有关项目的绩效问题。二是绩效管理专业知识配备不足，缺少专业技术人才，预算绩效管理全过程贯穿预算管理始终，涉及面广，技术性强，需要眼光长远、综合素质较高的专业人员跟踪参与。但目前个别基层行人员配备紧缺，很难做到专人专岗，现有人员更缺少专业的知识储备，这都阻碍了基层行绩效管理工作迈入正轨。

3.人民银行全面预算绩效管理机制构思

3.1建立全过程预算绩效管理链条

一是将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督各环节，实现预算和绩效管理一体化。由总行牵头，制定人民银行发展整体战略规划，各分支机构结合总行战略部署和地区发展实际情况制定适宜自身发展的战略规划目标，将战略发展目标融入到预算编制当中，并通过建立地区性支出定额标准测算模型，综合利用成本分析方法，进一步提高预算编制精细化水平，从源头上解决资金结余沉淀、项目突击花钱等问题。以全面反映资金项目归属为预期，进一步完善科目账户设置，明确区分项目划分使用，使得会计报表能够明确反映各项业务支出的情况。以“绩效+零基”预算为中心，形成预算编制-执行监控-评价公开的闭环操作流程。

二是加强事前绩效评估论证。对关注度较高、金额较大的重大政策和项目开展事前评估，依据单位战略规划、部门发展规划等，重点审核立项必要性、投入经济性、目标合理性、方案可行性、筹资合规性等内容，推动关口前移，严把入口关，防止“拍脑袋决策”，从源头上提高预算编制的科学性和精准性。

3.2建立全覆盖预算绩效管理框架

一是建立多层次、区域化的绩效指标体系。分区域、分层次、分级次，从部门整体预算支出、日常运营费用及业务支出预算（包括行政支出及常规业务项目支出）、各类专项支出（包括基建项目、专项业务资金以及地方政府专项资金等）三个层次，以不同区域、不同机构，从重大政策或重大项目、项目支出、单位整体支出三个维度，因地制宜分类设计，建立定量和定性相结合的共性绩效指标体系和标准体系，将固有的硬性指标实现人民银行系统统一的预算绩效评价指标“度量衡”，真正做到“可比较、可监测、可评价、可报告”。

二是夯实绩效目标全覆盖管理基础。以需要用钱的地方都要进行绩效管理为先导，以预算绩效全覆盖为目标，明确绩效目标填报范围和标准。编制预算时，按照项目、部门，填报绩效目标。上级应加强对下级单位的指导。编订印发了绩效目标范本和案例集，通过全市预算编制培训会和“一对一”上门培训，帮助指导预算部门填报绩效目标。

参考文献

[1]王 玲.关于全面实施预算绩效管理的思考[J].会计师，2020（3）.

[2]中國人民银行赤峰市中心支行课题组.基层央行全面实施预算绩效管理的实践与思考[J].北方金融.2019（7）.

[3]陈景刚，王强，江莉，金娜.基层央行实施全面预算绩效管理的路径[J].金融会计.2019（12）.