整体性治理： 跨界公共事务治理的方向和路径

林丽玲

摘要：我国的跨界事务治理在理念层面、主体层面、资源层面存在着碎片化问题。实现跨界公共事务治理的创新需要从碎片化治理迈向整体性治理，这就需要从理念、主体、资源着手，构建跨界公共事务的整体性治理机制。文章基于整体性治理理论，探析我国在跨界公共事务治理中存在的问题并提出相应的对策，对我国跨界公共事务治理机制的创新具有极强的借鉴意义。

关键词：跨界公共事务;治理;碎片化;整体性

一、引言

全球化、工业化、信息化与区域一体化的快速推进在促进地方经济快速发展的同时，也带来了诸如环境保护、公共危机、基础设施建设等一系列跨行政区域的公共问题。面对与日俱增的跨层级、跨部门、跨地域的公共事务，及其与之而来的外溢性、复杂性，大大超出了某一地方政府的治理能力。此时，跨界公共事务的治理成为理论界与学术界研究的热点。跨界公共事务治理是指在对公共利益与公共价值的追求过程中，两个或两个以上的治理主体共同参与公共事务治理的过程，其中包括在政府部门之外的跨公私部门的治理、跨地域边界的治理及政府部门之内的跨部门治理。跨公私部门的治理即为提高跨界公共事务治理的高效性、快捷性，需要政府主动与非营利组织、企业、公民等非政府部门协作，以形成上下联动、网络纵横的应对格局;跨地域边界的治理则是基于某些公共事务跨越了不同的行政区域，需要不同行政区域内的地方政府进行合作;跨部门治理是指对于某些复杂的跨区域性的事务，其治理需要依赖于两个或两个以上的政府部门进行合作，它可以是不同层级的政府部门，也可以是同一层级的政府部门间的合作。基于此，本位利用整体性治理理论，探究公共事务的治理之道，以提高窝工政府治理跨界公共事务的效能，实现治理能力与治理体系现代化建设的改革目标。

二、整体性治理：跨界公共事务治理的一个理论视角

（一）整体性治理的来源剖析及内涵诠释

整体性治理理论是由学者希克斯（Perri6）、登力维（Patrick Dunleavy）等人于20世纪90年代提出来的，是应对新公共管理导致的政府服务碎片化、裂解性的根本之策。在亚当·斯密、马克思·韦伯提出分工是提高政府行政效率的一大重要因素之后，专业化分工就成了政府部门所推崇的模式，但是过于强调专业化分工，造成政府机构林立、人浮于事。此外，对职权、领域、主体进行分割在一定程度上能提高效率，但是当问题相互关联无法单独处理时，这种专业化分工就成了效率的障碍。新公共管理提倡部门间进行竞争以应对传统公共行政所带来的弊端，但这却忽视了政府部门间的协调合作，导致政府管理碎片化。学术界、理论界纷纷致力于破解碎片化的治理难题，整体性治理理论就在这种情况下产生。整体性治理以公民需求为导向，以信息技术为手段，以协调、整合、信任为治理机制，着眼于从破碎走向整合，强调政府部门间的整体运作，从而为公民提供整体性的公共服务。波利特对整体性治理理论推崇备至，认为整体性治理可促使某一公共领域内的主体进行协作，从而更好地共享资源，防止出现相互排斥、相互破坏的政策情景。

（二）整体性治理与跨界公共事务治理的学理默契

整体性治理理论作为当今政府管理的新兴理念，在西方国家运用地已相当成熟。整体性治理在理念上以公共利益为导向，力求提供“一站式”服务满足民众的需求。作为应对政府部门治理碎片化即部门化的新工具，整体性治理与跨界公共事务治理具有高度的耦合性。

1. 治理工具契合：注重信息技术的应用

在登力维（Patrick Dunleavy） 看来，整体性治理依托信息技术，对服务信息的重新整合、整体决策方式及电子政务的广泛化有着较高要求。打破部门间的壁垒、畅通各地区间的沟通也离不开信息技术。因而，将整体性治理的优势充分发挥出来，需要借助信息技术，实现数据共享。而跨界公共事务在一定程度上也是伴随着互联网兴起的，信息技术的应用也是有效处理跨界问题的重要工具之一。

2. 治理目标契合：首要维护公众的利益

整体性治理以协调、整合、信任为治理机制，强调跨层级、跨部门、跨公私间的整合，根本目的在于回应公众的需求，为公众提供“一站式”而非分离的服务，切实解决人民群众的实际问题。提高跨界公共事务的治理效能主要是满足民众多样化、多层次的需求，以提高民众的幸福感。因而，两者的治理目标是一致的，即都是以公民需求为导向，一切从人民出发。

三、碎片化：跨界公共事务治理的现实样态

跨界公共事务的有效治理对于国家和地区的发展至关重要，但是由于跨界公共事务的复杂性、外溢性，加之各地区、各部门协调不畅，我国在跨界公共事务的治理中存在“碎片化”困境。碎片化原意是指完整的东西被分裂成一个个小模块，其最先产生于传播学领域用以描述社会传播现象，现在已广泛运用于政治学、社会学、管理学等领域。在本文中，碎片化是指在处理跨界公共事务的过程中，各主体的责权利界限模糊，存在交叉重叠的现象，导致各主体在跨跨界事务的治理中缺乏协调统一，影响了跨界事务治理的效率、效能。借助整体性治理理论，发现我国在跨界公事务的治理中在理念、主体、资源等层面存在碎片的问题。

（一）理念层面：治理主体的责任理念缺失

理念作为行政行动的向导，影响和制约着各政府部门跨界公共事务治理的开展。在应对跨界公共事务时，政府部門应秉承着为民众服务的理念，致力于维护公共利益，采取协调一致的行动，共同投身于公共事务的治理之中。但在现实中，个别政府部门存在着“搭便车”“机会主义”等不良心态，罔顾自身责任，将部门利益凌驾于整体利益之上，不愿参与到跨界公共事务的治理之中。特别是基层政府由于政治锦标赛而面临行政事务的递增与治理资源的递减。受理性经济人的影响，基层政府通常回避自身责任，并且有选择性地处理自身事务。此外，由于我国国土面积幅员辽阔，各地在历史、价值观念等方面千差万别，导致各地的治理文化也大不相同，从而造成各地在治理跨界公共事务的过程中的模式、经验、见解、认识也无法达成一致，极易引发各地矛盾、冲突，阻碍了协作局面的形成。由此可见，各地政府缺失责任理念、全局观念，为形成整体治理意识，在理念层面呈现碎片化。

（二）主体层面：横向的治理网络尚未形成

作为维护公民权利的主体，政府承担公共事务的治理无可厚非，但另一方面，政府作为唯一的主体弱化了其他主体的治理责任，加重了政府责任，往往使政府在跨界事务的治理中单独行动、独揽一切，把其他主体排斥在治理之外，造成非营利性组织、企业、公民等主体无法参与到公共事务治理之中。此外，非营利组织、企业、公民不仅是跨界公共事务治理的主体，更是市场的主体，他们本身具有自利性，通常在自身利益的基础上考虑是否参与公共事务的治理，加之我国缺乏相应的制度保障，使各个主体参与跨界事务的治理欠缺法律依据，从而呈现主体碎片化的现象。

（三）资源层面：信息技术尚未得到有效运用

随着信息技术的快速发展，政府面临着从部门化、协调转变为信息的储存与整理问题，但由于受限于属地化、部门化的行政体制，各地方政府很难获取关于跨界事务的全部信息，而部门间缺乏协调统一，进一步导致信息不能实现共享，呈现“信息孤岛”现象。同时，由于官僚制所倡导的专业化，工作人员长期被限制于一个部门一个岗位，每天都重复单调乏味的工作，缺失从全局看问题的眼光。当治理跨界公共事务时，往往只依靠自身所拥有的“碎片化”知识和信息采取对策，难以满足跨界事务治理的综合性、整体性、及时性的要求。由于跨界公共事务的复杂性，各类治理技术分散在各个主体手中， 带有专利性或专属的性质，加上尚未形成跨界公共事务治理系统，导致在技术方面层面出“技术孤岛”的现象。

四、从“碎片化”到“整体性”：跨界公共事务治理机制的创新

整体性治理在理念上强调公众利益的回归，在结构上提倡协调与整合，在手段运用信任、責任机制，在工具上依赖信息技术，旨在突破行政区域、地域的界限，构建整体性政府治理框架。在整体性治理领域，对各主体进行协调与整合不仅是提高政府行政效能的内在要求，也是应对政府“碎片化”治理困境的必然选择。针对跨界公共事务治理中存在的碎片化问题，本文将借助整体性治理理论，从理念、主体、资源这四个层面着手以构建跨界公共事务整体性治理的机制。

（一）理念层面：重塑责任理念

整体性治理以解决跨界公共事务为取向，以实现整体性目标为价值追求，致力于追求公共利益整体最佳与政府整体效果的最优。从而实现治理理念的有机整合。整体性治理是破解碎片化困局的根本举措，首要的是重塑治理主体的责任理念，解决碎片化的问题。责任理念是社会整体利益对行政工作人员的首要要求，是实现社会整体利益必不可少的条件。重塑行政工作人员的责任意识，最主要的还是依赖于行政工作人员自身的自律性，公共责任于道德的提升最终还是取决于公共行政官员的个人行为。因而，在培训中在对行政工作人员进行知识技能的培训的同时，要注重责任理念意识的传输。重塑治理主体的责任理念，不仅依赖于相关人员的自我约束，还要靠外部强制力进行制约。制定明确的工作要求及考核指标体系，以杜绝相互扯皮推诿、机会主义、“踢皮球”等失责行为的出现，保证跨界公共事务治理的行政效能。除此之外，加强各政府部门间的合作意识也是至关重要的，即各治政府部门在利益均衡的基础上，以平等协商为基础，在治理文化迥异的情况下共同承担公共责任，从而促进治理理念的有机整合。

（二）主体层面：构建协同共治格局

整体性治理强调多元主体共同参与治理，主张摒弃全能型政府的治理思维且以构建服务型政府为目的，以实现提高政府治理效能。企业、非营利性组织的发展、公民权利意识的觉醒，为多元主体参与跨界公共事务的治理提供了前提条件。社会共治能有效提高跨界公共事务治理的效能，这就需要政府在承担自身的治理责任的同时，加强与社会力量的协调与合作，积极引导非营利性组织、企业、公民等社会力量参与到跨界公共事务治理之中，形成协同共治的局面。信任是紧急合作中功效显著的润滑剂，是多元主体参与共同治理的基础，通过信任机制解决问题，比运用权威等强制性手段有效得多。信任是协调与整合的内在保障，而信任机制的建立依赖于各方主体的互动、沟通，只有通过各个主体的相互交往，才能建立良好的信任关系，更好地落实跨界公共事务的治理。可以从以下两个方面构建信任合作机制：一是加强法治的作用，依靠法律的外在约束作用规范各个治理主体的行为;二是弘扬社会主义核心价值观，依靠内心的法律对自身的不正当行为进行约束。

（三）资源层面：构建主体间信息共享机制

整体性治理主张运用现代信息技术，建立跨层级、跨部门、跨公私的信息交流共享机制，以推动政务电子化、打破部门壁垒，使跨行政区域、跨边界的信息共享、资源流动成为可能，从而满足跨界公共事务治理对整体性信息的需求。因此，要打破跨界公共事务治理中技术、信息碎片化的局面，以有效构建主体间信息共享机制，缩小各治理主体间的隔阂。针对跨界公共事务中存在的资源碎片化问题，应借助信息技术搭建“一站式”服务平台对监管资源进行整合，以提高跨界公共事务治理的科学化、精准化。一是技术资源的整合。要提高跨界公共事务治理的效能，则需完备且现代化的技术以确保治理的及时性、准确性，这就需要整合各个主体中分散的资源，形成一致的合力，从而避免技术资源的重复使用及浪费，以使各种技术资源各得其所。除此之外，要对相关技术人员进行技能培训，以提高其运用技术对跨界公共事务进行治理的能力，从而使整合的资源发挥其最大的效力。 二是信息资源的整合。信息资源在跨界公共事务的治理中至关重要，要构建整体性的信息资源体系。首先，应对政府部门之间及政府部门内部间的信息进行重新组合和优化，避免出现协同不畅、闭门造车的窘境，以实现跨部门、跨层级间的信息联动和信息共享。其次，要增强政府部门与非营利性组织、企业、公众等社会力量之间的信息共享程度，以打造上下联动、网络纵横的治理格局。

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（作者单位：广西大学）